ЕС и Россия: партнерство без стратегии

В июне 2008 г. с двухлетним опозданием Россия и Евросоюз начали переговоры по новому соглашению о стратегическом партнерстве. Планировалось, что оно заменит устаревшее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, которое вступило в силу 1 декабря 1997 г. Теперь оно автоматически продлевается. Переговоры о новом соглашении идут трудно и медленно. Главный камень преткновения – расхождение позиций по вопросам двусторонней торговли и инвестиций.

В июне 2008 г. с двухлетним опозданием Россия и Евросоюз начали переговоры по новому соглашению о стратегическом партнерстве. Планировалось, что оно заменит устаревшее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) , которое вступило в силу 1 декабря 1997 г. И было рассчитано на десятилетний срок. Теперь оно автоматически продлевается. Переговоры о новом соглашении идут трудно и медленно. Последний из двенадцати раундов состоялся два года назад, в декабре 2010 г. Главный камень преткновения – расхождение позиций по вопросам двусторонней торговли и инвестиций. Прошедшее в декабре 2012 года одиннадцатое заседание редакционной группы дало повод для осторожного оптимизма. Есть надежда, что в 2013 году переговоры будут возобновлены, однако гарантировать этого никто не может.

Отношения России и ЕС уже не первый год находятся в состоянии застоя. Виноваты в нем обе стороны.

Вызовы европейской интеграции

Европейский Союз переживает сейчас тяжелые времена не только из-за кризиса. На самом деле перелом в динамике интеграции произошел в 2004 году, когда к ЕС присоединилась большая группа стран Центральной и Восточной Европы. Ведущие российские эксперты уже тогда утверждали, что двадцатилетний период успешного развития ЕС подошел к концу. Западные коллеги не соглашались с этим, полагая, что мы преувеличивали масштаб проблемы. Последовавший вскоре провал конституции вверг Евросоюз в глубокий институциональный кризис. Паллиативный Лиссабонский договор спас интеграционный процесс, но движение к политическому союзу прекратилось. В 2007 году в ЕС вошли Болгария и Румыния, две его самые бедные страны с общим населением около 30 млн человек. Дифференциация государств-членов возросла настолько, что потребовала изменить формат интеграции.

Европейский Союз переживает сейчас тяжелые времена не только из-за кризиса. На самом деле перелом в динамике интеграции произошел в 2004 году, когда к ЕС присоединилась большая группа стран Центральной и Восточной Европы.

Фото: blogs.reuters.com
Акция протеста в Мадриде

Начавшийся в 2008 году мировой финансовый кризис обнаружил такие изъяны европейской интеграционной модели, о которой широкая публика ранее не догадывалась. Выяснилось, что Экономический и валютный союз состоит из двух частей разного качества. Единая денежно-кредитная политика реализуется наднациональным органом – Европейским центральным банком, а общая экономическая политика осуществляется на принципах межправительственного сотрудничества, то есть главную роль в ней играют правительства стран ЕС. Чтобы спасти евро, органы Евросоюза в экстренном порядке принялись надстраивать недостающие этажи общеевропейского экономического управления. Ими был ужесточен Пакт стабильности и роста, разработана система общеевропейского банковского надзора, усилен механизм макроэкономического мониторинга. Проделанная работа действительно впечатляет. Однако социальная цена преобразований оказывается крайне высокой. Репрессивная фискальная политика подавляет экономический рост и усугубляет проблему безработицы, особенно среди молодежи.

Повсюду в Европе ощущается потеря европейской идеи. Еще недавно вопрос о том, зачем нужна интеграция, решался сам собой. После войны она помогла обеспечить мир, восстановить экономику и компенсировать утрату Западной Европой своего геополитического влияния, произошедшую вследствие возвышения СССР с США и распада колониальной системы. Начавшийся во второй половине 1980-х годов процесс объединения двух частей Европы воспринимался многими как практическое воплощение европейской мечты. С кризисом стало ясно, что эта повестка дня исчерпана, а никакой новой Брюссель предложить не может. Питавшая интеграцию романтика победы демократии над тоталитаризмом и свободного рынка над плановой экономикой развеялась. Вместо нее у европейцев появились неудобные вопросы об родовых пороках капитализма. Неспособность органов Евросоюза ясно сформулировать понятие европейской идентичности и встать на защиту ценностей европейской цивилизации только усилила идейный вакуум.

