Эволюция санкционного противостояния Китая и Австралии

С весны 2020 г. в китайско-австралийских отношениях наступил новый период обострения, который был отмечен усилением санкционного давления с китайской стороны. Китай использовал тактику импортных ограничений в ответ на призывы Австралии расследовать происхождение коронавируса, а также ее позицию по Южно-Китайскому морю. Федеральное правительство Австралии присоединилось к США и на площадке ООН официально отвергла обширные морские претензии Китая в Южно-Китайском море. Австралийские военные корабли периодически сталкиваются с китайскими военными вблизи спорных островов Спратли.

Источник: Thenewslens.com

История взаимоотношений Пекина и Канберры: разногласия и компромиссы

Сравнительные экономические преимущества и глубокая взаимодополняемость привели к постоянному росту двусторонней торговли после открытия китайского рынка в 1978 г. Китай стал крупнейшим двусторонним торговым партнером Австралии в 2009 г., а в 2015 г. было заключено широкомасштабное соглашение о свободной торговле. В последующие годы масштабы торговли продолжали расширяться. Австралия поставляла все больше сельскохозяйственных и сырьевых товаров, чтобы стимулировать быстрое промышленное развитие Китая, а также растущее количество конечных товаров и услуг (особенно образование и туризм) на все более растущий китайский потребительский рынок. Но политически два государства многое разделяло. Помимо различий в ценностях и правах человека, Австралия обеспокоена все более агрессивным поведением Китая в Индо-Тихоокеанском регионе (ИТР). Тем временем Китай недоволен антикитайской позицией Австралии. За последние несколько десятилетий две страны действовали в рамках неявной сделки, чтобы защитить свои быстро растущие экономические связи от любых политических разногласий.

Отношения Австралии и Китая начали ухудшаться с 2018 г. Тогда Канберра проявила озабоченность по поводу влияния Пекина на ее внутреннюю экономическую и политическую жизнь и приняла закон об иностранном вмешательстве. Австралия стала первой страной, которая (с подачи США) запретила китайским компаниям ZTE и Huawei участвовать в развитии сетей 5G у себя на территории. Каких-либо ответных санкций от Китая не последовало. Отреагировал лишь заместитель председателя Huawei Эрик Сю, который выразил возмущение решением австралийского правительства. Тем не менее политическая напряженность, не оказывала существенного влияния на давно развивающиеся и взаимовыгодные торговые отношения между двумя взаимодополняющими экономиками.

Австралия — одна из немногих развитых стран, имеющая положительное сальдо торгового баланса с Китаем. В 2018–2019 гг. в Китай поступило 32,6% всего австралийского экспорта (116,79 млрд долл.). Самым крупным продуктом экспорта стала железная руда — 102 млрд долл.

Импортные ограничения КНР     

В ответ на инициативу Австралии по расследованию происхождения коронавируса в мае 2020 г. были введены первые ограничения на импорт. Тогда КНР приостановила импорт говядины с нескольких скотобоен в Австралии, которые принадлежат компаниям Northern Co-Operative Meat Company, Kilcoy Pastoral Company и JBS Australia Pty. Кроме того, были наложены ограничения на импорт ячменя, была установлена антидемпинговая пошлина на 5 лет в размере 73.6%. Данное ограничение вызвало обеспокоенность австралийских фермеров, поскольку Китай — важный рынок для сбыта их продукции, на который приходится 18% и 49% импорта говядины и ячменя соответственно. В результате ввода ограничительных мер отрасль ячменя на своем основном экспортном рынке в одночасье потеряла 1 млрд долл. Однако действия Пекина не возымели ожидаемого эффекта. Вместо этого австралийское правительство отреагировало с критикой на действия КНР, а министр иностранных дел Австралии Марис Пейн публично обвинила Китай в экономическом принуждении. Мясная промышленность нашла обходные пути: она отправляла скот для переработки на бойни, у которых все еще были экспортные лицензии, в то время как фермеры, выращивающие омаров, использовали серые маршруты, например, через Гонконг, чтобы попасть на материк. Вероятно, этому способствовал высокий спрос в Китае на этот продукт, не имеющего конкурентоспособных альтернатив на третьих рынках. До введения санкций 96% австралийского экспорта омаров шло в Китай, где они пользовались большим спросом. Ячмень был перенаправлен в Саудовскую Аравию и Юго-Восточную Азию, медь — в Европу и Японию.

