Африканский регионализм на современном этапе

9 февраля 2023 г. на встрече в столице Буркина Фасо министры иностранных дел трех западноафриканских государств — Буркина Фасо, Гвинеи и Мали — сделали совместное заявление о расширении между этими странами партнерских отношений в целях увеличения объема трехсторонней торговли, решения проблемы региональной нестабильности, а также принятия совместных мер по восстановлению их членства (аннулированного в связи с неконституционной сменой власти) в Африканском союзе и Экономическом сообществе стран Западной Африки (ЭКОВАС). Мировое сообщество восприняло это заявление как объявление о создании нового регионального объединения, хотя «партнерство» между указанными государствами до сих пор не формализовано, а потому перспективы его сохранения и развития пока остаются неясными.

16 февраля 2023 г. представителям Буркина Фасо, Гвинеи и Мали было позволено выступить на 36-м саммите АС в Аддис-Абебе, чтобы в очередной раз попытаться убедить — безрезультатно — лидеров Афросоюза в необходимости восстановления членства трех стран в организации. Можно сказать, что это была первая попытка выступить «единым фронтом», подтвердившая реальное существование стратегического трехстороннего партнерства. Однако прошло слишком мало времени, чтобы оценивать его жизнеспособность и перспективы: ведь речь идет о партнерстве между хунтами трех стран, а военные режимы нестабильны по определению, так как подвержены мощному давлению и внутри страны, и извне. В Мали и Буркина Фасо сохраняется возможность прихода к власти других групп военных; к Гвинее это относится в меньшей степени.

Фактор сближения с Россией в настоящее время является объединяющим и для значительной части населения, и для властей трех стран, но нельзя сбрасывать со счетов те силы, которые в результате разрыва с Францией утратили свои привилегии и жаждут реванша, тем более что полного прекращения поддержки Западом не произошло. Например, США, приостановившие было свою военную помощь Мали после второго переворота в мае 2021 г., уже в октябре 2022 г. обязались предоставить ей 148,5 млн долл. в виде гуманитарной помощи. Этот шаг отражал озабоченность Вашингтона растущим влиянием России в Африке и намерение Соединенных Штатов сохранить свое присутствие в регионе.

Совместные проекты, оговоренные на встрече, имеют долгосрочный характер, и лидерам «тройки» предстоит решить вопросы переходного периода и провести выборы раньше, чем они будут реализованы. А после проведения выборов и восстановления членства в АС и ЭКОВАС может отпасть и необходимость в сохранении альянса, не формализованного и не имеющего сколько-нибудь серьезной финансовой базы.

Безусловно, рассматриваемое стратегическое партнерство может стать для других групп африканских стран примером «возможности договориться о взаимодействии», но для создания и, главное, эффективной деятельности подобного союза должны существовать условия — общие обиды, интересы и политические позиции, а также взаимопонимание между лидерами, то есть должна возникнуть форс-мажорная ситуация, как это произошло в Буркина Фасо, Гвинее и Мали в 2020–2022 гг.

Любой союз может эффективно функционировать лишь при наличии мощного объединительного центра (или центров). В ЭКОВАС таким «центром» является Нигерия, которая несет на себе бόльшую часть финансовой и административной нагрузки, таким образом обеспечивая жизнеспособность организации. Союз же между небольшими и нестабильными государствами, каковыми являются Буркина Фасо, Гвинея и Мали, может сохраняться в течение долгого времени, по крайней мере пока инспирировавшие его руководители этих стран располагают властными полномочиями, но какие меры кроме проведения электоральных кампаний они могут принять для достижения главных заявленных целей — восстановления членства в АС и ЭКОВАС и аннулирования санкций? Они могут приводить старые и новые аргументы — не стоит заранее отказывать им в упорстве, но Афросоюз и региональное сообщество также не спешат расставаться со своими принципами. Поэтому приходится признать, что создание в Африке подобных «партнерств» без внешней моральной и материальной поддержки не имеет сколько-нибудь серьезной практической перспективы.

9 февраля 2023 г. на встрече в столице Буркина Фасо г. Уагадугу министры иностранных дел трех западноафриканских государств — Оливия Руамба (Буркина Фасо), Мориссанда Куяте (Гвинея) и Абдулай Диоп (Мали) — сделали совместное заявление о расширении между этими странами партнерских отношений в целях увеличения объема трехсторонней торговли, решения проблемы региональной нестабильности, а также принятия совместных мер по восстановлению их членства (аннулированного в связи с неконституционной сменой власти) в Африканском союзе (АС) и Экономическом сообществе стран Западной Африки (ЭКОВАС). Мировое сообщество восприняло это заявление как объявление о создании нового регионального объединения, хотя «партнерство» между указанными государствами до сих пор — спустя три месяца — не формализовано, а потому перспективы его сохранения и развития пока остаются неясными.

