«Непокорные острова». Гренландия и Фареры лелеют суверенные амбиции

Украинские события и опасения по поводу дальнейшей судьбы Арктического совета, безусловно, отводят тематику взаимоотношений Дании с её автономными территориями на второй план. Тем не менее до сих пор Дания так и не представила новую 10-летнюю арктическую стратегию на 2021–2030 гг., которую планировалось опубликовать ещё в конце 2020 г., ограничившись принятием общей внешнеполитической стратегии в конце январе 2022 г., где был затронут и Арктический регион. Изначально подготовку новой арктической стратегии в 2020 г. прервала пандемия коронавируса, затем — правительственный кризис и последовавшие за ним внеочередные парламентские выборы в Гренландии в апреле 2021 г.; и, наконец, желание действующего гренландского правительства установить более равноправный диалог с Копенгагеном.

Наиболее желанным сценарием как для Гренландии, так и для Фарерских островов была бы «исландизация», при которой эти автономии обрели бы формальную независимость и в вопросах безопасности опирались бы на США. Но в условиях нехватки как экономических, так и человеческих ресурсов Нуук и Торсхавн продолжают историко-культурное и политическое давление на Копенгаген — они требуют большего присутствия и веса (иногда символического) Дании в арктической дипломатии.

Сейчас по аналогии с предыдущими повышениями статуса Гренландии в 1979 г. и 2009 г., по всей видимости, закладывается почва для новой вехи в отношениях Дании и Гренландии. Но для устойчивости Содружества Копенгагену необходимо не использовать его как инструмент повышения собственного статуса, а опираться на историко-культурное единство трёх отличающихся, но связанных территорий и народов.

Украинские события и опасения по поводу дальнейшей судьбы Арктического совета, безусловно, отводят тематику взаимоотношений Дании с её автономными территориями на второй план. Тем не менее до сих пор Дания так и не представила новую 10-летнюю арктическую стратегию на 2021–2030 гг., которую планировалось опубликовать ещё в конце 2020 г., ограничившись принятием общей внешнеполитической стратегии в конце январе 2022 г., где был затронут и арктический регион. Изначально подготовку новой арктической стратегии в 2020 г. прервала пандемия коронавируса, затем — правительственный кризис и последовавшие за ним внеочередные парламентские выборы в Гренландии в апреле 2021 г.; и, наконец, желание действующего гренландского правительства установить более равноправный диалог с Копенгагеном.

Наиболее желанным сценарием как для Гренландии, так и для Фарерских островов была бы «исландизация», при которой эти автономии обрели бы формальную независимость и в вопросах безопасности опирались бы на США. Но в условиях нехватки как экономических, так и человеческих ресурсов Нуук и Торсхавн продолжают историко-культурное и политическое давление на Копенгаген — они требуют большего присутствия и веса (иногда символического) Дании в арктической дипломатии. Символично в этом свете, что новый посол США в Дании Алан Левенталь, который вступил в должность 1 июля 2022 г., уже месяц спустя — 11–15 августа 2022 г. — совершил свой первый рабочий визит в Гренландию. Основной темой визита стало расширение экономических связей между США и Гренландией, которое начало набирать обороты с апреля 2020 г. Тогда Агентство США по международному развитию выделило 12,8 млн долл. на улучшение местной системы образования.

Дания в этих условиях стремится, с одной стороны, сохранить единство и слаженность внутри Содружества, которое имеет большое значение для датской национальной идентичности и отношений страны с ключевыми союзниками, а с другой — в разумных пределах пойти на встречу фарерским и гренландским требованиям и расширить их дипломатические компетенции.

Никита Белухин:
Копенгаген пересматривает приоритеты национальной безопасности

Королевство для троих

В июне 2021 г. Гренландия и Фарерские острова поочерёдно выступили с заявлениями о том, что намереваются занять более важное место на внешнеполитической арене. Они также отметили, что ставят в приоритет разработку собственных арктических стратегий, но не исключают и выработку общей для всего Содружества (дат. Rigsfælleskabet) стратегии, включающей и неарктическую территорию Дании. Украинские события на этом фоне только повысили важность внешнеполитической координации между Данией и её автономными территориями. Так, 9 июня 2022 г. состоялось первое совещание постоянного комитета по вопросам безопасности, внешней и оборонной политики, где представители Фарерских островов, Гренландии и Дании затрагивали и украинскую тематику, саммит НАТО в Мадриде и планирование оборонной политики. По всей видимости, этот комитет в будущем станет полноценным органом по согласованию дипломатических позиций всех трёх частей Содружества по острым вопросам политической повестки.

