Азиатский мультилатерализм: проверка на прочность

В 2022 г. три государства Ассоциации стран Юго-Восточной Азии приняли на себя председательства в значимых региональных и глобальных диалоговых структурах. Председателем «Группы двадцати» впервые за всю историю существования этого международного формата стала Индонезия, пост страны-председателя АТЭС занял Таиланд, а в АСЕАН эта позиция перешла к Камбодже. Ожидалось, что 2022 г. пройдет под знаком лидерства стран АСЕАН, будут определены пути к эффективному постковидному восстановлению, однако ожидаемые траектории трех председательств нарушили два синхронно обострившихся конфликта, которые до этого в Юго-Восточной Азии воспринимались в большей степени как фоновые для региональных институтов.

Переход конфликта на Украине в феврале 2022 г. в горячую фазу привел к практически полной не только политической, но и экономической расстыковке России с США и ЕС, а также Японией, частично Южной Кореей и Сингапуром, объявившими о своем решении присоединиться к санкционному давлению. Вторым вызовом стало резкое обострение американо-китайских противоречий, усугубленное визитом на Тайвань 2–3 августа 2022 г. спикера Палаты представителей Конгресса США Нэнси Пелоси и последовавшей спустя две недели за ним поездкой американских конгрессменов.

В этих условиях эффективность институционального балансирования АСЕАН, ставшего фирменным знаком этого объединения малых и средних государств, стремящегося к взаимодействию на равных с гораздо более крупными международными игроками, оказалась под вопросом. В ближайшие месяцы, оставшиеся до осеннего раунда саммитов «Группы двадцати», АТЭС и АСЕАН, странам-председательницам, по-видимому, придется серьезно переосмыслить формы и методы этого балансирования.

В новых международных обстоятельствах неизбежным становится вопрос о том, смогут ли азиатские страны не на словах, а на деле отстоять свое право на управление региональными, а отчасти и глобальными процессами. Особое звучание этот вопрос приобретает в контексте дискуссии, разворачивающейся в западном научно-экспертном сообществе, о роли многосторонних институтов в «интеграции» таких «девиантных» стран, как Россия и Китай, в систему «мирового порядка, основанного на правилах». Примечательным в этой дискуссии выступает деление многосторонних институтов на те, что функционируют в рамках этого «порядка», и действующие вне его. При том что в качестве последних рассматриваются, в первую очередь, многосторонние форматы, созданные Россией и Китаем (например, ШОС), оказаться среди них скоро могут и другие незападные организации.

Россия же самым непосредственным образом заинтересована в том, чтобы азиатский мультилатерализм все-таки выдержал тест на прочность. Во-первых, в условиях существенного затруднения работы с многими многосторонними структурами, в том числе входящими в систему ООН, азиатские площадки в дополнение к ШОС и БРИКС становятся основными многосторонними форматами для ее дипломатической деятельности. Во-вторых, при всей громоздкости, а иногда и неповоротливости азиатских многосторонних институтов именно они демонстрируют пример реальной аккомодации национальных интересов государств с самыми разнообразными политическими и экономическими укладами — опыт, который западным государствам еще только предстоит приобрести.

В 2022 г. три государства Ассоциации стран Юго-Восточной Азии приняли на себя председательства в значимых региональных и глобальных диалоговых структурах. Председателем «Группы двадцати» впервые за всю историю существования этого международного формата стала Индонезия, пост страны-председателя Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) занял Таиланд, а в АСЕАН эта позиция перешла к Камбодже. Ожидалось, что 2022 г. пройдет под знаком лидерства стран АСЕАН, будут определены пути к эффективному постковидному восстановлению — тем более, что позитивная экономическая динамика стран Юго-Восточной Азии давала основания для сдержанного оптимизма.

Этими соображениями и руководствовались Индонезия, Таиланд и Камбоджа, когда формулировали повестки своих председательств. В качестве ведущих тем G20 Индонезия предложила обсудить глобальную архитектуру здравоохранения, способы обеспечения устойчивого энергоперехода и цифровую трансформацию, Таиланд призвал участников АТЭС сконцентрироваться на обсуждении вопросов постковидного восстановления в АТР, а Камбоджа сформулировала красивый лозунг объединения усилий стран региона в борьбе с новыми вызовами: ASEAN A.C.T. (Addressing Challenges Together).