Причины и предпосылки трехстороннего сближения

Алексей Чихачев:
Франция и Африка: очередной новый старт?

Причины для более тесного, нежели с другими государствами региона, сближения между Буркина Фасо, Гвинеей и Мали существовали в течение всего периода их независимого развития, то есть с конца 1950-х – начала 1960-х гг., так как эти страны — бывшие французские колонии, объединенные французским языком и расселением на их территориях одних и тех же или близких этнических групп, имеющих сходные культуру и традиции; кроме того, Буркина Фасо и Гвинея имеют общие границы с Мали. Конкретные же предпосылки для формирования заявленного «стратегического партнерства» появились в последние годы в связи с приходом к власти в этих государствах военных лидеров, готовых проводить самостоятельную, как внутреннюю, так и внешнюю, политику и выступать единым фронтом против обрушившихся на них невзгод: отстранения их стран от участия в континентальной и региональной организациях и введения против них разного рода санкций на фоне отсутствия безопасности и экономического спада.

Между тем военные перевороты и военные режимы не новые для Африки явления, и, справедливости ради, следует отметить, что при разрушении армией в странах континента «демократических» институтов власти в жизни простых африканцев, как правило, ничего не меняется: уровень материального благосостояния остается прежним, а если и понижается, то по другим — объективным (конфликты, эпидемии, засухи и пр.) — причинам; коррупции одинаково подвержены как гражданские, так и военные лидеры; внешние санкции могут вводиться независимо от политической системы (яркий пример — Судан, долгое время находившийся под санкциями, хотя режим Омара аль-Башира, правившего в 1993–2019 гг., формально считался гражданским, и пост президента генерал занимал по итогам регулярно проводившихся выборов). Что касается «демократии», то в применении к абсолютному большинству африканских стран можно говорить лишь о ее «электоральных проявлениях», то есть о приходе к власти в результате всенародного волеизъявления политика, имеющего поддержку незначительного большинства населения и, более того, нередко провоцирующего своим избранием общественные катаклизмы (как это было, например, в 2010 г. в Кот-д’Ивуаре).

В ходе работы Экстренного саммита ЭКОВАС, состоявшегося в июне 2022 г., его председатель — президент Ганы Нана Акуфо-Аддо — заявил о необходимости «найти решение в отношении трех стран Западной Африки, где у власти находятся военные режимы, чтобы помочь им вернуться к конституционному порядку». Между тем именно в Гане годы правления Дж. Дж. Ролингса в качестве военного лидера (1982–1992) сохранились в памяти жителей страны как период наиболее эффективной борьбы с коррупцией, оздоровления экономики и других свершений.

Военные перевороты в Мали, Гвинее и Буркина Фасо

18 августа 2020 г. нынешний временный президент Мали Ассими Гойта возглавил переворот, приведший к свержению тогдашнего главы государства Ибрагима Бубакара Кейты. Путч состоялся на фоне массовых беспорядков. Гражданского лидера обвиняли в попустительстве коррупции и в неспособности обеспечить политическую стабильность: действительно, даже в присутствии миротворцев, якобы защищавших режим от джихадистов, и при значительной внешней финансовой помощи западные «партнеры» страны не смогли помочь гражданским властям преодолеть военно-политический кризис.

Временным президентом Мали, несмотря на требования ЭКОВАС назначить гражданского политика, стал бывший (2014–2015) министр обороны, полковник в отставке (то есть Гойта пошел на компромисс) Ба Ндау, назначивший на пост председателя переходного правительства (25 сентября 2020 – 24 мая 2021 гг.) карьерного дипломата Моктара Уана. А. Гойта получил должность вице-президента; формально его полномочия ограничивались вопросами обороны и безопасности, но на практике он совершал официальные поездки, принимал послов, назначал членов временного парламента и т.д.

В результате с самого начала в переходных органах возникла напряженность в отношениях между недавними путчистами, желавшими сохранить власть, и гражданскими, пытавшимися ограничить полномочия военных, а также между всей правящей группой и международными партнерами Мали, в том числе западноафриканскими, настаивавшими на скорейшей и полной передаче функций государственного управления гражданскому правительству. Находившиеся под постоянным внешним давлением и под санкциями новые власти не успели даже сформулировать меры по стабилизации внутриполитической обстановки, осложнявшейся распространением исламского радикализма, деятельностью многочисленных экстремистских группировок, последствиями пандемии COVID-19 и экономическим спадом в связи со всеми этими обстоятельствами.

