Правовые и политические аспекты возможных визовых санкций ЕС в отношении российских граждан

Еще несколько лет назад Россия и ЕС вели активную работу в рамках безвизового диалога. К сожалению, менее чем за 10 лет визовая проблематика приобрела принципиально иной характер. Сейчас некоторые страны Евросоюза обсуждают вопрос не об отмене, а о запрете выдачи шенгенских виз всем российским гражданам.

После признания Россией ДНР и ЛНР, а также начала военной операции на Украине целый ряд стран ЕС по различным основаниям ограничил или прекратил выдачу шенгенских и национальных виз российским гражданам либо ограничил въезд на свою территорию. При этом, согласно данным визовой статистики ЕС, все страны, приостановившие в 2022 г. выдачу виз, по результатам доковидного 2019 года выдали россиянам не более 20% от общего числа шенгенских виз. Прекратив выдачу виз всем гражданам России, отдельные государства-члены ЕС нарушают принципы недискриминации и запрета коллективной ответственности, которые они должны соблюдать как члены Союза. Кроме того, запрет на выдачу виз всем гражданам определенного государства противоречит таким ключевым принципам современного демократического общества, как недискриминация и запрет коллективной ответственности.

Вместе с тем к концу лета сторонники усиления санкционного давления на Россию стали активно обсуждать идею введения на уровне ЕС запрета на выдачу шенгенских виз российским гражданам. Планируется, что указанный вопрос станет предметом обсуждения на заседании Совета ЕС по иностранным делам 31 августа 2022 г.

К сожалению, несмотря на отсутствие правовых оснований и иррациональность указанной инициативы, исключать возможность принятия такого решения нельзя, ведь опыт санкционной политики в отношении России показывает то, что ЕС уже не раз принимал меры, противоречащие как международному праву, так и праву самого Союза.

При этом вероятность принятия на уровне ЕС запрета на выдачу шенгенских виз гражданам России остается достаточно низкой. На сегодняшний момент лишь небольшая группа государств — членов ЕС активно выступает в поддержку указанной инициативы. А для принятия подобного решения необходимо добиться единогласия всех стран ЕС (статья 24, 29 Договора о Европейском союзе), а также одобрения со стороны Европейской комиссии и Верховного представителя по внешним делам и политике безопасности (статья 215 Договора о функционировании ЕС), ведь именно они совместно готовят законопроект об ограничительных мерах. Инициатива со стороны государств-членов остается всего лишь инициативой пока Комиссия и Верховный представитель не придадут ей форму законопроекта. Как видно Европейская комиссия пока не спешит со своей поддержкой такого радикального шага. К тому же многие государства — члены ЕС не настроены на окончательный разрыв отношений с Россией и ее гражданами, некоторые страны не желают отказываться от российских туристов в угоду чьих-то амбиций. Принятие же такого решения на уровне ЕС станет очень тревожным прецедентом, свидетельствующим об отступлении Союза от фундаментальных принципов, на которых была основана европейская интеграция.

Еще несколько лет назад Россия и ЕС вели активную работу в рамках безвизового диалога. К сожалению, менее чем за 10 лет визовая проблематика приобрела принципиально иной характер. Сейчас некоторые страны Евросоюза обсуждают вопрос не об отмене, а о запрете выдачи шенгенских виз всем российским гражданам.

В начале августа 2022 г. президент Украины призвал страны Запада закрыть для россиян возможность въезда на свою территорию, при этом сама Украина от таких шагов пока воздерживается.

Николай Кавешников:
Антироссийская политика Европейского союза как реакция на украинский кризис

Практически одновременно с предложением прекратить выдачу виз российским гражданам на уровне ЕС выступили премьер-министр Эстонии и ряд политиков Литвы, Латвии и Финляндии. Еще раньше идею о прекращении выдачи виз россиянам высказывали власти Польши.

После признания Россией ДНР и ЛНР, а также начала военной операции на Украине целый ряд стран ЕС по различным основаниям ограничил или прекратил выдачу шенгенских и национальных виз российским гражданам либо ограничил въезд на свою территорию. При этом, согласно данным визовой статистики ЕС, все страны, приостановившие в 2022 г. выдачу виз, по результатам доковидного 2019 года выдали россиянам не более 20% от общего числа шенгенских виз. Вместе с тем некоторые государства — члены ЕС уже после 24 февраля 2022 г. в рамках отмены ковидных ограничений возобновили выдачу россиянам всех видов въездных виз.

