Существует ли кризис в НАТО?
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
Зам. директора ИНИОН РАН, Президент Ассоциации Евро-Атлантического сотрудничества
Существует ли кризис в Североатлантическом альянсе? Каковы причины и следствия пяти волн трансформации НАТО? Что означает понятие «умная оборона», и каковы механизмы реализации этого концепта? Как будут развиваться отношения Россия–НАТО с учетом факторов, влияющих на восприятие сторонами друг друга? В настоящей статье предпринимается попытка дать ответы на эти и другие вопросы.
Существует ли кризис в Североатлантическом альянсе? Каковы причины и следствия пяти волн трансформации НАТО? Что означает понятие «умная оборона», и каковы механизмы реализации этого концепта? Как развитие систем партнерства сопрягается с основными проектами трансформации и реформирования Альянса? Как будут развиваться отношения Россия–НАТО с учетом факторов, влияющих на восприятие сторонами друг друга? В настоящей статье предпринимается попытка дать ответы на эти и другие вопросы.
О кризисе Североатлантического альянса эксперты и политики говорят уже на протяжении сорока лет. Первый всплеск таких оценок связан с решением Шарля де Голля о выходе Франции из военных интегрированных структур Альянса (1966 г.) и о переводе штаб-квартиры НАТО из Парижа в Брюссель. Если понимать кризис как «начало конца», как первый шаг на пути к распаду или самороспуску (как это делали большинство советских политиков после 1966 г.), то нереально говорить о подобных явлениях, характеризующих трансатлантические отношения, – ни во второй половине 1970-х годов, ни в начале 1990-х или 2000-х, ни в настоящее время. Если же понимать кризис как возникновение и выявление проблем, поиск их решения на путях достижения консенсуса и успешное их преодоление, то кризисы в НАТО были, есть и, судя по всему, будут. Это само по себе свидетельствует о жизнеспособности структуры, о стремлении всех ее участников находить приемлемые для игроков решения существующих или вновь возникающих сложных вопросов.
Трансформация Альянса
История расширения НАТО
После распада Советского Союза НАТО продемонстрировала, что обладает высоким потенциалом адаптации и способностью трансформироваться. За последние двадцать три года организация пережила пять трансформационных волн, отправными точками которых стали распад СССР, теракты 11 сентября 2001 г., начало операции в Афганистане, начало войны в Ираке и глобальный финансово-экономический кризис. В целом трансформация была направлена на то, чтобы сделать Альянс релевантным новым условиям и новым вызовам конца ХХ – начала XXI веков, которые привели к расширенному толкованию самого понятия безопасности.
Во время пятой волны трансформации, обусловленной глобальным финансово-экономическим кризисом, странам НАТО пришлось на фоне сокращения государственных расходов решать очень сложную задачу, связанную с поддержанием адекватных нынешней ситуации военных сил и средств. Во-первых, большинство стран-членов Альянса были вынуждены сокращать расходы на оборону. Во-вторых, возникла чрезмерная диспропорция между военными расходами США и европейских союзников (в 2012 г. – 72% к 28%). В-третьих, увеличился разрыв между военными потенциалами европейских членов НАТО (Великобритания – 6,9% от общих расходов, ФРГ – 4,6%, Италия – 2%).
«Умная оборона» и механизмы ее реализации
За последние двадцать три года организация пережила пять трансформационных волн, отправными точками которых стали распад СССР, теракты 11 сентября 2001 г., начало операции в Афганистане, начало войны в Ираке и глобальный финансово-экономический кризис.
Для преодоления существующих в организации проблем были предложены две инициативы, одобренные Чикагским саммитом НАТО в мае 2012 г., – «умная оборона» и «сопряженность сил». В совокупности они направлены на то, чтобы в условиях сокращения оборонных расходов большинства стран Альянса к 2020 г. создать хорошо отлаженную структуру развертываемых, оперативно совместимых и способных обеспечить себя сил, которые будут оснащены, обучены, слажены и будут иметь эффективную систему управления. Это позволит им выполнять задачи по кризисному регулированию и защите стран НАТО от новых угроз.
Инициатива «умная оборона» предусматривает разумное расходование средств и углубление сотрудничества. В условиях экономического кризиса члены Альянса взяли на себя обязательства совместно осуществлять работу по поддержанию своих военных потенциалов, поскольку это невозможно делать в одиночку (имеется в виду координация усилий и закупка новых вооружений).
На Чикагском саммите НАТО были одобрены 22 проекта в рамках инициативы «умная оборона», реализация которых позволит Альянсу добиться экономии средств и одновременно повысить оперативную эффективность и сопряженность сил стран-участниц. Среди этих проектов стоит упомянуть следующие:
- «универсальный интерфейс» вооружений, позволяющий самолетам-истребителям использовать боеприпасы, произведенные в разных странах;
- многонациональный резерв патрульных самолетов военно-морских сил, которые могут предоставляться всем странам-участницам;
- многонациональные медицинские модули в поддержку операций;
- многонациональные развертываемые аэродромы;
- противоракетная оборота, система наблюдения за наземной обстановкой, объединенная система разведки (этим трем многонациональным проектам придается особое значение).