Воспользовавшись очевидной неспособностью переходного правительства решить эти проблемы, 24 мая 2021 г. Гойта, безусловно, искавший возможность стать «первым среди равных», возглавил второй переворот и 7 июня принял присягу в качестве президента. Интересно, что в этот раз малийцы, видимо, не ожидавшие ничего хорошего от путчистов, годом ранее уже захватывавших власть, не вышли на улицы в поддержку переворота, что в известной мере развязало руки АС и ЭКОВАС, которые не только отстранили Мали от участия в этих организациях, но и ввели против страны санкции, предполагавшие закрытие границ, прекращение финансовой помощи и установление торгового эмбарго. Эти меры сильно ударили по экономике государства, не имеющего выхода к морю, импортирующего 70% необходимого продовольствия и зависящего от поставок гуманитарной помощи. Чтобы избежать ожесточения санкций или добиться отмены некоторых из них, Гойта вынужден был назначить гражданского премьер-министра, которым стал опытный политик Чогуэл Майга, но АС и ЭКОВАС этот шаг малийского лидера не оценили и не пошли ни на какие уступки.

Между тем хунте удалось одержать значительные победы над вооруженными исламистскими группировками, и в феврале 2022 г. окрыленное успехами военное правительство официально предложило Парижу без промедления вывести из Мали свои войска, что вызвало бурное ликование в Бамако. Хотя эти события не означали полного разрешения конфликта и тем более примирения с АС и ЭКОВАС, санкции были частично сняты летом 2022 г. после того, как власти представили переходный план, предусматривавший проведение в конце 2023 г. парламентских, а в феврале 2024 г. — президентских выборов.

Стремясь преодолеть политическую и экономическую изоляцию в западноафриканском регионе, военное правительство начало укреплять отношения с Гвинеей, переворот в которой в сентябре 2021 г. предоставил Бамако непредвиденную возможность для расширения контактов с Конакри благодаря приходу там к власти бывшего «сослуживца» Гойты.

Никита Панин:
Когда Африка не за горами

Военный переворот в Гвинее произошел 5 сентября 2021 г., когда 83-летний президент Альфа Конде был отстранен от власти, и во главе государства оказалась группа офицеров во главе с полковником, командиром спецназа Мамади Думбуей. Путчисты распустили парламент и правительство, отменили действие конституции, объявили о замене гражданских губернаторов, префектов и других должностных лиц армейскими офицерами, временно закрыли сухопутные и воздушные границы и выступили со ставшим обычным в таких случаях обращением, в котором обвинили прежний режим в нарушении прав человека, бесхозяйственности, попустительстве коррупции и в других грехах, пообещав гражданам мир, спокойствие и рост материального благосостояния.

18 оппозиционных партий выпустили совместное заявление, в котором поддержали военных в их стремлении осуществить «глубокие конституционные реформы». Гвинейцы в массовом порядке приветствовали приход к власти военных. Тысячи людей в Конакри и в других городах вышли на улицы, чтобы отпраздновать свержение Конде, в последние годы заметно утратившего свою популярность. Таким образом, переворот не был непредсказуемым и вполне соответствовал «чаяниям народа».

Действительно, при правлении Конде Гвинея оставалась одним из самых бедных государств Африки, хотя именно в течение десяти лет (в первый раз он пришел к власти в 2010 г., затем переизбирался на высший государственный пост в 2015 и 2020 гг.) его президентства страна добилась относительной экономической стабильности: темпы роста ВВП в доковидный период достигали примерно 6%, что является весьма высоким для региона уровнем. Следует отметить, однако, что это был «рост без развития», то есть макроэкономические показатели росли благодаря «достижениям» в горнодобывающем секторе в ущерб другим отраслям и почти не сказывались на материальном положении большинства гвинейцев.

В 2020 г. темпы роста ВВП — благодаря бесперебойному, несмотря на пандемию, экспорту бокситов — сохранились на уровне в 5,2%, что было выше, чем во многих других африканских странах, но социально-экономическая ситуация в Гвинее, зависящей от импорта многих товаров, в том числе продовольствия, стала ухудшаться. В январе 2021 г. выросли цены на импортировавшиеся муку, зерно и сахар, и под давлением Национального союза пекарей правительство заметно повысило цены на хлебобулочные изделия, что вызвало волну протестов, вынудивших администрацию отменить свое решение. Но это привело к нехватке хлеба во многих районах, так как пекари отказались производить продукцию себе в убыток. Противостояние между ними, властями и населением закончилось еще бόльшим взлетом цен на хлеб и другие продукты питания и дальнейшим ростом недовольства.