В августе 2020 г. Министерство коммерции КНР начало антидемпинговое расследование в отношении экспортеров австралийского вина. На Китай в 2019 г. приходилось 37% австралийского экспорта вина. Со временем ситуация лишь обострялась и 28 ноября 2020 года китайские власти ввели дополнительные пошлины на импортные австралийские вина, которые в своих максимальных значениях достигли 212%. Китайский потребительский спрос на вино был относительно более эластичным из-за наличия разнообразных доступных альтернатив с таких рынков, как Чили, Франция и Италия. Более того, вино столкнулось с барьерами только в бутылочной форме, поэтому у экспортеров была возможность экспортировать его в Китай наливом. 

После обострения отношений двух стран Пекин вначале ограничил, а затем и полностью запретил импорт угля из Австралии. Производители угля сообщили, что ряд китайских электростанций приостановили закупки, но при этом официальных ограничений китайское правительство не выпустило. Однако, когда в КНР произошел энергетический кризис в 2021 г. правительство страны разрешило использовать уголь Австралии.

Китай — крупнейший покупатель австралийского хлопка (65% всего экспортируемого хлопка страны). Объем торговли этим сырьем составлял около 637 млн долл. в течение урожая 2018–2019 гг. Приостановка закупок хлопка произошла всего через несколько дней после того, как Канберра попыталась подтвердить сообщения об очередной приостановке закупок угля из Австралии по приказу Китая. Образовавшуюся после ухода Австралии с китайского рынка рыночную долю заполнили другие экспортеры, в частности — Канада и Франция. Австралийские фирмы смогли переориентировать свои экспортные маршруты, экспортируя свою продукцию в 2020 г. в 25 стран, включая Таиланд, Вьетнам, Мексику и Японию.

Перспективы замещения Китаем импорта железной руды из Австралии

Кроме того, Австралия — крупнейший экспортер железной руды в КНР, на который в 2022 г. приходилось 71.3% экспорта. Несмотря на обострение отношений, её экспорт в 2020 г. увеличивался, благодаря чему совокупный австралийский экспорт в КНР за этот год сократился лишь на 2% по сравнению с 2019 годом. Стоимость экспорта Австралии в Китай в 2021 г. подскочила на 24% и достигла более 135 млрд долл. по сравнению с 2020 годом.

В краткосрочной перспективе Пекин вряд ли откажется от австралийской руды из-за сильной зависимости. Однако в долгосрочной перспективе это может помочь ему сделать освоение крупнейшего нетронутого месторождения высокосортной железной руды в Гвинее. По оценкам экспертов, месторождения содержат около двух миллиардов тонн извлекаемых запасов высококачественной железной руды с содержанием железа 66–68%. К технико-экономическому обоснованию железнодорожной и портовой инфраструктуры для проекта Simandou South уже подключены китайские подрядчики. Ожидается, что на первом этапе в 2026 г. проект будет производить 60 млн тонн железной руды в год.

Политические и экономические последствия торговой войны между Китаем и Австралией

Последствия торговой войны стали серьезными как для Австралии, так и для КНР. Это связано с тем, что Китай продолжает быть ключевым торговым партнером Австралии, несмотря на противостояние. Доля общего экспорта австралийских товаров в Китай упала до 27% в июне 2022 г., что является резким снижением по сравнению с 46% всего годом ранее. Из-за китайских санкций Австралия на начало 2021 г. потеряла 4,7 млрд долларов, что составляет 0,3% ВВП. По оценкам австралийских экономистов, в случае полноценной торговой войны двух стран ВВП Австралии сократится на 6%, а реальные располагаемые доходы населения упадут на 14%, в то время как в Китае те же показатели сократятся на 0,5% и 2,4%. Именно поэтому Австралия не отвечает Китаю принятием симметричных мер.

