Вмешательство во внутренние дела в свете исторической ретроспективы

В 2010-х гг. риски внешнего воздействия на политическую систему и элиты страны заняли центральное место в восприятии угроз ведущих мировых держав. Обвинения в попытках манипулирования выборными процессами и подрыве национального суверенитета сыграли значительную роль в ухудшении отношений России, США и европейских государств. При том, что и Москва, и Запад категорически отрицают собственную причастность к подобной деятельности, они подозревают в ней противоположную сторону.

Настоящий очерк не претендует на разбор этих взаимных обвинений. Значительное место в попытках внешнего воздействия на внутреннюю политику занимают неафишируемые действия, а потому реальный масштаб противоборства возможно оценить лишь спустя существенный временной промежуток, когда становятся доступны архивы и мемуарные воспоминания.

Вместо этого мы попытаемся осмыслить зачем и насколько успешно осуществлялось внешнее вмешательство в прошлом. Уроки истории позволяют дать реалистичную оценку политики смены режимов. Тем не менее прежде чем переходить к рассмотрению исторического опыта, стоит ещё раз указать на масштабы рассматриваемой проблемы с точки зрения отечественного восприятия угроз.

Стремительный темп технологических обновлений в современном мире, развитие средств информации и коммуникации усиливают ощущение беспрецедентности переживаемых событий, заставляя сомневаться в приложимости примеров из прошлого к нынешним реалиям. Этот тренд проецируется и на восприятие проблемы внешнего вмешательства во внутренние дела.

Безусловно, с появлением Интернета и социальных сетей инструментарий политического воздействия существенно меняется. Кроме того, мировое сообщество (по крайней мере до пандемии коронавируса) столкнулось с повышением плотности и разнообразия транснациональных связей, которые становятся дополнительными каналами проецирования влияния на внутреннюю политику стран. Тем не менее основные задачи и принципы осуществления вмешательства остаются неизменными.

В этой связи стоит ожидать, что многие закономерности, наблюдавшиеся ранее, будут сохраняться и в будущем. Соответственно, попытки воздействия на политические процессы в стране извне продолжат оставаться привлекательной внешнеполитической стратегией в виду незначительных материальных издержек и иллюзорных надежд на политическую лояльность местных оппозиционеров. Тем не менее плоды подобного обольщения в большинстве случаев оказываются разочаровывающими.

Политические режимы даже относительно уязвимых государств на деле более устойчивы, чем представляется на первый взгляд. Более того, смена действующих руководителей альтернативными элитами редко приводит к долгосрочной внешнеполитической переориентации. Главным преимуществом вмешательства для его инициатора становится лишь временное ослабление и дезориентация оппонента, но плата за них может существенно превышать приобретаемую выгоду.

В 2010-х гг. риски внешнего воздействия на политическую систему и элиты страны заняли центральное место в восприятии угроз ведущих мировых держав. Обвинения в попытках манипулирования выборными процессами и подрыве национального суверенитета сыграли значительную роль в ухудшении отношений России, США и европейских государств. При том, что и Москва, и Запад категорически отрицают собственную причастность к подобной деятельности, они подозревают в ней противоположную сторону.

Настоящий очерк не претендует на разбор этих взаимных обвинений. Значительное место в попытках внешнего воздействия на внутреннюю политику занимают неафишируемые действия, а потому реальный масштаб противоборства возможно оценить лишь спустя существенный временной промежуток, когда становятся доступны архивы и мемуарные воспоминания.

Вместо этого мы попытаемся осмыслить зачем и насколько успешно осуществлялось внешнее вмешательство в прошлом. Уроки истории позволяют дать реалистичную оценку политики смены режимов. Тем не менее прежде чем переходить к рассмотрению исторического опыта, стоит ещё раз указать на масштабы рассматриваемой проблемы с точки зрения отечественного восприятия угроз.

Российские оценки проблемы вмешательства

Павел Шариков, Виталий Шкляров:
Предвыборная кампания США 2020. Призрак российского вмешательства

Руководство страны неоднократно высказывало опасения того, что Российская Федерация может стать жертвой зарубежного манипулирования. В частности, Президент России В. Путин в 2016 г. подчёркивал: «Нужно пресекать любые внешние попытки вмешательства в ход выборов, в нашу внутриполитическую жизнь. А вы знаете, что подобные технологии существуют и уже не раз использовались в целом ряде стран. Повторю: это прямая угроза нашему суверенитету, и мы будем на неё соответствующим образом реагировать».

