Содружество наций: искусство выживания

С момента своего создания Содружество наций постоянно менялось, сталкиваясь с многочисленными внутренними кризисами и проблемами. Менялись его структура, функции, цели и задачи. Сегодня ассоциация переживает очередной кризис: взяв на себя роль защитника демократических принципов и прав человека, она не справляется со своими текущими задачами. Причины неудач кроются в особой природе Содружества, формировавшейся на протяжении десятилетий.

С момента своего создания Содружество наций постоянно менялось, сталкиваясь с многочисленными внутренними кризисами и проблемами. Менялись его структура, функции, цели и задачи. Сегодня ассоциация переживает очередной кризис: взяв на себя роль защитника демократических принципов и прав человека, она не справляется со своими текущими задачами. Причины неудач кроются в особой природе Содружества, формировавшейся на протяжении десятилетий.

Содружество наций (до 1947 г. – Британское содружество наций) – это добровольная межгосударственная ассоциация, в состав которой сегодня входят 53 государства с общей численностью населения около 2 млрд человек.

Меняющаяся природа Содружества

Для того чтобы приспособиться к изменениям международной среды, Содружество меняло структуру, цели и задачи на протяжении всей своей истории. Первоначально это был закрытый клуб стран преимущественно британской культуры. Так называемое старое Содружество юридически оформилось в 1931 г., когда английским парламентом был утвержден Вестминстерский статут. Метрополия и ее доминионы – Канада, Австралия, Новая Зеландия и Южно-Африканский Союз – получали очевидные экономические и политические выгоды от своего членства в Британском содружестве, пользовались преимуществами имперских преференций и стерлингового блока.

После окончания Второй мировой войны Британское содружество наций претерпело значительные изменения, связанные с всесторонним ослаблением Британии и мощным подъемом национально-освободительного движения в ее азиатских колониях. В 1947 г. оно превратилось в многонациональное объединение после вхождения в него Индии, Пакистана, Цейлона, а позднее и других стран Азии, Африки и Карибского бассейна. Молодые государства вступали в Содружество из практических соображений: неокрепшим нациям требовалась помощь развитых стран в дипломатической, военной, экономической и политической сферах.

Вместе с тем расширение ассоциации нарушило ее целостность: между «старым» и «новым» Содружеством образовалась четкая граница, что повлекло за собой его трансформацию в двухуровневую систему, где развитые и развивающиеся страны-члены имеют неравные позиции и во многом несовпадающие интересы.

Неприкрытая иерархия в рамках объединения, а также обособленность «старого британского клуба», которая подчеркивалась тесным военно-техническим сотрудничеством Британии, Канады, Австралии, Новой Зеландии с США [1], вызывали недовольство у азиатских и африканских стран-членов. Молодые нации, защищая свои интересы, призывали ассоциацию работать на преодоление религиозных, расовых и экономических границ, а также настаивали на переходе Содружества от англоцентризма к мультилатерализму.

Фото: AP Photo/Jerome Delay
Сотрудники службы безопасности Кении
охраняют Министра иностранных дел
Джозефа Ленку. 25 сентября, 2013

Такой переход был в какой-то степени осуществлен отчасти благодаря тому, что Гана, Уганда, Тринидад и Тобаго и пр. [2] настояли на учреждении в 1965 г. Секретариата Содружества – независимого административного органа, ответственного за организацию встреч стран-членов, осуществление посреднической функции в дискуссиях и оказание помощи в развитии сотрудничества. Однако уменьшению англоцентризма в рамках объединения в большей степени способствовал сам Лондон. В 1960–1970-х годах Британия в силу экономического и финансового ослабления приступила к сворачиванию военного присутствия к востоку от Суэца, а также расставила приоритеты в пользу континентальной Европы и «Общего рынка», придав своей политике более региональный характер. После подобных изменений Лондон потерял прежнее влияние и перестал играть роль первой скрипки в объединении, оборвав нити, крепко связывавшие его с остальными странами-членами ассоциации (имперские преференции, стерлинговая зона, военные связи).