За месяц до переворота было объявлено о повышении цен на бензин с 9 до 11 тыс. гвинейских франков (1,12 долл.) за литр. Чтобы «сбалансировать бюджет», правительство ввело новые и повысило старые налоги. На фоне эпидемии, заставившей власти увеличить ассигнования на здравоохранение и закупить миллионы доз вакцины, гвинейцы, возможно, смирились бы с ростом цен и налогов, если бы Конде, после выборов 2020 г., судя по всему, уверовавший в прочность своего положения, одновременно не предложил увеличить финансирование парламента и президентских служб и сократить средства, выделявшиеся на армию и полицию. Это военные точно не могли проигнорировать, а заодно они воспользовались и брожением в обществе.

Хлебные бунты и другие волнения продолжались в течение всей первой половины 2021 г., то есть к моменту переворота обстановка в стране была дестабилизирована настолько, что гвинейцы вполне могли рассматривать вмешательство армии как решение многих проблем. То есть путчисты были уверены в поддержке населения, нередко отличающегося забывчивостью: обвиняя гражданское правительство в репрессивности, жители страны упускали из виду, что именно армия и полиция активно участвовали в подавлении массовых протестов против результатов выборов 2020 г., когда в столкновениях с силами безопасности пострадало более 30 человек. То есть нельзя однозначно оправдать смену власти, тем более что переворот вполне подпадал под категорию «незаконная смена правительства» (НСП), но с моральной и социально-экономической точек зрения гражданское правительство к моменту путча полностью исчерпало ресурсы своей «политической воли».

Захватив власть, военные сформировали Национальный комитет за сплочение и развитие, который, по заявлению Думбуи, был вынужден «взять на себя ответственность за будущее Гвинеи», оказавшейся «в тяжелой политической ситуации». Кстати, во время службы во Французском Иностранном легионе нынешний гвинейский лидер выполнял функции инструктора по оценке рисков и быстрому принятию решений; затем находился в рядах Африканского командования США (АФРИКОМ), в составе которого в феврале 2020 г. участвовал в военных (антитеррористических) учениях «Флинтлок» вместе с Ассими Гойтой и лидером первого переворота 2022 г. в Буркина Фасо Полем-Анри Дамибой. Возможно, именно успехи Гойты в деле захвата власти вдохновили сначала Думбую, а затем и Дамибу на организацию их собственных переворотов.

Западное сообщество дружно осудило гвинейских путчистов, АС и ЭКОВАС приостановили членство страны в этих организациях. ЭКОВАС ввело санкции — экономические и связанные с зарубежными поездками. Лишь правительство Гойты не поддержало эти меры. Более того, в 2022 г. между Бамако и Конакри было подписано несколько соглашений о сотрудничестве, что стало первым шагом к формированию партнерства, к которому позже присоединилось третье государство — Буркина Фасо.

Первый переворот 2022 г. в этой западноафриканской стране произошел 23 января: группа военных сместила президента Рока Марка Кристиана Каборе, а 1 февраля провозгласила руководителя мятежников подполковника Поля-Анри Сандаого Дамибу временным главой государства. Как малийцы и гвинейцы до них, буркинийцы приветствовали свержение гражданского правительства, утратившего поддержку прежде всего из-за его неспособности побороть нищету и противостоять насилию, осуществлявшемуся исламистскими группировками в северных районах страны.

АС и ЭКОВАС, как водится, приостановили членство Буркина Фасо в этих организациях «до восстановления конституционного порядка». Позже ЭКОВАС и военная администрация страны утвердили двухлетний переходный период и договорились о проведении в 2024 г. президентских выборов.

Между тем Дамибе не удалось выполнить свое обещание вернуть под контроль правительства территории, оккупированные вооруженными группами, и 30 сентября 2022 г. в Буркина Фасо произошел второй за год переворот, возглавленный капитаном Ибрагимом Траоре, объявившим себя главой государства. Вступив в должность, он пообещал провести демократические выборы в июле 2024 г. в соответствии с графиком, согласованным с АС. ЭКОВАС не ввело против нового режима санкции. Хотелось бы объяснить это осознанием лидерами Сообщества масштабов катастрофы, которой могло бы обернуться введение экономических санкций против страны, являющейся одной из беднейших в Африке (3 млн человек, то есть каждый седьмой ее житель перманентно испытывает голод [1]), однако приходится признать, что «широкий жест» ЭКОВАС в большей степени связан с примирительной риторикой Траоре, не желающего полностью порывать отношения с региональной организацией.