В то же время экономическое принуждение Китая продемонстрировало политическую независимость Канберры и не привело к особому экономическому урону для неё. Во-первых, китайские экономические санкции показали низкую эффективность. Анализ данных о торговле за вторую половину 2020 года показывает, что введенные Китаем тарифы не оказали существенного влияния на совокупный экспортный доход Австралии, поскольку поставки железной руды в значительной степени компенсировали снижение тарифов на экспорт вина, ячменя и угля. После введения ограничений те же товары нашли другие экспортные рынки, и торговля этими товарами выросла примерно на 4,2 млрд долл. в годовом исчислении, что компенсировало большую часть потерь со стороны Китая. В 2022 г. экспорт Австралии в Китай составил 102,35 млрд долл., что ниже уровня 2020 г. примерно на 30%.

Тем не менее торговая война оказала негативное влияние и на Китай. После снижения импорта угля из Австралии, которая была главным поставщиком до 2020 г., Пекину пришлось нарастить поставки из Монголии, Индонезии, Колумбии и ЮАР. На фоне кризиса Россия и Китай запустили совместное предприятие, которое должно увеличить поставки угля в страну. Во время энергетического кризиса Китай увеличил объемы импорта СПГ из России.

После того как в середине 2020 г. Китай запретил импорт австралийского угля, китайским коммунальным предприятиям пришлось вместо этого обратиться к российским и индонезийским поставщикам. Это, в свою очередь, привело к исчезновению с других азиатских рынков российского и индонезийского угля. Это привело к дефициту спроса в Индии, Японии и Южной Корее, который смог заполнить импортируемый уголь из Австралии. Более того, глобальный энергетический кризис привел к росту цен на уголь, что подтолкнуло рост экспортной выручки австралийских производителей угля в этом году — не совсем тот эффект, которого добивался Китай. Таким образом, результатом разделения для одной из основных отраслей промышленности Австралии была просто игра в музыкальные стулья — перераспределение того, кто с кем торговал, а не материальный ущерб.

Австралийским экспортерам угля удалось диверсифицировать рынки экспорта. Экспорт на другие рынки вырос, поскольку Китай впервые сократил импорт угля в целом, начиная примерно с середины 2020 года. Затем эта тенденция ускорилась, так как Китай нацелился на австралийский уголь, начиная с октября 2020 года. К январю 2021 года экспорт австралийского угля в остальном мире в годовом исчислении был на 9,5 млрд долл. больше, чем до введения запрета. Япония, Южная Корея и Тайвань стали крупнейшими потребителями австралийского угля.

В результате урон от китайских тарифов в отношении австралийской экономики оказался намного ниже, чем ожидалось. По оценкам Министерства финансов Австралии, секторы, затронутые китайскими торговыми ограничениями, в течение года потеряли 5,4 млрд долл., но одновременно с этим заработали 3,3 млрд долл. на новых рынках. Чистый убыток в размере 1 млрд австралийских долларов составляет всего 0,25% австралийского экспорта. Более того, из-за резкого роста цен на железную руду стоимость австралийского экспорта в Китай фактически выросла на 10% после введения санкций.

Безусловно, отвлечение торговли не всегда будет работать в ответ на принудительное разъединение. Австралия могла бы относительно легко перенаправить многие экспортные товары, потому что большая часть ее торговли с Китаем приходится на непатентованные товары, которые можно доставить куда угодно. Австралийская древесина и вино, в основном производимые специально для китайского рынка, пытались найти альтернативные направления. Для более сложных цепочек поставок в технологическом и производственном секторах разделение является еще более сложной задачей. Тем не менее, опыт Австралии дает важный урок: разделение торговли не означает автоматически разрушение торговли.