Озабоченность возможными попытками смены политических режимов извне в значительной степени объясняется представлениями об эффективности такой политики. В этой связи министр обороны С. Шойгу, описывая опыт «цветных революций», отмечал: «Они позволяют при минимальных затратах ресурсов и ограниченном использовании собственных вооружений и вооруженных сил сокрушать региональные державы, достигая политических и экономических целей».

В другом выступлении он указывал, что внешнее вмешательство приводит к замене «национально ориентированных правительств режимами, которые контролируются из-за рубежа», навязыванию «народам чужих ценностей», а также обеспечению иностранным игрокам «беспрепятственного доступа к ресурсам». В то же время С. Шойгу признавал, что итоговые результаты «зачастую существенно отличаются от замыслов их организаторов». Тем не менее представления о распространённости попыток внешнего вмешательства в виду их сравнительной дешевизны и результативности остаются лейтмотивом российских официальных оценок.

Многообразные задачи

Обострённое восприятие проблемы иностранного вмешательства в современной политике нередко обусловлено ореолом новизны, которым окрашены её публичные репрезентации. При этом игнорируется богатый опыт попыток манипулирования политическими сообществами в прошлом. Ещё древнегреческий историк Фукидид, описывая Пелопонесскую войну, приводил примеры того, как Афины и Спарта добивались смены систем правления во враждебных им полисах [1].

Аналогичные действия можно наблюдать и в последующие столетия. Угроза внешнего манипулирования порождала опасения и в Средние века, и в Новое время. Она охватывала широкий арсенал методов от политических убийств, заговоров и пропаганды до поддержки диссидентов и манипулирования выборным процессом. При этом мотивы, побуждавшие государства к вмешательству во внутренние дела других стран на протяжении истории оставались по большей части неизменными. Их можно свести к трём основным типам.

В первую очередь, попытки вмешательства совершались с целью оградить инициатора от демонстративного эффекта социальных, экономических, международных достижений другой страны. По этой причине значительное число случаев внешних интервенций кластеризовалось вокруг периодов идеологической поляризации в мире [2]. Они отражали сомнения местных элит в собственной устойчивости в свете альтернативных моделей политической организации. Такого рода соображения, в частности, прослеживались в действиях большевиков, добивавшихся Мировой революции. На фоне ожесточённой борьбы внутри России они видели в установлении коммунистических правительств в других странах залог своего выживания.

Роман Майка:
Соцсети в эпоху инфодемии и BLM: от рупора демократии до цензуры

Политика смены режимов была направлена и на приход к власти элит, придерживающихся предпочтительной для внешнего игрока ориентации на международной арене. В этом случае государство необязательно стремилось к экспорту собственной политической модели. Показательны усилия США в годы холодной войны по подрыву популистских режимов, которые нередко заменялись диктатурами. Такой подход нашёл воплощение, в том числе в устранении правительств Мохаммеда Моссадыка в Иране в 1953 г. или Хакобо Арбенса в Гватемале в 1954 г.

Наконец, в ряде случаев инициатор вмешательства мог и не рассчитывать на успешное свержение правительства, установление власти лояльных элит, распространение своих идеологических установок. Порой достаточным результатом было ослабление оппонента путём обострения внутриполитической борьбы. Такую задачу, в частности, решал германский МИД, содействуя социалистическим и сепаратистским силам в Российской Империи и в других странах Антанты в годы Первой мировой войны.

Неочевидные результаты

Доминирующие сегодня представления о распространённости и дешевизне политики смены режимов находят подтверждение на историческом материале. В частности, за четыре десятилетия холодной войны США осуществили 66 операций такого рода, часть из которых проводилась на протяжении ряда лет. Финансовые затраты на эти акции составляли от нескольких сотен тысяч до десятков миллионов долларов на каждую. Между тем цена вооружённых вторжений была существенно выше, начинаясь от сотен миллионов и заканчивая миллиардами долларов [3].

Вместе с тем в ходе секретных миссий за годы правления Гарри Трумана погибли всего два американских агента (ещё двое были пойманы). Количество казнённых властями местных диверсантов, которые действовали при поддержке США, в ходе одной операции против албанского руководителя Энвера Ходжи по отдельным оценкам достигало 1 тыс. человек [4]. Между тем потери военнослужащих Соединённых Штатов только погибшими в Корейской войне превышали 30 тыс.