На сегодня согласовано 25 проектов, при этом каждая из стран взяла на себя обязательство участвовать приблизительно в 2/3 из них.
Инициатива «умная оборона» была одобрена
на Чикагском саммите НАТО
Инициатива «сопряженность сил» возникла на основе опыта совместных действий государств-членов и партнеров по международной коалиции в Афганистане. В ходе саммита НАТО в Чикаго было принято решение о сохранении оперативной совместимости сил государств, участвовавших в стабилизации ситуации в Афганистане, после 2014 г., т.е. после завершения миссии Международных сил содействия безопасности в этой стране. Для достижения данной цели предполагается проводить многонациональные учения, направленные на отработку таких элементов, как командование, управление, связь, разведка, рекогносцировка.
Наряду с этими инициативами с 2011 г. была начата реформа внутренних структур НАТО. Предполагается, что процесс реструктуризации затронет агентства, международный секретариат и международный военный штаб. С 2012 г. вместо агентств постепенно создаются четыре новые структуры, отвечающие за связь и информацию, обеспечение, закупки и научно-технологическое направление. Сокращению подвергнутся органы военного управления (с 11 до 7) и посты (на 33%). Реформа международного секретариата предполагает формирование более компактного и более эффективно действующего штата сотрудников, работа которых будет сосредоточена на приоритетных направлениях деятельности Альянса.
Отношения НАТО с партнерами
Инициатива «умная оборона» предусматривает разумное расходование средств и углубление сотрудничества. В условиях экономического кризиса члены Альянса взяли на себя обязательства совместно осуществлять работу по поддержанию своих военных потенциалов, поскольку это невозможно делать в одиночку.
За последние двадцать лет НАТО создала сеть систем партнерства со странами Евроатлантики, Средиземноморья, Персидского залива, с международными организациями, стала развивать систему так называемого глобального партнерства с Японией, Австралией, Новой Зеландией. В 2002 г. индивидуальные программы партнерства были подписаны с Австралией, Новой Зеландией, Монголией, Ираком, Республикой Корея. В настоящее время Альянс работает над согласованием новых политических рамок для Средиземноморского диалога (НАТО и 7 стран Средиземноморья). Кувейт согласился разместить на своей территории Центр Стамбульской инициативы сотрудничества, направленной на развитие отношений со странами Персидского залива.
Развитие концепции партнерства соответствует духу инициативы «умная оборона» и направлено на реализацию основной идеи трансформации – сделать Альянс соответствующим реалиям XXI века. По мнению американского исследователя Э.Т. Уолффа из военной академии в Карлайле, развивая концепцию партнерства, НАТО как инструментарий по продвижению демократических ценностей через сотрудничество, консультации и реформы пытается реализовать главную идею, принятую в ходе трансформации: государства-члены окажутся в большей безопасности, если страны-партнеры будут разделять их систему ценностей, норм и стандартов, придерживаться аналогичных систем политического управления [1].
Отношения Россия–НАТО: проблемы и перспективы
Учитывая уровень угроз безопасности, большинство из которых имеет трансграничный характер, Россия заинтересована в эффективной НАТО, способной не только предлагать адекватные ответы на существующие вызовы, но и развивать партнерские отношения с нашей страной.
Вместе с тем в последние годы восприятие НАТО российскими элитами и населением определялось следующими факторами:
- «фактором США», т.е. оценкой НАТО как организации, защищающей и продвигающей интересы Соединенных Штатов и используемой ими в стремлении к мировому господству как инструмент установления собственных «правил игры»;
- процессом трансформации Альянса, который многими в России воспринимается как претензия на глобальную роль в сфере безопасности, что впоследствии якобы может привести к замещению ООН, постоянным членом Совета Безопасности которой Россия является;
- расширением Альянса, которое связывается с так называемой «насильственной демократизацией», с выдавливанием России из зоны ее традиционного влияния – постсоветского пространства, а также со стремлением Запада «окружить Россию военными базами»;
- различной оценкой событий на Кавказе в августе 2008 г., которые имели следствием замораживание отношений по линии Совета Россия–НАТО (были разморожены лишь в декабре 2009 г.).
НАТО как инструментарий по продвижению демократических ценностей через сотрудничество, консультации и реформы пытается реализовать главную идею, принятую в ходе трансформации: государства-члены окажутся в большей безопасности, если страны-партнеры будут разделять их систему ценностей, норм и стандартов, придерживаться аналогичных систем политического управления.
В целом же российские дебаты по вопросам внешней политики и политики безопасности, будущей европейской архитектуры, роли НАТО и отношений с Альянсом отражают неспособность политических институтов России адекватно отвечать на вызовы в сфере безопасности. В них также отражается определенный тип стратегической культуры, который обусловливает рассмотрение безопасности, как и ранее, через призму геополитики, а не через призму интеграции. Как результат, реальное или воображаемое существование «общего врага» оправдывает рост военных расходов и стереотип «осажденной крепости», позволяя формировать общенациональный консенсус на антизападной основе. При этом не обращается должного внимания на реальные угрозы, существующие как внутри страны, так и за ее пределами.