Таким образом, Содружество постепенно трансформировалось в многополюсную структуру, где голос азиатских и африканских государств по ключевым проблемам, будь то расовая дискриминация в Южной Родезии или апартеид в ЮАР, стал звучать все сильнее. Кроме того, на расстановку сил в объединении повлияло бурное экономическое развитие Индии, Малайзии и Сингапура.

Тем не менее бинарный характер Содружества сохраняется до сих пор, поскольку экономическая зависимость большинства малых и слаборазвитых государств Африки, Азии и Карибского бассейна от таких ключевых стран-доноров, как Великобритания, Канада и Австралия, остается значительной. И хотя доля англоцентризма в объединении снизилась, Содружество так и не смогло полностью избавиться от «британского акцента». Во-первых, Британия инвестирует в бюджет Содружества больше, чем любое другое государство: около одной трети, по официальным данным, а если учесть непрямое финансирование, то больше половины [3]. Во-вторых, главой и символом Содружества наций является британская королева Елизавета II. В-третьих, Лондон остается коммуникационным центром объединения. В особняке Мальборо-Хаус расположена штаб-квартира Секретариата Содружества. Каждый год во второй понедельник марта в британской столице отмечается День Содружества, который в большей степени интересен мультирелигиозным мероприятием в Вестминстерском аббатстве.

Эволюция целей и задач Содружества

В эпоху биполярного мироустройства ассоциация в основном уделяла внимание таким вопросам, как деколонизация, диалог между Севером и Югом, расовая дискриминация и апартеид в Южной Родезии и Южной Африке. Однако после завершения холодной войны при содействии международных финансовых институтов и промышленно развитых стран-кредиторов, выдвигавших экономические и политические условия предоставления своих займов, Содружество расширило спектр своих целей и задач. Приоритетами объединения стали распространение либерально-демократических ценностей и защита прав человека в слаборазвитых государствах. Кроме того, на повестку дня были поставлены такие вопросы, как защита окружающей среды, гендерное равенство, борьба с наркотрафиком и т.д.

За период 1991–2009 гг. страны-члены Содружества выработали немалое количество программ по содействию и продвижению демократии в развивающихся странах. В перечень предлагаемых мер входили создание миссий по наблюдению за выборами, предоставление технической помощи в проведении голосования, развитие парламентской системы и пр. В 1995 г. была учреждена Министерская группа действия, призванная защищать демократические принципы и своевременно выявлять нарушения.

Фото: wikipedia.org
Женский отряд движения «Тигры
освобождения Тамил-Илама» выступают
на параде

Однако Содружеству наций не удалось достичь ощутимых успехов в деле продвижения и защиты его ключевых ценностей. Так, в Фиджи с 2006 г. сохраняется военная диктатура, что привело к приостановлению членства этого государства в Содружестве с 2009 г. Нигерия и Кения страдают от межэтнических и межконфессиональных столкновений. В Свазиленде по-прежнему де-факто существует абсолютная монархия и не легализованы политические партии. В Шри-Ланке, где в ноябре 2013 г. проходил саммит Содружества, отмечаются грубые нарушения прав человека, в том числе совершение сексуального насилия над мужчинами и женщинами, подозреваемыми в связях с сепаратистской группировкой «Тигры освобождения Тамил-Илама». И это далеко не полный перечень преступлений и нарушений в рамках объединения.

Содружество не имеет права проводить миротворческие операции и операции по принуждению к миру, а также применять экономические и иные санкции. Единственный метод воздействия на страну-нарушителя – приостановление ее членства или исключение из ассоциации. Поэтому задача объединения – с помощью «мягкой силы» распространить и утвердить демократию в менее развитых странах-членах – оказалась чрезвычайно сложной и труднодостижимой [4].

