Помощь развитию: благотворительность или бизнес?

Несмотря на декларируемую цель помощи развитию в виде преодоления отставания стран третьего мира от западных государств, реальная мотивация доноров включает в себя не только идею гуманности, но и носит прагматический характер.

Ответ на вопрос, в какой степени помощь развитию основана на собственной экономической мотивации со стороны доноров, имеет важное значение для совершенствования российского национального механизма оказания содействия международному развитию.

В то время как основными игроками в сфере международного сотрудничества по линии Юг — Юг являются Китай и Индия, удельный вес помощи России, действующей в рамках парадигмы Север — Юг, значительно ниже, чем у основных стран-доноров. Ситуацию могло бы улучшить создание специализированного агентства международного развития, которое объединит функции планирования, реализации и учета потоков официальной помощи развитию.

Предпосылки для извлечения выгоды из помощи в формате Север — Юг

Несмотря на декларируемую цель помощи развитию в формате Север — Юг в виде преодоления отставания стран третьего мира от западных государств, реальная мотивация доноров включает в себя не только идею гуманности, но и ряд подходов, которые носят прагматический характер — собственную безопасность, политическое влияние, экономический интерес, рациональный эгоизм. Ответ на вопрос, в какой степени помощь развитию основана на собственной экономической мотивации со стороны доноров, имеет важное значение для совершенствования российского национального механизма оказания содействия международному развитию.

При рассмотрении государственных и частных потоков содействия развитию основное внимание следует уделить тем видам помощи, которые способствуют росту национального дохода и увеличению иностранных активов стран-доноров. С этих позиций, анализу подлежит помощь, которая, во-первых, предоставляется на возвратной основе, во-вторых, оказывается на территории стран-доноров и осуществляется внутри их экономики (техническая помощь, административные расходы, помощь беженцам и др.), и, в-третьих, те виды помощи, вследствие которых у стран-реципиентов возникают обязательства финансового характера перед странами-донорами. Такие виды помощи можно условно обозначить термином «прагматичная помощь», поскольку они направлены на получение осязаемых экономических выгод. При этом за рамками анализа остаются национальные модели помощи у отдельных стран-доноров.

Михаил Ермолов:
Границы и масштабы российского содействия международному развитию

Важным событием в обсуждении подходов к выбору механизмов реализации помощи развитию стала третья Международная конференция по финансированию развития 2015 г. в Аддис-Абебе. По итогам конференции была принята 7 программа действий, утвержденная резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 27 июля 2015 г.

Аддис-Абебская программа действий представляет собой глобальную основу, служащую для согласования финансовых потоков и политики с экономическими, социальными и экологическими приоритетами. В ней отмечается, что нехватка средств для финансирования инфраструктуры в развивающихся странах составляет от 1,0 до 1,5 трлн долл. в год. Главным тезисом конференции стала необходимость привлечения зарубежных прямых инвестиций в условиях ограниченности ресурсов официальной помощи развитию.

По сути, этой же цели служит выдвинутая в 2014 г. инициатива Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по использованию термина «общая официальная поддержка устойчивого развития». Данное понятие включает в себя все официальные потоки помощи для продвижения устойчивого развития в развивающихся странах и для поддержки инструментов развития или решения серьезных проблем на региональном или глобальном уровне. Тем самым путем совершенствования понятийного аппарата обеспечивается включение коммерчески ориентированных потоков помощи из частного сектора в объемы инициированной государством официальной помощи и создаются условия для аккумулирования средств из разных источников.

В работе Does foreign aid promote recipient exports? исследователи Геттингенского университета на основе эконометрических моделей убедительно продемонстрировали, что двусторонняя официальная помощь развитию оказывала стимулирующее воздействие на экспорт страны-донора (прирост в среднем около 1,8 долл. на каждый доллар оказанной помощи) и практически не влияла на экспортные поставки страны-реципиента. Это исследование охватывало период 1988–2007 гг. и было выполнено на выборке из 123 стран-реципиентов. В другой работе этих же авторов Does German development aid promote German exports and German employment? A sectoral-level analysis на выборке 132 стран-реципиентов был продемонстрирован прирост немецкого экспорта товаров и услуг за период 1978–2011 гг. на 0,83 долл. при расходовании одного доллара в целях помощи развитию.