Позиция ЭКОВАС

Зачем Африке нужен Африканский союз. Подкаст об африканской интеграции с Лорой Чкония

В декабре 2021 г., накануне саммита ЭКОВАС, частично посвященного ситуации в Мали, власти этой страны объявили о своем решении продлить переходный период на пять лет, объяснив это нестабильностью внутриполитической обстановки и необходимостью преодолеть джихадистскую угрозу. В ответ на это в январе 2022 г. Сообщество ввело против Мали очередной пакет дипломатических, экономических и торговых санкций. После нескольких месяцев напряженных переговоров, в июне 2022 г., в ходе Экстренного саммита ЭКОВАС, правительство Гойты согласилось на переходный срок в 24 месяца, хотя Сообщество требовало ограничить его 16–18 месяцами. Многие эксперты тогда ожидали снятия с Бамако ряда санкций, прежде всего отмены блокады ее границ, однако этого не произошло, хотя страна к тому времени уже оказалась на грани дефолта, так как все зарубежные счета Министерства финансов были заморожены. Правда, уже через месяц, 3 июля 2022 г., часть санкций была снята.

Первый пакет санкций ЭКОВАС против Гвинеи был введен сразу же после сентябрьского переворота 2021 г., но касался он лишь путчистов и членов их семей. Думбуя тогда пообещал передать власть гражданским политикам через 36 месяцев, ЭКОВАС потребовало сократить срок до полугода, Думбуя отказался, и Сообщество ввело против страны санкции, не дав ее лидерам обосновать свои позиции и действуя в нарушение принципов естественной справедливости. В мае 2022 г. Думбуя объявил, что переходный период продлится 39 месяцев, после чего состоятся выборы президента, однако ЭКОВАС посчитало этот срок неприемлемым и пригрозило новыми санкциями, которые были введены в сентябре того же года. В частности, Банк инвестиций и развития ЭКОВАС приостановил финансирование гвинейских проектов развития, в том числе двух энергетических, чрезвычайно важных для страны.

В Буркина Фасо 1 марта 2022 г. была принята Хартия переходного периода, предусматривавшая сохранение власти в руках военных в течение трех лет. ЭКОВАС, хотя и выразившее свое недовольство длительностью срока, санкции вводить не стало, так как положения Хартии в значительной степени соответствовали требованиям Сообщества не допускать участия переходного главы государства до выборов, которые должны состояться до 2 июля 2024 г. И Дамиба, и Траоре с этими пунктами согласились и таким образом избежали участи Мали и Гвинеи, по крайней мере в части санкций.

На самом деле вводимые санкции, осложняя экономическую ситуацию, не побуждают военных лидеров к сокращению срока переходного периода. Они лишь усложняют для них процессы стабилизации и подготовки к выборам из-за ухудшения экономической ситуации, прекращения или сокращения поставок необходимых товаров и т.д. Кроме того, страны, оказавшиеся под санкциями, и не только они, потому что любое государство может оказаться на их месте, утрачивают доверие к региональной организации и начинают жить по своим законам, как это и произошло, например, с Мали: если сначала Гойта пытался оправдать отсрочку выборов, намечавшихся на февраль 2022 г., то позже он просто объявил, что раньше, чем через четыре года, они не произойдут, и, можно сказать, не стал слушать никаких возражений.

Безусловно, вводя санкции, ЭКОВАС действует в соответствии со своими установками на «нулевую терпимость» к вооруженному захвату власти: Сообществом принят ряд документов, касающихся «продвижения демократического управления» в государствах-членах, наделяющих региональное объединение правом ввода санкций в случае НСП, и ЭКОВАС последовательно их придерживается (хотя бывают и исключения, как в обоих случаях с Буркина Фасо в 2022 г.). Однако, если бы это было позволено, можно было бы пожелать Сообществу применять при введении санкций «избирательный подход», тем более что существует понятие «бескровного военного переворота» (это определение относится к пяти рассматриваемым фактам смены власти), которым можно оперировать при принятии решений. К тому же упомянутые выше путчи в большей или меньшей степени поддерживались населением.