Все это происходит на фоне обострения старых проблем Евросоюза, таких как демократический дефицит, разрыв между элитами и обществом, громоздкость институтов и процессов принятия решений. Развернувшаяся недавно широкая дискуссия о судьбах Европейского союза, безусловно, необходима европейскому обществу. Однако, на наш взгляд, она сильно запоздала. Лидеры ЕС слишком долго уклонялись от открытого и честного диалога с гражданами о наболевших вопросах общеевропейского строительства. Теперь восстановить доверие между элитами и населением будет трудно, особенно в условиях рецессии. Между тем, в июне 2014 года Евросоюзу предстоит очередной тест на легитимность – выборы в Европарламент.

Сотрудничество России и ЕС в глобальном контексте

Текущие проблемы Евросоюза неизбежно сказываются на его отношениях с Россией. Нечто похожее происходило в конце 1990-х годов, когда Европейский союз был поглощен предстоявшим введением евро, институциональной реформой, а затем – расширением на восток. Концентрация политической воли и лучших кадров на этих направлениях не позволили Брюсселю последовательно добиваться зафиксированной в СПС цели построения зоны свободной торговли с Россией. Несколькими годами позже еврочиновники включили Россию в число стран, на которые планировалось распространить Политику соседства (2003) с ее жесткими правилами мониторинга и отчетности. Сам этот факт говорит о том, что данная инициатива была выдвинута без предварительной экспертизы и адекватной проработки.

Фото: balanceofculture.com
Территориальное расширение Евросоюза
имеет объективные пределы. В ближайшие
годы ЕС сможет принять еще несколько
малых стран, но никак не Турцию и, тем
более, Украину

Примеры легковесного отношения к диалогу с ЕС присутствуют и в российской практике. Серьезным упущением является отсутствие у России стратегической программы действий на направлении, которое считается вторым по важности вектором ее внешней политики. Когда летом 1999 года Европейский союз представил коллективную стратегию отношений с Россией, наша страна быстро отреагировала симметричным документом. Увы, к этому опыту Москва больше не возвращалась. Зато все 27 стран Евросоюза приняли всеобъемлющую и детализованную программу действий в отношении России на 2007-2013 годы. На 2007-2010 годы к ней прилагалась индикативная программа (National Indicative Programme) – с финансовым планом, а также перечнем приоритетов, ожидаемых результатов, рисков и инструментов взаимодействия.

Недостаток политической воли с обеих сторон не случаен.

Во-первых, глубокая экономическая интеграция возможна только между странами с высоким уровнем промышленного развития. Именно тогда развиваются специализация и кооперация производства, а обмен товарами происходит не столько между, сколько внутри одних и тех же отраслей. Именно так выглядят торговля между Францией и Бельгией, Австрией и Чехией, Великобританией и США. Международные производственные цепочки оказываются весьма устойчивыми к колебаниям хозяйственной и политической конъюнктуры. Но в экономических отношениях России и стран Евросоюза таких цепочек почти нет. Обмен сырья на готовые изделия, какую бы взаимозависимость он ни создавал, интеграцией никогда не был и не будет.

Во-вторых, завершившееся объединение Европы исчерпало повестку дня не только самого Евросоюза, но и в его отношениях с главным европейским партнером – Россией. Что и зачем делать дальше, стороны не знают. Кризис показал, что территориальное расширение Евросоюза имеет объективные пределы. В ближайшие годы ЕС сможет принять еще несколько малых стран, но никак не Турцию и, тем более, Украину. Обострение социальных проблем и неудачи политики мультикультурализма усилили психологический запрос европейцев на обозначение границ Европы, устойчивое отделение своих от чужих. В этом смысле Россия снова оказалась по ту сторону занавеса, пусть и не железного.