Принимая во внимание создание в рамках ЕС единого визового пространства, односторонние визовые ограничения со стороны некоторых стран не могут дать антироссийским силам в ЕС желаемого эффекта. В этой связи к концу лета сторонники усиления санкционного давления на Россию стали активно обсуждать идею введения на уровне ЕС запрета на выдачу шенгенских виз российским гражданам.

Данная идея ожидаемо вызвала резко негативное отношение со стороны Москвы, а также достаточно скептическое отношение со стороны Европейской комиссии и руководства других стран–членов ЕС. Тем не менее планируется, что указанный вопрос станет предметом обсуждения на заседании Совета ЕС по иностранным делам 31 августа 2022 г.

Национальные меры по ограничению выдачи виз и въезда на свою территорию

Помимо ограничения на выдачу шенгенских виз некоторые государства-члены ЕС применяют ограничения на въезд для граждан России. Так, власти Эстонии ввели с 18 августа 2022 г. ограничения на въезд на свою территорию для граждан России с шенгенскими визами, выданными эстонскими загранучреждениями. Достаточно оригинальный способ ограничения на въезд россиян придумали власти Польши. В феврале 2022 г. эта страна, отменяя коронавирусные ограничения, сохранила ограничения на въезд через российско-польскую и белорусско-польскую границу. При этом формально гражданам России въезд в Польшу не запрещен, россияне могут въезжать в Польскую республику через любые внутренние и внешние границы, кроме российско-польской и белорусско-польской. Более того, данные ограничения имеют общий характер, поскольку распространяются на граждан любых государств, пересекающих границу с Россией и Беларусью, кроме тех, которые прямо указаны в постановлении МВД РП. При всей своей абсурдности данные ограничения формально не противоречат ни праву ЕС, ни международному праву, поскольку составляют часть антиковидных мер, где государства обладают широкой дискрецией.

Что касается решения властей Эстонии о запрете въезда гражданам России на свою территорию, то данное решение прямо противоречит нормам законодательства ЕС. В соответствии со статьей 6 Шенгенского кодекса о границах установлены условия для въезда на территорию Шенгенского пространства иностранных граждан (наличие проездного документа (паспорта), визы, обоснование цели поездки, отсутствие запроса по каналам Шенгенской информационной системы и отсутствие данных считать то, что иностранец представляет угрозу общественному порядку, внутренней безопасности, общественному здоровью и международным отношениям). В случае если иностранец соответствует всем условиям въезда, то у сотрудника пограничной службы нет оснований запретить въезд такому лицу. Указанная норма имеет прямое действие, и власти Эстонии обязаны ее соблюдать. Более того, в силу статьи 4 Шенгенского кодекса о границах все решения по применению данного кодекса должны приниматься на индивидуальной основе. Иными словами, власти не могут квалифицировать всех граждан России в качестве лиц, представляющих угрозу общественному порядку. Это означает, что коллективный отказ во въезде исключен правом Союза. Надо сказать, что в рамках ЕС понятие «угроза общественному порядку» не раз раскрывалось в судебной практике и законодательстве Союза. Однако ни разу никому не приходила мысль признать угрозой общественному порядку целый народ.

Иван Тимофеев:
Возможна ли отмена санкций против России?

Что касается приостановки выдачи шенгенских и национальных виз со стороны отдельных государств-членов ЕС, то такие действия также вызывают вопросы с точки зрения соответствия праву ЕС. Формально Визовый кодекс ЕС, имеющий прямое действие, устанавливает порядок и условия выдачи шенгенских виз. Любое решение об отказе в выдаче визы должно соответствовать требованиям кодекса и быть обосновано (статья 32). Более того, национальное право должно предусматривать возможность обжалования такого решения. При применении визового кодекса правоприменительные органы обязаны следовать принципу индивидуальной оценки (статья 1). Однако государства, приостановившие выдачу виз россиянам, не отказывают в выдачи виз, а не принимают визовые ходатайства. Иными словами, указанные государства не осуществляют деятельность по выдаче шенгенских виз россиянам, а Европейский союз не может их обязать осуществлять данную деятельность, поскольку этот вопрос находится в зоне ответственности национальных правительств.

Прекратив выдачу виз всем гражданам России, отдельные государства-члены ЕС нарушают принципы недискриминации и запрета коллективной ответственности, которые они должны соблюдать как члены Союза.

Перспективы общесоюзного запрета на выдачу шенгенских виз гражданам России

В данном контексте необходимо рассмотреть как правовой, так и политический аспект указанной инициативы.