Вопреки распространенному мнению о том, что помощь развитию имеет гуманитарный и, следовательно, безвозмездный характер, основной ее объем предоставляется на платной и возмездной основе. Так, в докладе Межведомственной рабочей группы по финансированию развития ООН за 2019 г. отмечалось, что в виде займов предоставляется более 60% всего объема помощи в секторе экономической инфраструктуры, включая транспорт и энергетику, и в секторе услуг. В значительной степени проекты для сектора телекоммуникаций, банков и бизнеса, а также отчасти в секторе обрабатывающей и добывающей промышленности, строительства финансируются через акционерный капитал. Косвенным признаком прагматичного характера официальной помощи служит стабильная на протяжении последнего десятилетия доля (здесь и далее статистические данные приведены с официального сайта ОЭСР, если не указано иное) связанных операций в размере 18% от всего объема расходов стран — членов Комитета содействия развитию (КСР) ОЭСР.

Предоставление займов

Существенная часть много- и двусторонней официальной помощи предоставляется развивающимся государствам в виде долгосрочных займов на льготных условиях. Их объем от всех доноров с 2000 по 2019 гг. составил около 642 млрд долл. Определяющую роль играют многосторонние организации, чья доля в общем объеме заемного финансирования за этот период немного возросла с 56,6% до 58,4%.

Страны — члены КСР ОЭСР в рамках двусторонней официальной помощи за 20 лет с 2000 по 2019 гг. предоставили займов на сумму около 271 млрд долл. Более 87% заемного финансирования за этот период предоставила тройка лидеров: Япония — 138,3 млрд долл., Германия — 51,3 млрд долл., Франция — 46,7 млрд долл. Объемы займов других доноров оказались на порядок меньше: Республика Корея — 8,0 млрд долл., Испания — 6,6 млрд долл., Великобритания — 6,4 млрд долл., Италия — 3,9 млрд долл. За рамками КСР ОЭСР значительный объем кредитования предоставили ОАЭ — 11,6 млрд долл.

Табл. 1. Покрытие займов, предоставленных членами КСР ОЭСР в рамках официальной помощи развитию, млн долл.

Источник: составлено на основе данных таблицы Aid (ODA) disbursements to countries and regions [DAC2a] базы данных ОЭСР, https://stats.oecd.org/

Анализ статистических данных ОЭСР показывает, что за последнее десятилетие существенно (с 91,0% до 69,4%) снизилась доля погашений займов, предоставленных на двусторонней основе членами КСР за счет применения процедур реструктуризации и списания предоставленных займов. Тем не менее предоставленные займы за счет погашений части основной суммы долга и выплаты процентов показывали окупаемость в течение рассматриваемого периода. Их средняя доходность для стран-доноров снизилась с 3,3% в 2000–2009 гг. до 1,3% в 2010–2019 гг. Однако на фоне снижения в 2009–2010 гг. учетных ставок в США, Еврозоне и Японии практически до нулевых значений такая доходность выглядит привлекательной альтернативой размещению государственных средств в национальной банковской системе.

Юрий Зайцев:
Частное финансирование содействия международному развитию

Согласно методике ОЭСР, средства официальной помощи развитию должны иметь в себе определенную долю грант-элемента. Методика грант-элемента как льготной меры предоставляемого финансирования на цели развития по сравнению с рыночными условиями была впервые предложена в 1963 г. сотрудником RAND Corporation Д. Пинкусом и в дальнейшем получила развитие в работах исследовательских подразделений ОЭСР. На данный момент эта методика не подвергается сомнению и имеет перспективы длительного использования странами-донорами, предоставляющими более 90% мирового объема помощи развитию и ведущими учет по правилам ОЭСР. До 2017 г. требование к доле грант-элемента составляло не менее 25% при общей ставке дисконтирования 10%. Начиная с 2018 г. грант-элемент рассчитывается по ставке дисконтирования от 5% до 9% для наименее развитых стран, и его величина согласована для стран-реципиентов с разным уровнем подушевого валового национального дохода в размере от 10% до 45%.