Позиция АС

С 1960 г. — «Года Африки» — на континенте произошло около 200 военных переворотов и их попыток, что побудило африканских лидеров принять меры к тому, чтобы лица, захватывающие власть силой, не становились «законными» правителями. В 2000 г. предшественница АС — Организация африканского единства (ОАЕ) приняла так называемую Ломейскую декларацию о принципах реагирования на «неконституционную смену правительства», которая предполагала в случае НСП приостановку членства страны в организации. Этот подход был принят на вооружение Афросоюзом, 30 января 2007 г. обнародовавшим Африканскую хартию демократии, выборов и управления (АХДВУ), вступившую в силу 15 февраля 2012 г. Из 55 государств — членов АС Хартию подписали 46, ратифицировали 34, в том числе Буркина Фасо, Гвинея и Мали. Однако, как показали дальнейшие события в этих странах и в Африке, в целом панацеей от вмешательства армии в политическую жизнь Хартия не стала. Между тем на саммите Афросоюза 19 февраля 2023 г. в Аддис-Абебе была подтверждена «нулевая терпимость» к НСП.

Приостановка членства в АС и введение против «провинившихся» стран санкций происходят с завидной регулярностью: в 2003 г. «жертвой» Афросоюза стали Центральноафриканская Республика (ЦАР) и Гвинея-Бисау, в 2005 — Мавритания и Того, в 2008 — Мавритания и Гвинея, в 2009 — Мадагаскар и Эритрея, в 2010 — Кот-д’Ивуар и Нигер, в 2012 — Мали и Гвинея-Бисау, в 2013 — ЦАР, Египет и Гвинея-Бисау, в 2015 — Буркина Фасо, в 2019 — Судан, в 2020 — Мали, в 2021 — Гвинея, Мали и Судан, в 2022 — Буркина Фасо.

При этом самой трудной проблемой для АС при реализации политики на этом направлении остается проведение различий между законными народными восстаниями против утративших доверие глав государств, с одной стороны, и НСП — с другой, поскольку последняя по определению предполагает свержение «демократически избранных правительств». Правда, из-за отсутствия критериев «неконституционности» действия АС иногда отличается непоследовательностью. Так, переворот 2014 г. в Буркина Фасо расценивался Афросоюзом как акт НСП, но народный бунт, предшествовавший перевороту и фактически приведший к смене режима, не считался «неконституционным». В свою очередь, организаторы путчей в Буркина Фасо, Гвинее и Мали в 2020–2022 гг. пытались воспользоваться общественным недовольством, чтобы узаконить свои действия, но осуждение их Африканским союзом было бескомпромиссным — вслед за ЭКОВАС, в то время как в случаях с Чадом в 2021 г. и Суданом в 2019 и 2021 гг. региональные организации не исключили эти страны из сообществ и предпочли заняться посредничеством, что, как представляется, в африканских условиях является более продуктивной реакцией на НСП.

АХДВУ вводит санкции против лидеров переворотов, запрещая им участвовать в выборах и занимать ключевые государственные посты, однако это положение иногда нарушается самим АС, что свидетельствует об определенной двойственности его политики и нечеткости уставных формулировок. Например, президент Египта Абдель Фаттах ас-Сиси был причастен к свержению предыдущего главы государства Мухаммеда Мурси в ходе военного переворота 3 июля 2013 г., но избрание ас-Сиси в 2014 г. не осуждалось Афросоюзом, В результате тогда на АС посыпались (в известной мере справедливо) обвинения в использовании двойных стандартов и во введении преференциального режима для крупных государств-членов.

Приостановка членства в АС имеет и свою парадоксальную сторону: если военное правительство, осуществившее НСП, хочет заручиться международной поддержкой, например в борьбе с джихадистами, в том числе и для того, чтобы создать достаточно благоприятные условия для проведения выборов, оно должно провести эти самые выборы, которые в условиях отсутствия безопасности могут привести к дальнейшему росту напряженности, насилия и к новому перевороту. Как в таком случае военные могут давать гарантии «краткосрочности» их власти? Тем более что некомпетентность гражданских лидеров, как правило, и подталкивает военных к осуществлению переворота.

То есть обычной приостановки членства недостаточно для сдерживания будущих НСП, так как, несмотря на некоторые достижения, демократия в Африке остается «косметической», и условия, провоцирующие перевороты, сохраняются. Понятно, что НСП представляют собой угрозу демократическому развитию, но и многие африканцы уже перестали верить, что в ходе выборов смогут привести к власти лидеров, способных изменить к лучшему существующий порядок вещей.

Таким образом, спорные действия АС и ЭКОВАС, хотя и осуществляющиеся в полном соответствии с принципами и практикой этих организаций, не всегда имеют ожидаемые последствия и еще реже способствуют достижению поставленной цели — стабилизации обстановки в результате перехода власти от военных лидеров к гражданским.