Характер отношений Россия–НАТО будет в значительной степени зависеть от развития внутриполитической ситуации в России и от уровня угроз ее безопасности, исходящих от международного терроризма. При этом важна готовность стран Альянса к расширению и углублению такого сотрудничества с учетом того, что в России в ходе исторического развития сложился тип политической культуры, отличающийся от западного.
За время, прошедшее после Лиссабонского саммита, произошла интенсификация практического взаимодействия по таким ключевым направлениям, как антитеррор, Афганистан, борьба с пиратством, инициатива по сотрудничеству в воздушном пространстве, поисково-спасательные операции на море, военное сотрудничество. В то же время переговоры по создании системы противоракетной обороны, зашли в тупик.
Приходится с сожалением констатировать, что стратегическое партнерство, о котором речь шла на саммите Россия–НАТО в Лиссабоне, имеет место лишь на уровне деклараций. За время, прошедшее после Лиссабонского саммита, произошла интенсификация практического взаимодействия по таким ключевым направлениям, как антитеррор, Афганистан, борьба с пиратством, инициатива по сотрудничеству в воздушном пространстве, поисково-спасательные операции на море, военное сотрудничество. В то же время переговоры по одному из основных вопросов отношений Россия–НАТО, а именно – о создании системы противоракетной обороны, зашли в тупик. Это объясняется, во-первых, отсутствием доверия, во-вторых, асимметрией норм и стандартов.
Недоверие со стороны России обусловливается не только традиционными антизападными фобиями и стереотипами времен «холодной войны», но и тем, как складывались отношения между Россией и Альянсом в постсоветскую эпоху. В последние полтора десятилетия решающими факторами, повлиявшими на позицию России в отношении НАТО, стали косовский кризис, расширение Альянса на Восток, события на Кавказе в августе 2008 г. и операция в Ливии. В НАТО существует очень хрупкий консенсус по поводу политики в отношении России. Опасения ряда стран Альянса связаны не только и не столько с историческим прошлым, сколько с политикой России на Северном и Южном Кавказе, с «газовыми войнами» на постсоветском пространстве, с позицией по ПРО и ДОВСЕ.
Что касается асимметрии норм, то евроатлантическое сообщество стремится распространить систему норм и стандартов, которые предполагают прозрачность военной и финансовой деятельности государства, демократический и гражданский контроль над вооруженными силами и специальными службами, контроль со стороны гражданского общества над деятельностью государственного аппарата. Учитывая уровень коррупции в России, распространение этих норм представляет угрозу бесконтрольному функционированию определенных бюрократических групп. В результате включается «инстинкт самосохранения» части элит, который неизбежно срабатывает в тех случаях, когда под угрозу поставлено их выживание.
Политическое сотрудничество Россия–НАТО явно отстает от сотрудничества, успешно развивающегося в перечисленных выше областях. Главная причина – отсутствие прогресса на переговорах по ПРО и по обычным вооружениям. В целом «яблоком раздора» между Россией и НАТО остается «разоруженческая» повестка дня, т.е. повестка дня времен «холодной войны».
В последние несколько недель, после отказа США от четвертой фазы развертывания ПРО (решено не разрабатывать перехватчики SM3 Block II B, способные перехватывать межконтинентальные баллистические ракеты), появилась надежда на достижение договоренностей по интеграции двух систем – натовской и российской. Об этом в ходе своего визита в Москву в марте 2013 г. заявил заместитель генсека НАТО А. Вершбоу [2].
Для того чтобы российско-натовские отношения успешно развивались, необходимы, на наш взгляд, следующие меры:
- разработка «дорожной карты» сотрудничества по Афганистану после 2014 г., т.е. после вывода основных сил коалиции из этой страны;
- достижение прогресса на переговорах по обычным вооружениям в Европе;
- углубленный обмен разведданными по состоянию разработок ядерных потенциалов тех стран, которые уже обладают ядерным оружием (поскольку существуют серьезные различия в оценке угроз ракетных пусков);
- разработка совместных подходов к «замороженным конфликтам» (прежде всего, единых стандартов, обусловливающих позиции различных акторов мировой политики);
- выработка совместных подходов к развитию таких регионов, как Большой Ближний Восток (Иран, Сирия).
Вместе с тем наиболее вероятным представляется сценарий, когда Россия и НАТО будут сотрудничать по тем направлениям, по которым восприятие угроз их собственной безопасности совпадает. Это, в частности, Афганистан, борьба с пиратством, спасение на море, утилизация устаревших боеприпасов, идентификация взрывчатых веществ и пр. Совместные проекты на этих направлениях крайне важны, однако они не являются определяющими для изменения качества отношений Россия–НАТО.
1. Wolff A.T. The Structural and Political Crisis of NATO Transformation // Journal of Transatlantic Studies. 2009. Vol. 7. № 4. P. 481.
2. Коммерсант, 01.04.2013.
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