Утверждения о результативности политики смены режимов в свете исторического опыта выглядят более сомнительными, чем представления о её сравнительной дешевизне. Опять же анализ американских действий показывает, что успешными в годы холодной войны оказались только 39% попыток смещения правительств. Наиболее часто успех Соединённым Штатам сопутствовал в операциях против слабых стран, которые изначально были зависимы от Вашингтона и находились с ним в союзнических отношениях [5].

Безрезультатными были и попытки распространения республиканских идеалов в конце XVIII в. Хотя революция в Париже породила политические брожения в Европе, падение монархических режимов требовало натиска французских войск, а не только пропагандистских прокламаций. Советские усилия по раздуванию Мировой революции также не привели к установлению коммунистических режимов даже в разорённых Первой мировой войной странах Европы. Таким образом, представления о лёгкости манипулирования политической жизнью государств из-за рубежа не соответствуют исторической действительности.

Иван Тимофеев:
Россия и США: к чему приведёт растущая отстранённость?

При этом даже подозрения в сговоре с внешними игроками порой приводили к дискредитации местных политических сил. Не секрет, что провалу июльского выступления 1917 г. способствовали обвинения большевиков в связях с германским правительством [6]. Серьёзным барьером на пути попыток вмешательства иностранных государств выступил рост национального самосознания с середины XIX в. Он привёл к утверждению способности народа определять собственные политические судьбы в качестве самоценности.

Незначительные последствия

Сомнительны и стратегические выгоды вмешательства в политику других стран для их инициаторов. Логично, что провалившиеся операции по подрыву действующего правительства, как правило, вели к ухудшению двусторонних отношений. Вместе с тем и успешные действия по смене режимов в среднем повышали вероятность вооружённых конфликтов между их инициаторами и объектами воздействия [7]. Политические группы, пришедшие к власти при иностранной поддержке, в большинстве случаев стремились выйти из-под внешней опеки. Нередко они даже возвращались к курсу свергнутых предшественников. Если руководство малых стран крупные державы ещё способны удерживать в повиновении, эксплуатируя их зависимость от оказываемой помощи, то в отношении элит государств сопоставимого масштаба рычаги воздействия практически отсутствуют.

Советский Союз столкнулся с этой проблемой в 1950-х гг., когда китайские коммунисты, которым он помог прийти к власти, стали проводить самостоятельный курс без оглядки на Москву. Показательны также примеры Афганистана и Ирака. В 2000-х гг. их правительства, формировавшиеся при поддержке Вашингтона и в условиях американского военного присутствия, сравнительно быстро перешли к резкой критике своего спонсора и сотрудничеству с его оппонентами (такими как Иран и КНР).

Не оправдывался в большинстве случаев и расчёт на использование инструментария смены режимов для извлечения экономической выгоды. Наоборот, уровень двусторонней торговли в результате вмешательства, как правило, снижался [8]. Наконец, нет причин полагать, что воздействие извне способно диктовать характер политических институтов в стране. В этой связи крайне сомнительными оказывались последствия политики демократизации, проводимой западными странами.

Максимальных успехов Соединённым Штатам удалось добиться после Второй мировой войны, когда они осуществили полную реконструкцию политических систем в Западной Германии и Японии. Эти результаты были достигнуты в условиях масштабной военной оккупации, при масштабных финансовых вложениях, на фоне эксплуатации образа советской угрозы. Между тем в 1990-х гг. даже прямая вооружённая интервенция в малое островное государство Гаити не привела к построению консолидированной демократии.

Андрей Кортунов:
Чего ты хочешь, Джон? К чему приведет противостояние России и США

Перейдя от рассмотрения таких отдельных случаев к большим выборкам наблюдений, исследователи заключили, что внешнее вмешательство, как правило, не способствовало распространению либерально-демократической модели. Исключение составляли те случаи, когда в стране существовали уже достаточно существенные внутренние предпосылки для демократизации [9].

Рискованные инвестиции

Исторический опыт учит, что если вмешательство и приносит какие-то выгоды инициатору, то по большей части ослабляя оппонента, заставляя его переключить внимание с внешнеполитической повестки на внутренние проблемы. Вмешательство малоспособно превратить противника в друга и союзника. Лишь в редких случаях элиты слабых стран, пришедшие к власти при поддержке внешних спонсоров, становятся верными проводниками их воли. Как правило, они стремятся проводить прагматическую линию на собственное выживание. Последнее нередко требует дистанцирования от прежде дававшихся обещаний.