Для Дании как члена НАТО Арктика остаётся стратегической дилеммой. С одной стороны, Копенгаген традиционно привержен идее сохранения Арктики и «высоких», «полярных» или «северных» широт (термин, который употребляется в документах НАТО и у которого нет точного географического определения, англ. The High North, дат. Det Høje Nord) в качестве «зоны низкого напряжения» (дат. lavspændingsområde) и скептически относится к росту присутствия НАТО в полярных и приполярных областях. С другой стороны, Дания не может не реагировать на заинтересованность союзников по НАТО в наращивании разведывательного потенциала и средств обнаружения, главным образом, в районе Фареро-Исландского рубежа.

Подход НАТО к «полярным широтам» находится в стадии формирования, впервые с 2009 г. этот термин был только однажды упомянут в итоговом коммюнике Брюссельского саммита НАТО в июне 2021 г., что как минимум говорит о том, что у членов НАТО ещё нет единого представления о том, какой должна быть арктическая роль Североатлантического альянса. Сегодня Дания стремится удовлетворить пожелания союзников по наращиванию оперативных возможностей НАТО в регионе, но при этом предпочитает вкладываться в средства разведки (ISR), которые вызовут минимально возможную милитаризацию. Главным образом речь идет о радарах, спутниках и дронах. Вместе с тем Копенгаген заинтересован в том, чтобы Гренландия оставалась как можно дальше от военно-стратегических планов НАТО, что вполне реализуемо, поскольку приоритеты Альянса — Фареро-Исландский рубеж и северное побережье Норвегии. Тем более что НАТО, скорее всего, будет опираться в этом регионе на британский и норвежский военный потенциал, а не на весьма скромные возможности Дании.

Несмотря на описанную дилемму, на арктическом треке можно отметить два недавних успеха арктической дипломатии Дании. Во-первых, согласование с Гренландией и Фарерскими островами условий реализации арктического оборонного соглашения в июне 2022 г., которое было принято датским Фолькетингом ещё в феврале 2021 г. В гренландском случае по сравнению с «февральским» вариантом в соглашение не были внесены значительные изменения за исключением правок в пункт об образовании. В «июньской» версии оно стало в большей степени направлено на подготовку не военных, а гражданских кадров, которые могли бы проводить спасательные операции, предотвращать и разрешать чрезвычайные ситуации и в целом «оказывать поддержку гражданскому обществу в сотрудничестве с местной пожарной и полицейской службами, а также системой здравоохранения и вооружёнными силами».

Фарерская ситуация касалась установки радара на плато Сорнфели, который должен закрыть брешь в радиолокационной цепи между Исландией и Соединённым Королевством. Долгое время Фареры медлили с одобрением датского проекта, надеясь взамен получить более выгодные условия торговли с ЕС. Стороны, тем не менее, сошлись на том, что вместе со строительством радара фарерские предприятия получат возможность участвовать в контрактах, связанных с установкой радиолокационного оборудования, а аэропорт Вагар и рыбная инспекция Фарерских островов (фар. Vørn) получат доступ к данным радара по завершении его строительства. Стоит также отметить, что фарерское и гренландское правительства теперь будут привлечены к разработке нового многолетнего оборонного соглашения, которое должно начать действовать с 2024 г. Ранее разработками подобных соглашений занимался только датский Фолькетинг, но теперь голосу автономных территорий в вопросах оборонного планирования, по-видимому, будет уделяться больше внимания. Ранее было сложно представить, что Копенгаген будет обсуждать подобные вопросы обороны и внешней политики со своими автономными территориями. Этот тезис подтверждают и сотрудники Центра военных исследований при Копенгагенском университете: «…юридическая и политическая динамика способствует тому, что все вопросы, связанные с безопасностью, автоматически предполагают внутренний диалог или важные переговоры внутри Содружества. С датской точки зрения это представляется вызовом, так как внешнеполитические решения никогда не выступают только “внешними”, а по определению являются результатом “внутренних” процессов принятия решений».