Несмотря на диверсификацию поставщиков, ограничение поставок из Австралии привело к росту цен и дефициту электроэнергии в ряде районов Китая. Нормирование электроэнергии пришлось ввести в провинциях Хунань и Чжэцзян из-за нехватки электроэнергии и невозможности увеличения производства у китайских производителей. Ситуацию усугубило то, что 45% электроэнергии в провинции Хунань производится гидроэлектростанциями, но в конце 2020 года воды стало меньше из-за летних наводнений и сильного обледенения зимой. На это наложилось сокращение поставок угля из провинций Шаньси и Шэньси. Минеральные ресурсы, такие как железная руда и уголь, составляют основную часть импорта Китая из Австралии (около 60%).

Второй источник расширения возможностей Австралии связан с диверсификацией своих торговых отношений. Исследования показывают, что большинство целевых австралийских отраслей (кроме виноделия) стремились перейти на другие рынки. Поскольку австралийские товары конкурентоспособны, иностранные конкуренты не могут легко наращивать поставки без высоких затрат. Канберра также продолжила сокращать экономическое сотрудничество с Пекином. Так, в 2021 г. австралийское правительство отменило соглашение между штатом Виктория и Китаем об Инициативе пояса и пути и решило пересмотреть аренду порта Дарвина китайской компанией «Landbridge» правительством Северной территории.

В-третьих, Австралия получила политическую поддержку со стороны США. Для Вашингтона Австралия — один из важнейших союзников в ИТР. В мае 2021 г. госсекретарь США Энтони Блинкен подчеркнул, что «Соединенные Штаты не оставят Австралию одну на поле перед лицом экономического принуждения со стороны Китая». На саммите G7 2021 г. в Риме австралийская делегация распространила копии «14 жалоб», чтобы подчеркнуть китайское экономическое принуждение. Австралия прилагала усилия по укреплению диалога по вопросам безопасности с Индией, Японией и США. И в своем самом провокационном шаге она сформировала партнерство в области безопасности AUKUS с Великобританией и США с явной целью военного противодействия Китаю в регионе. Принуждение не привело Австралию к спокойствию, оно имело противоположный эффект и ужесточило ее позицию. Эти тенденции показывают, что Канберра не думает о перезагрузке отношений с Пекином. Этот опыт укрепил уверенность в том, что Австралия может проводить жесткую линию в отношении Китая.

Австралийские лидеры сохраняют политическую позицию, что они не пойдут ни на какие уступки для восстановления отношений с Китаем. В мае 2021 г. Скотт Моррисон подчеркнул, что любой диалог на высоком уровне с Пекином не будет сводиться к уступкам. Он охарактеризовал торговые санкции Пекина как традиционный китайский танец льва: шоу, не причинившее существенного ущерба. В том же духе министр иностранных дел Марис Пейн заявила, что Австралия не ставит условий для диалога с Китаем.

Заключение

Торговая война Австралии и Китая стала очередным примером влияния политических факторов на международную торговлю. Экономики двух государств тесно взаимосвязаны, но торговая война ускорила уменьшение этой взаимозависимости. Ограничение импорта товаров из Австралии не оказало сильного влияния на её экономику, гораздо больше негативных эффектов почувствовал на себе Китай, из-за чего ему пришлось искать новых поставщиков.

Взаимодополняемость китайско-австралийских экономических отношений показывала, что австралийский экспорт был сильно сконцентрирован на Китае. Однако эта взаимодополняемость основывалась на особой структуре рынка, что для Австралии означало зависимость от экспорта сырьевых товаров и сельскохозяйственной продукции. Однако экспорт Австралии был менее подвержен риску, потому что его многие доминирующие продукты имели особенности, которые способствовали относительно беспрепятственной замене экспортных потоков. В отраслях, в которых Китай сильно зависит от Австралии, санкции не применялись. Например, санкции не коснулись железной руды и шерсти, так как не было реальных заменителей австралийских поставок.

Поскольку экономические издержки оказались незначительными, у австралийского правительства появились возможности проводить политику противодействия Китаю. Пример санкционного противостояния КНР и Австралии показывает возможность быстрой перестройки международных рынков, чтобы приспособиться к санкциям, что значительно снижает фактическое воздействие санкций. Хотя процесс приспособления довольно болезненный, он гораздо менее затратен и меньше препятствует политическим действиям, чем предполагается.