Создание трехстороннего «партнерства»

Практика голосования государств Африки южнее Сахары в Генеральной Ассамблее ООН: последние тенденции и основные стратегии. Рабочая тетрадь РСМД

Всего за несколько дней до трехсторонней встречи исполняющий обязанности премьер-министра Буркина Фасо Аполлинер Йоахим Кьелем де Тамбела посетил Мали, где предложил создать в составе двух стран гибкую федерацию. 9 февраля 2023 г. на встрече в Уагадугу к Мали и Буркина Фасо присоединилась Гвинея. Казалось бы, встреча не должна была стать столь уж важным событием, так как представители правительств этих и других африканских государств и раньше нередко встречались в двустороннем и в многостороннем форматах, однако предшествовавшие события, объединившие три страны, — отстранение от участия в региональных организациях, введение санкций и др., — побудили их принять контрмеры и объявить о расширении сотрудничества. Среди формальных поводов к формированию стратегического партнерства были названы якобы растущая нестабильность в зоне Сахеля и необходимость объединения усилий для борьбы с экстремистами, хотя в последнее время ситуация в недавних зонах боевых действий в известной мере стабилизировалась.

Не остались без внимания и вопросы экономического развития трех стран в условиях санкций. В коммюнике встречи, в частности, говорится: «Подтверждая нашу приверженность целям и принципам ЭКОВАС и Африканского союза, мы чувствуем себя обязанными в ответ на чаяния населения наших стран создать на основе оси Бамако — Конакри — Уагадугу стратегическую и приоритетную зону для развития торговли, транспорта, сельского хозяйства, горнорудной промышленности…». Между странами была достигнута договоренность о поставках и обмене товарами первой необходимости, топливом и электроэнергией, о взаимодействии в сфере образования и др. В документе также отмечается, что партнерство предполагает политические и дипломатические консультации «на самом высоком уровне» и привлечение необходимых средств для реализации проекта строительства железной дороги по маршруту Бамако — Конакри — Уагадугу.

Но самым важным, из-за чего встречались главы внешнеполитических ведомств, были выражение ими общего «сожаления по поводу введения санкций без учета сложных причин» смены власти в Буркина Фасо, Гвинее и Мали и заявление о готовности предпринять совместные действия по возвращению в состав АС и ЭКОВАС, «чтобы не подрывать региональную солидарность». Однако, как известно, объявить о чем-нибудь всегда легче, чем потом перейти от слов к делу.

Не лишним будет напомнить, что торгово-экономические отношения в рамках ЭКОВАС, членами которого три страны являлись с момента создания этой организации в 1975 г., развиваются уже более 45 лет, однако подлинной экономической интеграции 15 государств-членов так и не произошло по множеству причин (разный уровень хозяйственного развития, ориентация на разных внешнеэкономических партнеров, разногласия между лидерами стран-участниц и т.д.), а создание зон свободной торговли (судя по всему, трехстороннее партнерство наряду с прочим предполагает и это) имело незначительные позитивные результаты. Представляется, что три «отверженные» страны находятся в настоящее время в состоянии своего рода «аффекта», обусловленного «изгнанием» из региональных союзов, введением санкций и громким, хотя и лишь частичным, разрывом с бывшей метрополией — Францией. Поэтому они полны решимости противостоять «обидчикам» — АС и ЭКОВАС — посредством объединения всех доступных ресурсов, забывая, что, как показали примеры других африканских объединений, интеграционные процессы неизменно сопровождаются националистическим соперничеством и им препятствуют зависимость от внешней помощи, бюрократия, отсутствие политической воли и т.д.

За годы существования ЭКОВАС его члены подписали множество соглашений, одобрили так называемую Общую промышленную политику в целях стимулирования производственной деятельности в сельском хозяйстве, фармацевтике, автомобилестроении и строительстве, в том числе дорог, пересекающих регион. Однако бόльшая часть договоренностей так и осталась на бумаге. Если создание нового партнерства принесет какие-либо позитивные результаты в торгово-экономической сфере, это будет подлинным «прорывом» в деле африканской интеграции, даже если нанесет ущерб единству ЭКОВАС. Первые признаки такого рода уже появились: вопреки санкциям Сообщества военное правительство Гвинеи в январе 2022 г., после принятия региональным объединением решения заморозить малийские активы в Банке инвестиций и развития ЭКОВАС и закрыть сухопутные границы с Мали, заявило, что будет держать свои границы с этой страной открытыми.