Никита Липунов:
Крайне северная оборона: как Лондон планирует защищать свои интересы в Арктике

Другим успехом можно считать официальное урегулирование в июне 2022 г. (основные детали предстоящего соглашения были согласованы ещё в ноябре 2021 г.) давнего (с 1971 г.) территориального спора с Канадой вокруг острова Ганса и уточнение морской границы между Канадой и Данией, которая, к слову, является наиболее протяжённой в мире, включая также разделение шельфа моря Лабрадор. Любопытно, что перед тем, как отправиться в Оттаву для подписания соглашения, министр иностранных дел Дании Йеппе Кофод в интервью порталу «ArcticToday» выразил надежду, что датско-канадское урегулирование окажет положительное влияние на будущие переговоры по разрешению пересекающихся территориальных претензий Дании и России на шельф центральной части Северного Ледовитого океана. Соглашение между Канадой и Данией было положительно воспринято канадскими инуитами в провинции Нунавут и их гренландскими «коллегами», которым предстоит продолжать налаживать традиционное пограничное сотрудничество в регионе.

Неслучайно, что под текстом итогового соглашения стоят именно три подписи: канадская, датская и гренландская, а сама подготовка соглашения проходила в тесном взаимодействии между Нууком и Копенгагеном.

Остров противоречий

С приходом к власти в Гренландии «Народного сообщества» (дат. Inuit Ataqatigiit) по результатам выборов в апреле 2021 г. Копенгаген и Нуук увеличили внимание к проблемам общей памяти и неоднозначного наследия датского «колониализма», хотя само использование этого термина продолжает вызывать разногласия между инуитами и датчанами. В декабре 2020 г. и в марте 2022 г. премьер-министр Дании Метте Фредериксен принесла сначала официальные письменные, а затем и устные извинения шести участникам провалившегося «гренландского эксперимента», в ходе которого 22 ребёнка из инуитских семей были отобраны для воспитания в Дании и обучения датскому языку и ценностям с целью создания авангарда модернизации Гренландии, которая стала равноправной частью территории Дании в 1953 г. после изменения конституции. Предыдущее либерально-консервативное правительство Л. Л. Расмуссена, который за весь срок лишь один раз посетил Гренландию, подобные извинения приносить отказывалось. Кроме того, в июне 2022 г. правительства Гренландии и Дании согласились учредить специальную комиссию по изучению спорных вопросов общей истории, начиная с конца Второй мировой войны и включая вопрос о том, насколько Дания выполнила свои обязательства перед ООН по деколонизации Гренландии. Сам факт учреждения подобной комиссии, от идеи которой отказывалось не только либерально-консервативное, но и предыдущее социал-демократическое правительство во главе с Хелле Торнинг-Шмидт, уже представляется уникальным и значимым для датско-гренландских отношений, но ожидается, что точный перечень задач, которые будут стоять перед ней, будет согласован к октябрю 2022 г.

На этом фоне в датских медиа заметно возрос интерес к гренландской проблематике. Так, 24 апреля 2022 г. состоялась премьера документального сериала об общей истории Дании и Гренландии (дат. «Historien om Grønland og Danmark»), где в качестве ведущей выступает Нукака Костер-Вальдау, супруга известного датского актёра Николая Костера-Вальдау, которого в датских СМИ часто именуют «тестем Гренландии». В будущем планируется отдельная серия документальных фильмов о связях между королевским домом Дании и Гренландией. Телерадиокомпания «Радио Дании» (дат. Danmarks Radio), однако, подчёркивает, что выпущенный сериал — это только возможная «версия» или «интерпретация» исторических событий, которая отнюдь не претендует на объективность, а скорее приглашение к дальнейшим дискуссиям. Несмотря на то, что Гренландия и в прошлом занимала значительное место на датском телевидении (здесь можно отметить и документальный сериал «История Содружества» (дат. Rigsfælleskabets Historie), выпущенный в 2016 г., схожую по духу серию фильмов «Через Гренландию» (дат. Gennem Grønland) с участием супружеской четы Костер-Вальдау 2019 г. и политический триллер «Правительство» (дат. Borgen) 2010–2013 гг., где на протяжении трёх сезонов, среди прочего, затрагиваются и различные аспекты взаимоотношений Дании и Гренландии), до сих ощущается слабая осведомлённость датчан о культуре и истории Гренландии. В то же время в датской печати встречаются ошибки и искажения, касающиеся гренландской политики — на апрельских выборах 2021 г. дошло до конфликта между телеканалом «TV2» и главой гренландского правительства Муте Эгеде. Симптоматично, что крупные датские телеканалы как «DR1» и «TV2» не передают прогноз погоды для Гренландии и Фарерских островов, фокусируясь, главным образом, на датских телезрителях.