Как в любых расчетах чистой приведенной стоимости, ставка дисконтирования рассматривается в качестве показателя, отражающего кроме доходности риски возврата вложенных средств со стороны заемщиков. Важно отметить при этом, что восприятие рисков в экономике развивающихся государств при указанных ставках дисконтирования имеет негативным следствием повышенные требования к объему обеспеченности и стоимости займов частному сектору.

Стоимость ресурсов институтов развития

Как правило, институты развития не раскрывают условия своих кредитных соглашений, однако оценку средней стоимости их ресурсов можно получить на основе сопоставления процентных и непроцентных доходов со стоимостью кредитного портфеля. Краткий анализ этих данных показывает, что, как правило, стоимость ресурсов многосторонних институтов (МАБР, МБРР, АБР, НБР), имеющих качественный портфель проектов и регулярный доступ на рынки капитала, находится на уровне 1,2–2,3% годовых и оказывается ниже аналогичного показателя национальных коммерческих банков. Большую роль в определении стоимости ресурсов играет фокус на работе с государственными или частными заимствованиями, которые подразумевают более высокий уровень рисков и, соответственно, стоимость. Например, стоимость ресурсов ЕБРР, финансирующего в основном проекты частного сектора без госгарантий, составляет около 4,2%, что выше уровня коммерческих банков Западной Европы. Французское агентство развития кредитует проекты развития под 2,3%, что соответствует практике многосторонних организаций. Стоимость ресурсов национальных институтов развития в значительной степени определяется политикой в отношении структурирования финансируемых проектов и стоимостью ресурсов на региональных финансовых рынках. Китай и Индия действуют в рамках парадигмы сотрудничества в интересах развития Юг — Юг, подразумевающего взаимную выгоду, и предоставляют финансирование под 4,2–4,5%. В условиях 20-летнего периода околонулевых ставок центрального банка Японское агентство международного сотрудничества финансирует проекты развития примерно по 1,0%.

Табл. 2. Среднегодовая стоимость кредитных средств многосторонних и национальных институтов развития

Источник: рассчитано по опубликованным данным балансов и отчетов о прибылях и убытках институтов развития за 2020 г.

Мобилизация средств из частных источников

Также следует отметить, что в силу ограниченности источников безвозмездного финансирования, официальная помощь развитию в последнее десятилетие приобретала в возрастающей степени возмездный прагматический характер, о чем свидетельствует объем мобилизации средств из частных источников. Их доля по отношению к операторам официальной помощи выросла в течение 2012–2019 гг. почти в два раза с 11,8% до 23,5%.

За период 2012–2019 гг. объем привлечения частных средств на условиях возвратности и окупаемости превысил 210 млрд долл., основная часть которых (около 64%) была мобилизована странами, не входящими в КСР ОЭСР. Наибольший объем частных средств (41%) привлекался через выпуск гарантий, через каналы прямых инвестиций — 19% и кредитные линии — 17%.

Табл. 3. Средства из частных источников, мобилизованные в дополнение к официальной помощи развитию (млн долл.)

Источник: составлено на основе данных таблицы Mobilisation базы данных ОЭСР, https://stats.oecd.org/

На сегодняшний день методология ОЭСР в части охвата различных потоков помощи по типам финансирования, уровню льготности, каналам, видам деятельности в сочетании с подходами ООН и МБРР по определению уровня бедности является «золотым стандартом» учета помощи, применение которого позволяет анализировать значительные массивы информации и делать обоснованные выводы.

Структура потоков двусторонней помощи

Согласно опубликованным данным, страны-доноры предоставили за 10 лет с 2010 по 2019 гг. официальной помощи на сумму более 1383 млрд долл. Двусторонняя помощь за период составила более 973 млрд долл., включая 504 млрд долл. (51,8%) расходов, которые относятся к прагматичным видам двусторонней помощи. В эту категорию включены двусторонние займы — 169,6 млрд долл., чья доля за 10 лет в официальной помощи возросла с 15,6% до 19,2%.