В принципе, трансграничная торговля в Западной Африке активно развивается благодаря прозрачности границ и ее формализации (то есть превращению из нелегальной в законную) многими странами — участницами Сообщества, хотя транспортные расходы в этом регионе среди самых высоких в мире. Кроме того, транспортные коридоры перегружены формальными и неформальными контрольно-пропускными пунктами и блокпостами, значение которых с точки зрения безопасности выросло в условиях перманентной военно-политической нестабильности, но из-за которых транспорт на границах простаивает сутками. То есть в целях расширения торгово-экономического сотрудничества «тройке» придется упростить процедуры пограничного и таможенного оформления, что без надлежащего контроля приведет к росту контрабанды, в том числе оружия.

16 февраля 2023 г., через неделю после встречи в Уагадугу, представителям Буркина Фасо, Гвинеи и Мали было позволено выступить на 36-м саммите АС в Аддис-Абебе, чтобы в очередной раз попытаться убедить — безрезультатно — лидеров Афросоюза в необходимости восстановления членства трех стран в организации. Можно сказать, что это была первая попытка выступить «единым фронтом», подтвердившая реальное существование стратегического трехстороннего партнерства. Однако прошло слишком мало времени, чтобы оценивать его жизнеспособность и перспективы: ведь речь идет о партнерстве между хунтами трех стран, а военные режимы нестабильны по определению, так как подвержены мощному давлению и внутри страны, и извне. В Мали и Буркина Фасо сохраняется возможность прихода к власти других групп военных; к Гвинее это относится в меньшей степени.

Фактор сближения с Россией в настоящее время является объединяющим и для значительной части населения, и для властей трех стран, но нельзя сбрасывать со счетов те силы, которые в результате разрыва с Францией утратили свои привилегии и жаждут реванша, тем более что полного прекращения поддержки Западом не произошло. Например, США, приостановившие было свою военную помощь Мали после второго переворота в мае 2021 г., уже в октябре 2022 г. обязались предоставить ей 148,5 млн долл. в виде гуманитарной помощи. Этот шаг отражал озабоченность Вашингтона растущим влиянием России в Африке и намерение Соединенных Штатов сохранить свое присутствие в регионе.

Коммюнике не закон, обязательный к выполнению. Совместные проекты, оговоренные на встрече в Уагадугу, имеют долгосрочный характер, и лидерам «тройки» предстоит решить вопросы переходного периода и провести выборы раньше, чем они будут реализованы. А после проведения выборов и восстановления членства в АС и ЭКОВАС может отпасть и необходимость в сохранении альянса, не формализованного и не имеющего сколько-нибудь серьезной финансовой базы.

Безусловно, рассматриваемое стратегическое партнерство может стать для других групп африканских стран примером «возможности договориться о взаимодействии», но для создания и, главное, эффективной деятельности подобного союза должны существовать условия — общие обиды, интересы и политические позиции, а также взаимопонимание между лидерами, то есть должна возникнуть форс-мажорная ситуация, как это произошло в Буркина Фасо, Гвинее и Мали в 2020–2022 гг. На самом деле, наряду с крупными региональными объединениями (ЭКОВАС, Восточноафриканское сообщество, Экономическое и валютное сообщество стран Центральной Африки и др.) в Африке, в том числе Западной, существует ряд организаций (Союз государств реки Мано, Комиссия государств реки Нигер, Экономическое сообщество стран Великих озер и пр.), создававшихся с конкретными целями и изредка принимавших, казалось бы, важные решения, но они по большей части оставались на бумаге из-за отсутствия политической воли и средств на их реализацию.

Любой союз может эффективно функционировать лишь при наличии мощного объединительного центра (или центров) наподобие России или Китая в БРИКС. В ЭКОВАС таким «центром» является Нигерия, которая несет на себе бόльшую часть финансовой и административной нагрузки, таким образом обеспечивая жизнеспособность организации. Союз же между небольшими и нестабильными государствами, каковыми являются Буркина Фасо, Гвинея и Мали, может сохраняться в течение долгого времени, по крайней мере пока инспирировавшие его руководители этих стран располагают властными полномочиями, но какие меры кроме проведения электоральных кампаний они могут принять для достижения главных заявленных целей — восстановления членства в АС и ЭКОВАС и аннулирования санкций? Они могут приводить старые и новые аргументы — не стоит заранее отказывать им в упорстве, но Афросоюз и региональное сообщество также не спешат расставаться со своими принципами. Поэтому приходится признать, что создание в Африке подобных «партнерств» без внешней моральной и материальной поддержки не имеет сколько-нибудь серьезной практической перспективы.

1. Lamarche A., Bentley A. After the Coup: Burkina Faso’s Humanitarian and Displacement Crisis. Refugees International, April 2022. P. 4.