В течение последних трех лет страны «старого» Содружества, в первую очередь Великобритания, пытались восстановить пошатнувшийся авторитет ассоциации как инструмента «мягкой силы», которая успешно решала вопросы деколонизации и утверждения расового равенства, но никак не могла проявить себя в деле продвижения демократических ценностей. С 2010 г. коалиционное правительство Д. Кэмерона начало продвигать идею реорганизации институтов Содружества с целью повышения его эффективности. В частности, было предложено расширить мандат Министерской группы действия, учредить пост комиссара Содружества [5], реформировать Секретариат и т.д. Однако, как показал саммит Содружества, проходивший в октябре 2011 г. в австралийском городе Перт, большинство стран-членов не были готовы к радикальным изменениям. Поэтому основной массив предложений по реформированию ассоциации был либо отклонен, либо отложен в долгий ящик. Единственным успехом этой встречи стало согласование Устава Содружества, который был официально принят 11 марта 2013 г. Устав, представляющий собой свод ключевых ценностей организации, призван способствовать сосредоточению усилий стран-членов на областях, имеющих решающее значение для Содружества: демократия, права человека, гендерное равенство, толерантность, международный мир и безопасность и т.д.

В 2012 г. парламентский комитет по иностранным делам выпустил показательный доклад «Роль и будущее Содружества», в котором, в частности, говорилось: «В последние годы Содружество становится менее активным и менее заметным, и есть тревожное свидетельство того, что оно не обладает возможностью влиять на события». Встреча глав правительств стран-членов Содружества, состоявшаяся в Коломбо (Шри-Ланка) в ноябре 2013 г., продемонстрировала отсутствие успехов в деле повышения эффективности ассоциации. В связи с серьезными нарушениями прав человека в Шри-Ланке саммит бойкотировали такие ключевые участники, как премьер-министр Канады Стивен Харпер и премьер-министр Индии Манмохан Сингх, а премьер-министр Маврикия Навинчандра Рангулам не только последовал их примеру, но и отказался принимать следующий саммит Содружества в 2015 г. Всего встречу, на которой обсуждались, главным образом, общемировые проблемы и взаимодействие Содружества с ООН и «Большой двадцаткой», посетили главы правительств 27 стран-членов из 53. Это свидетельствует о некоторой апатии, царящей среди большей части членов ассоциации.

Подводя итоги отчаянным попыткам, в первую очередь британцев, добиться ощутимого прогресса в реорганизации и укреплении Содружества, можно констатировать уменьшение интереса к нему со стороны большинства стран-членов и даже утрату одного из них. В 2013 г. западноафриканская Республика Гамбия вышла из ассоциации независимых государств, обвинив Британию в неоколониализме (по заверению действующего гамбийского президента Яйя Джамме, британцы финансируют оппозиционные силы этой страны.

Причина неудач кроется в бинарном характере Содружества и, как следствие, в неспособности стран-членов достичь единства взглядов на его приоритетные цели и задачи. Большинству стран «нового» Содружества не нужно объединение «с зубами», которое с помощью Министерской группы действия и комиссара по демократии, власти закона и правам человека способно вмешиваться во внутренние дела развивающихся государств. Они настороженно относятся к предложениям, исходящим от членов «старого британского клуба», так как усматривают в них проявление неоимперских амбиций. Попытки Великобритании и ее старых союзников превратить Содружество в жесткую структуру абсолютно предсказуемо терпят неудачу, поскольку на протяжении всей своей истории ассоциация представляла собой децентрализованную систему.

Фото: AP
Президент Гамбии Яйя Джамме в ходе
военного парада в Бразилии, 2005

Однако даже без реализации амбициозных проектов по более эффективному продвижению демократии значимость Содружества наций для его членов очевидна. В первую очередь оно дает им возможность взаимовыгодного сотрудничества в экономической, технологической, гуманитарной и иных сферах через широкую сеть правительственных и неправительственных организаций [6]. Ассоциация действительно внесла существенный вклад в развитие входящих в нее государств, оказав помощь в уменьшении долга беднейших стран и в охране морских границ. Великобритания – крупнейший донор объединения – с каждым годом расширяет свою программу двусторонней помощи уязвимым государствам. Комиссия Содружества по грантам предоставляет наиболее одаренным гражданам возможность получить образование и работу [7]. Встречи на уровне министров способствуют поддержанию важных контактов на правительственном уровне.