Юрий Зайцев:
Россия как международный донор: трудности в оценке помощи развитию

О существенной роли собственных экономических интересов доноров в предоставлении помощи свидетельствует значительная доля расходов, учитываемых в отчетности на цели развития, которые не предполагает фактического перечисления средств из бюджетов государств-доноров в страны-получатели. К их числу относится техническая помощь и оплата экспертов — 56,9 млрд долл., оплата обучения студентов — 33,8 млрд долл., административные затраты — 68,9 млрд долл., а также расходы на содержание беженцев — 86,3 млрд долл. и иные расходы на территории стран-доноров — 89,5 млрд долл. Отчасти сказанное выше может быть справедливо и для гуманитарной помощи, если товары и работы приобретаются внутри страны-донора. Удельный вес этих расходов, фактически способствующих занятости и экономическому росту самих стран-доноров, увеличился за это время с 42,0% до 55,7% от всей двусторонней официальной помощи.

Помощь по каналам многосторонних организаций, с точки зрения национального прагматизма, носит двойственный характер, поскольку капитальные взносы в такие организации могут рассматриваться как наращивание международной инвестиционной позиции стран-доноров в многосторонних институтах, ведущих окупаемую деятельность, однако выплата дивидендов не предусматривается уставами этих организаций. Здесь необходимо отметить, что многосторонние банки развития с учетом их потенциала в мобилизации рыночных ресурсов являются важным источником помощи развитию, а объем кредитования этими институтами развивающихся стран в 2020 г. составил, по данным Всемирного банка, 116 млрд долл.

В категории иных потоков официальной помощи — 26,9 млрд долл. за 10 лет учитываются те расходы доноров, которые не отвечают критериям официальной помощи, в том числе по величине грант-элемента. Сюда включается предоставление экспортных кредитов получателям помощи, приобретение правительствами и центральными банками ценных бумаг многосторонних институтов развития на рыночных условиях, субсидии частному сектору для смягчения условий кредитования развивающихся стран, средства для поддержки частных инвестиций. Таким образом, все иные потоки официальной помощи, имеющие своим результатом получение донорами экономических выгод, можно отнести к прагматичным видам помощи.

Поддерживаемые государством экспортные кредиты — 90,0 млрд долл. с 2010 г. по 2019 г., включая прямое кредитование, рефинансирование, субсидирование процентной ставки, гарантии и страхование, предоставляются на возмездной основе уполномоченными экспортными кредитными агентствами стран-доноров.

Основное место в объемах помощи развитию занимают частные потоки на рыночных условиях — более 2,4 трлн долл. за период, включающие прямые инвестиции в экономику развивающихся стран и приобретение их ценных бумаг. Принимая во внимание общий объем предоставленной за 10 лет помощи в объеме 4307 млрд долл., можно оценить, что более 3023 млрд долл. расходов или 70,2% всех затрат на цели содействия развитию имеют экономическую мотивацию для доноров.

Табл. 4. Потоки помощи развитию, отражаемые в статистике ОЭСР, млн долл.

Источник: рассчитано на основании базы данных ОЭСР:

1. таблица Total flows by donor (ODA+OOF+Private) [DAC1], https://stats.oecd.org/
2. таблица Aid (ODA) disbursements to countries and regions [DAC2a] базы данных ОЭСР, https://stats.oecd.org/
3. таблица The flow and grant equivalent of financial resources by DAC members to developing countries and multilateral organisations, https://www.oecd.org/dac/financing–sustainable–development/development–finance–data/statisticsonresourceflowstodevelopingcountries.htm