В-третьих, Россия и Евросоюз до сих пор не решили, как они будут противостоять вызовам глобализации – вместе или порознь, находясь по одну сторону барьера или по разные. На протяжении многих лет Брюссель был надежным и последовательным сторонником России в переговорах о ее присоединении к ВТО. Теперь эта цель реализована. Однако перспективы Дохийского раунда мало кого вдохновляют. Не случайно во всем мире усиливается внимание к региональным и двусторонним инструментам регулирования международных экономических связей.

Евросоюз, давно имеющий особый режим отношений с беднейшими странами Африки, Карибского бассейна и Тихого океана (АКТ), европейскими и средиземноморскими соседями, поставил цель выстроить глобальную систему двусторонних экономических соглашений. Новое поколение соглашений о свободной торговле предусматривает не только отмену торговых барьеров, но и существенное улучшение режима ведения бизнеса. Такие соглашения, обычно именуемые «глубокими и всеобъемлющими», уже действуют с Мексикой, Чили, ЮАР и Республикой Кореей. С Сингапуром, Перу, Колумбией, Украиной и странами Центральной Америки они подписаны и ждут вступления в силу. Завершаются переговоры с Канадой. Идут – с Малайзией, Вьетнамом, странами Меркосур, Индией, Грузией, Арменией и Молдовой. В 2013 году должны начаться переговоры с Японией. 13 февраля 2013 года Евросоюз и США договорились приступить к внутренним процедурам, необходимым для начала переговоров о «Трансатлантическом торговом и инвестиционном партнерстве».

Как видно, из этой системы выпадают Китай, Австралия, Казахстан, Беларусь, Центральная Азия и Большой Ближний Восток. Положение России пока не определено. По идее, ее экономические отношения с Европейским союзом должны регулироваться новым соглашением о стратегическом партнерстве. Но именно вопросы взаимной торговли, инвестиций и ведения бизнеса тормозят переговоры. Какие здесь возможны варианты?

Сценарии развития отношений России и ЕС

Фото: picstopin.com
Марина Стрежнева:
Евразийская интеграция в контексте
партнерства Россия-ЕС

Первый и наименее вероятный – согласование текста и заключение соглашения в ближайшие год-два. При счастливом стечении обстоятельств соглашение будет ратифицировано Россией и всеми странами Евросоюза (включая Польшу и страны Балтии, имеющими немало претензий к российской стороне) и вступит в силу. Тогда Большая Европа окажется на пороге создания всеобъемлющего общего рынка со свободным движением товаров, капиталов, услуг и рабочей силы – от мыса Рока до Камчатки. Чтобы это произошло, потребуется заключение стратегического союза не только между Россией и Европейским союзом, но и между их ближайшими партнерами – Европейским экономическим пространством и Таможенным союзом ЕврАзЭС. То есть к общему рынку подключатся также Турция и Казахстан.

Готовы ли к этому Евросоюз и Россия? Скорее всего, нет – хотя именно такая программа могла бы стать новой стратегической целью их взаимоотношений и новой повесткой дня для Европы. До сих пор представители Евросоюза и его государств-членов не желают и слышать о диалоге между двумя объединениями – ЕС и ЕврАзЭС или СНГ. Свой отказ они обосновывают тем, что группировки на постсоветском пространстве не являются интеграционными. Аргумент не выдерживает критики уже потому, что Европейский союз ведет рамочный диалог со странами АКТ, которые не связаны между собой никакими формальными узами. По количественным и качественным показателям интеграции ЕврАзЭС вполне сравнима с Меркосур и АСЕАН, с которыми ЕС также имеет рамочные соглашения. Более того, подобный опыт имеется в недавней европейской истории: в 1988 году ЕЭС и СЭВ установили официальные отношения, подписав соответствующую декларацию.