Есть ли будущее у Содружества?

Что касается перспектив развития Содружества наций, то не все эксперты оценивают их положительно. Многие из них в связи с неудачами последних саммитов Содружества прогнозируют, что ассоциация, как минимум, никогда не сможет стать по-настоящему влиятельным актором на мировой арене, а, как максимум, интерес к ней со стороны членов «старого» и «нового» Содружества в будущем может полностью угаснуть. По мнению профессора Лондонского университета, директора Института исследований стран Содружества Ф. Мерфи, сегодня интерес стран-членов к ассоциации поддерживается благодаря авторитету Елизаветы II. Ф. Мерфи уверен, что принц Чарльз, претендующий на пост главы Содружества, подобной харизмой не обладает.

Однако, несмотря на наличие негативных экспертных прогнозов, полное угасание интереса к ассоциации или ее распад представляется маловероятным. Содружество выживало в самых разных условиях благодаря своей гибкости и способности адаптироваться к изменениям международной среды. Поэтому переживаемые ею сегодня трудности на пути продвижения демократических принципов вряд ли повлекут за собой фатальные последствия. Кроме того, Содружество – это не просто международный форум, на котором один раз в два года обсуждаются общемировые проблемы, проблемы развития самого объединения и отдельных стран-членов. Это еще и развитая сетевая структура, в рамках которой журналисты, бизнесмены, ученые взаимодействуют между собой через многочисленные неправительственные организации. В глобализирующемся мире Содружество наций как сетевая структура с многоуровневой системой связей между правительствами, гражданским обществом и бизнесом приобретает особую актуальность. Поэтому можно утверждать, что в будущем оно сумеет сохранить свое значение и продолжит играть существенную роль в международных делах.

1. Среди программ в области военно-технического взаимодействия можно выделить следующие: программа технического сотрудничества, направленная на оптимизацию взаимодействия и унификацию оборудования и обучения личного состава армий США, Великобритании, Канады, Австралии и Новой Зеландии, а также Корпуса морской пехоты США и Королевской морской пехоты Великобритании (ABCA); программа сотрудничества военно-воздушных и космических сил (ASIC); программа сотрудничества в области радиоэлектронной разведки (UKUS SIGINT); программы технического сотрудничества военно-научных сообществ (TTCP) и технологического сотрудничества военно-морских сил Австралии, Канады, Новой Зеландии, Великобритании и США (AUSCANNZUKUS). Все они функционируют в настоящее время.

1. Smith A. Stitches in the Time: The Commonwealth in World Politics. Ontario, 1981. P. 4–5.

2. Из интервью автора с профессором Филипом Мерфи 15 мая 2013 г., Лондон.

3. Толстухина А.Ю. Содружество наций: переоценка возможностей // Азия и Африка сегодня. 2012. № 7. С. 65.

4. Комиссар Содружества, независимо от Генерального секретаря и Министерской группы действия, должен отслеживать кризисы в странах-членах и реагировать на них в тех случаях, когда они связаны с нарушением прав человека, принципов демократии и верховенства закона.

5. В рамках Содружества действуют около 100 аккредитованных правительственных и неправительственных организаций, в том числе Фонд по техническому сотрудничеству, Парламентская ассоциация, Ассоциация университетов, Федерация игр, Ассоциация искусств, Королевское общество, Молодежная программа, Фонд помощи развивающимся странам в борьбе с изменением климата и др.

6. Murphy Ph. Britain and the Commonwealth: Confronting the Past – Imagining the Future // The Round Table: The Commonwealth Journal of International Affairs. 2011. № 100(414). P. 267–283.