При этом гренландские инуиты остаются единственным коренным народом Арктики, который выступает за достижение независимости и получение полноценного суверенитета, что, однако, не находит отклика в Инуитском приполярном совете или у инуитов Канады и США. В этом свете в Гренландии с 2007 г. с переменным успехом идёт процесс разработки конституции будущего независимого государства. Этот вопрос начал серьёзно обсуждаться в гренландском Инатсисартуте ещё в 2016 г., что в итоге привело к учреждению 27 апреля 2017 г. Конституционной комиссии, которая первоначально должна была разработать два проекта конституции. Первый мог бы вступить в силу незамедлительно и был бы совместим с Законом об автономии Гренландии 2009 г. и конституцией Дании 1953 г.; и второй, который мог бы быть принят в случае провозглашения независимости Гренландии. Необходимость первого проекта отчасти была продиктована тем, что аналогичные конституционные проекты Фарерских островов много раз отвергались Министерством юстиции Дании как противоречащие конституции.

Илья Крамник:
Высокоширотное противостояние

Такая двоякая постановка задачи, однако, вызывала множество споров, которые только усугубились после гренландских выборов в 2018 г., после которых мандат комиссии был обновлён весной 2019 г. — и перед ней теперь однозначно ставилась задача подготовки проекта конституции для независимой Гренландии. С апреля 2017 г. сменилось четыре председателя комиссии, причём последний из них, Куупик Клейст, в прошлом глава гренландского правительства и партии «Народное сообщество», а ныне руководитель Приполярного совета инуитов, продержался на своём посту всего пять месяцев — с декабря 2021 г. по апрель 2022 г. Подобные обновления и перестановки в составе комиссии происходили на регулярной основе с 2017 г., что существенно тормозило работу комиссии. В целях ее ускорения в сентябре 2021 г. даже было принято решение отказаться от активного вовлечения рядовых гренландцев в обсуждение текста будущей конституции. В конце февраля 2022 г. комиссия запросила от шести месяцев до года на завершение работы над проектом конституции, который, как ожидается, должен быть готов к концу 2022 г.

Бывший премьер-министр Дании Л. Л. Расмуссен недавно иронично сравнил отношения Дании и Гренландии «с полным интрижек браком, где один из супругов постоянно говорит о том, что у него или у неё есть планы развестись, а другой отвечает, что об этом им не стоит сейчас говорить». «Что это вообще за супружеская жизнь, если единственная тема для разговора между партнёрами — это непрекращающиеся рассуждения о том, насколько бы им было хорошо, если бы они не были вместе?», — риторически вопрошает Л. Л. Расмуссен. Тем не менее вопросы, которые глубоко укоренившиеся в гренландском обществе, касаются не того, «станет ли Гренландия независимой?», а того, как она это осуществит; не того «выйдет ли Гренландия из Содружества?», а того, когда она это сделает, и с подобными мечтами датским политикам приходится считаться.

Фарерский характер

Если после 2014 г. Дания сквозь пальцы смотрела на прибыль, которую получали Фарерские острова за счёт торговли морепродуктами с Россией, и на подписанный ими меморандум о взаимопонимании с ЕАЭС, то нынешняя медлительность фарерцев по реализации ограничительных мер на фоне отсутствия общей арктической стратегии вызывала в Копенгагене явное негодование. Тем не менее, несмотря на давление со стороны ЕС и Копенгагена, рыболовное соглашение между Россией и Фарерскими островами продолжает действовать и позволяет российским рыболовным судам беспрепятственно заходить в фарерские гавани. На морепродукты приходится 95% фарерского экспорта, где российское направление занимает примерно четверть.