Формирование общеевропейской зоны свободной торговли лишило бы Евросоюз той притягательности, которую он имеет сейчас для ближайших стран-соседей, и, вероятно, изменило бы политический баланс в пользу России. Так, Украина, поняв, что ее не примут в ЕС (хотя она является одним из столпов европейской культуры), чувствовала бы себя более свободно, получив доступ к колоссальному общеевропейскому рынку и избавившись от необходимости маневрировать между Брюсселем и Москвой. Не стоит ожидать, что Евросоюз, относительно недавно ставший нормативной силой, добровольно откажется от этих полномочий.

Управление общеевропейским рынком потребовало бы от России и ЕС высокой степени политического согласия, гибкости и взаимного доверия. Резонно предположить, что главные решения принимались бы в треугольнике Берлин – Париж – Москва с регулярным подключением к нему Лондона, Рима, Варшавы, Киева и Анкары. От способности этой группы оперативно и адекватно реагировать на вызовы времени зависела бы судьба огромной части Евразии с населением около 830 миллионов человек. Опыта многостороннего управления столь обширным регионом, играющим ключевую роль в мировой экономике и политике, в истории пока не было. А время для него пока не настало.

Второй и наиболее вероятный сценарий – затягивание переговоров и сохранение статус-кво. В таком случае Россия и ЕС будут строить отношения на прежней правовой и политической базе: устаревшему, но продляемому СПС, четырем дорожным картам и программе «Партнерство ради модернизации». Для России главной символической целью будет получение безвизового режима, для Евросоюза – обеспечение безопасности поставок энергоносителей и снижение зависимости от российского газа.

Фото: ИТАР-ТАСС
Россия-ЕС. Торговое партнерство.
Инфографика

Несмотря на сохраняющиеся разногласия, в том числе по вопросам взаимных инвестиций и доступа на рынки, Россия и ЕС будут оставаться друг для друга важнейшими торговыми партнерами. ЕС традиционно занимает первую строчку в списке торговых партнеров России, и на него приходится около 50% внешнеторгового оборота нашей страны. Россия – третий по значимости торговый партнер ЕС (после США и Китая), с 9-процентной долей в товарообороте. Стремление каждой из сторон диверсифицировать свои внешнеэкономические связи если и приведет к изменениям, то крайне медленным. России будет трудно перенести закупки передового оборудования и качественных потребительских товаров в другие регионы, так же как Евросоюзу будет проблематично заменить российское сырье аналогичным от других поставщиков.

Не исключено, что в затягивании переговоров о новом соглашении будут заинтересованы обе стороны. У каждой из них есть свои резоны пропустить ход. Не подписав соглашение с РФ, Брюссель сможет избежать политически опасных для себя уступок в преддверии переговоров с более сильными и жесткими переговорщиками – Японией и США. Россия получит отсрочку, которую она сможет использовать для укрепления отношений с ближайшими соседями, в том числе Казахстаном и Китаем. Если переговоры по новым соглашениям Евросоюза с Японией и США пойдут успешно и быстро, то выработанные тексты станут моделью для будущего соглашения ЕС с Россией. Причем эта модель уже будет апробирована в условиях равного партнерства, тогда как имеющиеся соглашения Евросоюза с Перу, Украиной или Молдовой строятся по иной схеме. В случае неуспеха переговоров с Японией и США Москва и Брюссель вернутся к исходной точке с новым багажом знаний относительно возможностей и пределов диверсификации своей внешней политики. А это, скорее всего, придаст их диалогу больше прагматизма.

Самое главное, чтобы во время предстоящего таймаута стороны не стали испытывать на прочность имеющийся фундамент сотрудничества, не перешли бы к тактике взаимных угроз, ультиматумов и наказаний. Ни один из партнеров не должен считать, что высокая степень взаимной зависимости дает основания предъявлять другому партнеру любые требования, в том числе противоречащие реалиям и здравому смыслу. Обе стороны сейчас ослаблены: Евросоюз – последствиями расширения на восток и кризиса в зоне евро, Россия – нарастающим технологическим отставанием и низкими темпами модернизации. Откат назад (по сравнению с достигнутым уровнем сотрудничества) резко ослабил бы потенциал сторон противостоять растущему давлению глобализации.