Сотрудничество в формате Юг — Юг

В случае сотрудничества в целях развития по линии Юг — Юг страны-участницы изначально ставят целью получение обоюдной экономической выгоды в процессе обмена знаниями, навыками, техническими ноу-хау и взаимными инвестициями. Специалистами отмечается растущие в последние десятилетия объемы сотрудничества в целях развития по линии Юг — Юг, однако вследствие отсутствия единой согласованной методологии учета, определить стоимостной объем такой взаимной помощи представляется затруднительным. Важно отметить, что некоторые участники взаимодействия Юг — Юг учитывают не только льготные займы и коммерческие торговые сделки, но и другие виды взаимовыгодного сотрудничества. Однако по своей сути идея сотрудничества в формате Юг — Юг подразумевает получение каждым участником экономических выгод, вследствие чего этот вид деятельности можно отнести к коммерчески ориентированным. В качестве примера можно привести оценку специалистов Межведомственной рабочей группы по финансированию развития ООН из доклада за 2018 г., согласно которой объем сотрудничества в целях развития по линии Юг — Юг в 2015 г. составил около 26 млрд долл.

Владимир Бартенев:
Российское содействие развитию: особенности статистического учета

Основными игроками в сфере международного сотрудничества по линии Юг — Юг являются Китай и Индия. Китай, по данным Белой книги «Международное сотрудничество Китая в целях развития в новую эру», выпущенной Государственным советом КНР в 2021 г., за период 2013–2018 гг. направил 270,2 млрд юаней (около 38,5 млрд долл.) на цели поддержки развития, в том числе 52,7% общего объема внешней помощи было предоставлено в форме льготных и беспроцентных займов. Общая же сумма кредитов, предоставленных Китаем развивающимся странам, была оценена в докладе Центра глобального развития на слушаниях в Комитете по финансовым услугам Палаты представителей Конгресса США в 350 млрд долл. По данным Министерства иностранных дел, ответственного за координацию политики в области внешней помощи Индии, эта страна предоставила через Эксимбанк 306 льготных кредитных линий 65 государствам на общую сумму около 30,6 млрд долл.

Израсходовав за 10 лет с 2011 г. по 2020 г. около 8,5 млрд долл., Россия, у которой доля официальной помощи развитию в валовом национальном доходе составляет около 0,08%, не всегда получает те экономические выгоды, которые характерны для деятельности других доноров. С сожалением приходится отметить, что Россия, действуя в рамках парадигмы Север — Юг, не раскрывает информацию об официальной помощи с достаточной степенью детализации, чтобы сделать обоснованные количественные оценки доли прагматичных видов помощи. Однако, с учетом данных о доле операций по прощению и реструктуризации долга (60% в 2020 г.) в двусторонней помощи и о доле многосторонней помощи (27% в 2020 г.) в общем объеме, представляется обоснованным оценить удельный вес прагматичной помощи России значительно ниже, чем у основных стран-доноров. Ситуацию могло бы улучшить создание специализированного агентства международного развития, которое объединит функции планирования, реализации и учета потоков официальной помощи развитию.

Выводы:

1. Более половины расходов на цели официальной помощи развитию (51,8%) влекут за собой получение для доноров выгод в виде дополнительного стимулирования собственной экономики и наращивания международной инвестиционной позиции.
2. В общем объеме потоков содействия развитию экономически мотивированные виды помощи занимают около 70,2%.
3. В структуре всех потоков помощи развитию вклад частного сектора составляет около 64,5% без учета средств, мобилизованных многосторонними банками, что является свидетельством эффективной модели государственно-частного партнерства в сфере содействия развитию.
4. Основными факторами, влияющими на стоимость ресурсов институтов развития, являются кредитное качество портфеля проектов, доступ на рынки капитала, избранная модель деятельности Север — Юг или Юг — Юг, использование или неиспользование госгарантий, а также политика центральных банков в случае национальных институтов развития.
5. В силу доминирования многосторонних каналов в структуре доставки помощи развитию, Российская Федерация недополучает значительный объем выгод экономического характера от использования механизма возвратности средств и осуществления расходов на своей территории.
6. Для предоставления российской возмездной помощи по двусторонним каналам необходимо в части стоимости ресурсов и сроков кредитования улучшить предлагаемые условия, которые у институтов развития с российским участием при существующей денежно-кредитной политике оказываются значительно хуже, чем у других национальных и многосторонних организаций.