В соответствии с законом, который был принят фарерским Лёгтингом 6 мая 2022 г., правительство может самостоятельно вводить ограничительные меры в отношении России. Но если такие меры затрагивают сферу рыболовства и экспорта, для их введения требуется принятие отдельного закона, иными словами — поддержка парламентского большинства, которое осознаёт, что рыба — залог экономического выживания фарерской автономии. По словам главы фарерского правительства Бардура Стейга Нильсена, «рыболовные суда, которые заходят в порты Фарерских островов, не имеют такого большого экономического значения. Но сотрудничество [c Россией] по сохранению популяции рыбы в Северной Атлантике и Баренцевом море оказывает на нас серьёзное влияние». В фарерском Лёгтинге, тем не менее, остаются незначительные силы, которые призывают Фареры подключиться к полноценному санкционному давлению на Россию, оборвав торговые связи в сфере рыболовства и запретив российским рыбакам доступ к фарерским портам, невзирая на возможный экономический ущерб.

В этой ситуации стоит отметить, что Фареры выработали собственный независимый от датского механизм введения ограничительных мер в отношении России. Несмотря на то, что Дания сохраняет основные полномочия по проведению внешней и оборонной политики в Содружестве, Фареры в этом случае сделали небольшой шаг в сторону проведения собственной дипломатии.

Арктика больше не территория мира сотрудничества? Подкаст с Андреем Тодоровым

Содружество на распутье

При этом в общественно-политических дискуссиях проскальзывает и тезис о том, что для такой малой и ограниченной в ресурсах страны как Дания нет смысла включаться в трения между более состоятельными и крупными державами в Арктике. Так, депутат Фолькетинга от Социалистической народной партии Карстен Хёнге считает, что «у Дании нет стратегических интересов в Арктике», и что сохранение такой подвижной конструкции как Содружество Дании, Гренландии и Фарерских островов в нынешней форме продолжит приносить лишь неоправданные экономические издержки и риски. Парламентарий полагает, что назрела необходимость в обновлении Содружества, которое должно стать «более равноправным и демократичным» и будет основано на «общей истории» и «многочисленных родственных связях». Представляется, что предпосылки для подобного обновления уже частично заложены готовностью Дании и Гренландии пересмотреть болезненные страницы общей истории. К. Хёнге заканчивает тем, что Содружество должно восприниматься Данией как, в первую очередь, общее культурное наследие трёх родственных народов — датчан, гренландцев и фарерцев, но ни в коей мере не как инструмент повышения собственного статуса на международной арене. «Мы все должны проявлять гибкость и протянуть друг другу руки, чтобы крепко держаться вместе, а не отталкивать других прочь. Нужно разобраться в ошибках прошлого, выявить злоупотребления и ответственных за них, ибо я верю, что примирение — это единственно правильный путь», — пишет политик. Эти идеи созвучны идеям известного гренландского культурного и политического деятеля Аккалука Люнге (дат. Aqqaluk Lynge), который и основал правящую партию «Народное сообщество» в 1978 г. После 38-летней политической карьеры в качестве одного из ведущих лиц в рамках Приполярного совета инуитов и Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов А. Люнге в октябре 2019 г. после нашумевшего предложения Д. Трампа о покупке Гренландии в интервью датской газете «Information» сказал, что видит «наибольшую и лучшую возможность для выживания инуитского народа в рамках Содружества с Данией». А. Люнге также отметил, что, опираясь на его опыт работы в системе ООН и взаимодействия с коренными народами в разных уголках мира, скандинавский подход к решению подобного типа конфликтов является наилучшим. «Здесь, несмотря ни на что, у нас происходит цивилизованный диалог. Мы как нация обладаем наибольшими возможными политическими полномочиями, которые вообще можно получить, не создавая собственного государства», — отметил бывший гренландский политик. Вместе с тем, по его словам, Дания должна сосредоточиться на демилитаризации острова, в том числе, освободиться и от американской радиолокационной базы «Туле», в то время как действующий премьер-министр Метте Фредериксен во время своего первого визита в Гренландию в августе 2019 г. (всего два месяца спустя после успешных для социал-демократов парламентских выборов в июне 2019 г.) подчеркнула, что «увеличение военного присутствия в Гренландии неизбежно», и решающее значение имеет стратегическое сотрудничество с американскими союзниками, в том числе в рамках Содружества.

Сейчас по аналогии с предыдущими повышениями статуса Гренландии в 1979 г. и 2009 г., по всей видимости, закладывается почва для новой вехи в отношениях Дании и Гренландии. Но для устойчивости Содружества Копенгагену необходимо не использовать его как инструмент повышения собственного статуса, а опираться на историко-культурное единство трёх отличающихся, но связанных территорий и народов.