С точки зрения реалистичной оценки потенциальных последствий показателен недавний доклад аналитического центра РЭНД, в котором обсуждались перспективы использования Соединёнными Штатами политического вмешательства против России. Авторы делали вывод, что успешная смена режима маловероятна. Соответственно, возможные выгоды такой политики они связывали исключительно со снижением внешнеполитической активности Москвы.

В то же время американские эксперты, которых сложно заподозрить в благожелательном отношении к России, указывали на высокие издержки политики вмешательства. Подобный курс ведёт к эскалации конфликтности, отравляя взаимодействие на длительный срок. По сравнению с другими формами противоборства, внешнее вмешательство в большей степени затрудняет проведение избирательного сотрудничества по отдельным вопросам на фоне сохраняющейся конкуренции. Оно делает соперничество непримиримым.

Дополнительным вызовом, связанным с такой стратегией ослабления оппонента, становится рост неопределённости в отношениях. Особенность попыток внешнего вмешательства в том, что проведение подобных операций трудно скрыть полностью, но ещё сложнее со стороны оценить их реальный масштаб. Соответственно, государство, подвергающееся враждебным действиям, склонно переоценивать размах проводимой против него подрывной работы.

Применимость исторического опыта

Самюэль Чарап, Иван Тимофеев:
Кодекс невмешательства

Стремительный темп технологических обновлений в современном мире, развитие средств информации и коммуникации усиливают ощущение беспрецедентности переживаемых событий, заставляя сомневаться в приложимости примеров из прошлого к нынешним реалиям. Этот тренд проецируется и на восприятие проблемы внешнего вмешательства во внутренние дела.

Безусловно, с появлением Интернета и социальных сетей инструментарий политического воздействия существенно меняется. Кроме того, мировое сообщество (по крайней мере до пандемии коронавируса) столкнулось с повышением плотности и разнообразия транснациональных связей, которые становятся дополнительными каналами проецирования влияния на внутреннюю политику стран. Тем не менее основные задачи и принципы осуществления вмешательства остаются неизменными.

В этой связи стоит ожидать, что многие закономерности, наблюдавшиеся ранее, будут сохраняться и в будущем. Соответственно, попытки воздействия на политические процессы в стране извне продолжат оставаться привлекательной внешнеполитической стратегией в виду незначительных материальных издержек и иллюзорных надежд на политическую лояльность местных оппозиционеров. Тем не менее плоды подобного обольщения в большинстве случаев оказываются разочаровывающими.

Политические режимы даже относительно уязвимых государств на деле более устойчивы, чем представляется на первый взгляд. Более того, смена действующих руководителей альтернативными элитами редко приводит к долгосрочной внешнеполитической переориентации. Главным преимуществом вмешательства для его инициатора становится лишь временное ослабление и дезориентация оппонента, но плата за них может существенно превышать приобретаемую выгоду.

Материал подготовлен на основе исследования, проведённого в рамках гранта ИМИ МГИМО № 1921-01-07: «Новые формы стратегической конкуренции великих держав в XXI веке» по направлению «Анализ и прогнозирование эволюции международных отношений в контексте смены технологического уклада».

1. Фукидид. История. М.: Академический проект, 2012.

2. Owen J. M. The foreign imposition of domestic institutions // International organization. 2002. Vol. 56. No. 2. P. 375-409.

3. O'Rourke L. A. Covert Regime Change: America's Secret Cold War. Cornell University Press, 2018.

4. Corke S.J. US covert operations and Cold War strategy: Truman, secret warfare and the CIA, 1945-53. Routledge, 2007.

5. O'Rourke L. A. Covert Regime Change: America's Secret Cold War. Cornell University Press, 2018.

6. Соболев Г. Л. Тайный союзник. Русская революция и Германия. 1914-1918. Санкт – Петербург, 2009. С. 266.

7. Downes A. B., O'Rourke L. A. You can't always get what you want: Why foreign-imposed regime change seldom improves interstate relations // International Security. 2016. Vol. 41. No. 2. P. 43-89.

8. Zachary P., Deloughery K., Downes A. B. No business like FIRC business: Foreign-imposed regime change and bilateral trade // British Journal of Political Science. 2017. Vol. 47. No. 4. P. 749-782.

9. Downes A. B., Monten J. Forced to be free?: Why foreign-imposed regime change rarely leads to democratization // International Security. 2013. Vol. 37. No. 4. P. 90-131.