Правовой аспект

Формально право ЕС не предусматривает такой возможности. Согласно статье 215 Договора о функционировании ЕС ограничительные меры могут предусматривать полное или частичное приостановление или сокращение экономических и финансовых отношений с одной или несколькими третьими странами, а также меры против физических или юридических лиц, групп или негосударственных образований. Индивидуальные санкции могут предусматривать визовые ограничения, однако право Союза не предоставляет ЕС возможности вводить визовые ограничения в отношении всех граждан определенного государства. Таких положений нет и в визовом кодексе ЕС. В соответствии с визовым кодексом (статья 25а) по предложению Комиссии Совет может принять решение об ужесточении визового режима в отношении граждан государств, отказывающихся сотрудничать в рамках соглашений о реадмиссии, т.е. стран с высокой иммиграционной опасностью. По данным самого ЕС, Россия не относится к странам с высоким иммиграционным риском. Согласно официальной статистической информации ЕС в последние годы граждане Российской Федерации занимают первое место по числу выданных шенгенских виз с одним из самых высоких процентов выданных многократных виз и одним из самых низких процентов отказов в выдаче визы.

Кроме того, запрет на выдачу виз всем гражданам определенного государства противоречит таким ключевым принципам современного демократического общества, как недискриминация и запрет коллективной ответственности. Ведь в случае введения запрета на выдачу виз всем гражданам РФ это может быть квалифицировано как мера ответственности, накладываемая на всех лиц, без учета роли и вины каждого гражданина, а коллективная ответственность запрещена международным правом. Тотальный запрет на выдачу виз также можно квалифицировать как проявление дискриминации по национальному признаку, что также запрещено как международным правом, так и правом самого Союза. Именно по этой причине в истории европейской интеграции примеров подобных запретов еще не было.

Политический аспект

Иван Тимофеев:
Политика санкций и наследие Золотой Орды

Рассматривая политический аспект указанной инициативы, следует отметить, что подобная мера в любом случае будет иметь контрпродуктивный характер.

Согласно руководству по имплементации и оценке ограничительных мер (санкций) в рамках общей внешней политики и политики безопасности ЕС придерживается принципа целевых санкций (targeted measures). Суть данного подхода состоит в том, чтобы наибольший эффект от санкций был направлен непосредственно на лиц, принимающих решения и связанных с ними лиц, но в то же время минимально затрагивал население страны. В случае введения запрета на выдачу виз он будет в первую очередь затрагивать рядовых граждан, причем ту часть населения, которая в той или иной степени связана со странами ЕС и достаточно лояльно настроена по отношению к ним. Существуют предположения сторонников визовых ограничений в отношении граждан России о том, что запрет на въезд в страны ЕС вызовет у населения недовольство в отношении политического руководства РФ. Однако, скорее всего, такой запрет вызовет негативную реакцию по отношению к властям стран ЕС, что, безусловно, будет способствовать еще большей эскалации напряженности между сторонами.

К сожалению, несмотря на отсутствие правовых оснований и иррациональность указанной инициативы, исключать возможность принятия такого решения нельзя, ведь опыт санкционной политики в отношении России показывает то, что ЕС уже не раз принимал меры, противоречащие как международному праву, так и праву самого Союза.

При этом вероятность принятия на уровне ЕС запрета на выдачу шенгенских виз гражданам России остается достаточно низкой. На сегодняшний момент лишь небольшая группа государств — членов ЕС активно выступает в поддержку указанной инициативы. А для принятия подобного решения необходимо добиться единогласия всех стран ЕС (статья 24, 29 Договора о Европейском союзе), а также одобрения со стороны Европейской комиссии и Верховного представителя по внешним делам и политике безопасности (статья 215 Договора о функционировании ЕС), ведь именно они совместно готовят законопроект об ограничительных мерах. Инициатива со стороны государств-членов остается всего лишь инициативой пока Комиссия и Верховный представитель не придадут ей форму законопроекта. Как видно Европейская комиссия пока не спешит со своей поддержкой такого радикального шага. К тому же многие государства — члены ЕС не настроены на окончательный разрыв отношений с Россией и ее гражданами, некоторые страны не желают отказываться от российских туристов в угоду чьих-то амбиций. Принятие же такого решения на уровне ЕС станет очень тревожным прецедентом, свидетельствующим об отступлении Союза от фундаментальных принципов, на которых была основана европейская интеграция.