Никита Куклин:
Председательство Индонезии в G20: новая заявка на глобальное лидерство

Однако ожидаемые траектории трех председательств нарушили два синхронно обострившихся конфликта, которые до этого в Юго-Восточной Азии воспринимались в большей степени как фоновые для региональных институтов. Переход конфликта на Украине в феврале 2022 г. в горячую фазу привел к практически полной не только политической, но и экономической расстыковке России с США и ЕС, а также Японией, частично Южной Кореей и Сингапуром, объявившими о своем решении присоединиться к санкционному давлению. При общем психологическом восприятии конфликта как географически отдаленного от Юго-Восточной Азии его последствия проявились в повседневной экономической жизни стран региона в виде растущей инфляции и опасений по поводу продовольственной и энергетической безопасности. Более того, они стали фактором, определяющим деятельность стран-председательниц по организации институциональной работы G20, АТЭС и АСЕАН-центричных механизмов.

Вторым вызовом стало резкое обострение американо-китайских противоречий, усугубленное визитом на Тайвань 2–3 августа 2022 г. спикера Палаты представителей Конгресса США Нэнси Пелоси (предыдущий визит американского политика столь высокого уровня произошел четверть века назад, когда Тайвань посещал спикер Палаты представителей Ньют Гингрич) и последовавшей спустя две недели за ним поездкой американских конгрессменов. Если раньше американо-китайские противоречия привносили в деятельность региональных институтов неприятный, но ограниченный по времени и относительно поддающийся управлению разлад, теперь их влияние на упомянутые институты, а также впервые — «Группу двадцати» рискует перейти на качественно новый уровень.

Стабильности региональной обстановке не добавляет и такой, условно говоря, «внутренний» вызов, как сохраняющаяся политическая напряженность в Мьянме, где в феврале 2021 г. власть перешла к военным. Помимо внутрирегионального, эта ситуация имеет и глобальное измерение, поскольку наиболее значимые диалоговые партнеры АСЕАН (они же участники G20) — США, Китай, Япония, Россия, Индия, ЕС, Великобритания — заняли диаметрально противоположные позиции по отношению к новому мьянманскому правительству.

В этих условиях эффективность институционального балансирования АСЕАН, ставшего фирменным знаком этого объединения малых и средних государств, стремящегося к взаимодействию на равных с гораздо более крупными международными игроками, оказалась под вопросом. В ближайшие месяцы, оставшиеся до осеннего раунда саммитов «Группы двадцати», АТЭС и АСЕАН, странам-председательницам, по-видимому, придется серьезно переосмыслить формы и методы этого балансирования.

«Балансирующая мышь» АСЕАН в мире глобальных слонов. Подкаст с Александром Королевым

Очевидно, что Индонезии, Таиланду и Камбодже хотелось бы сохранить инклюзивность упомянутых институтов, поскольку именно она выгодным образом отличает их от многих многосторонних механизмов, созданных западными странами. В 1990-е и 2000-е гг. инклюзивный подход помог странам АСЕАН сформировать целую сеть региональных институтов, завязанных на Ассоциацию, тем самым обеспечив значимый рост ее международного престижа и благоприятную экономическую среду для развития стран-участниц.

В духе инклюзивного подхода было выдержано обнародованное в мае 2022 г. заявление трех стран-председательниц о том, что они не хотят превращать многосторонние площадки в арену международных споров и открыты к работе со всеми партнерами. Все они, находясь под серьезным давлением со стороны США и ЕС, отказались исключить из работы G20, АТЭС и АСЕАН-центричных форматов Россию. В результате, несмотря на постоянно звучащие призывы западных стран не приглашать российских представителей, министр финансов А.Г. Силуанов принял участие во встрече министров финансов стран G20 на Бали в июле 2022 г. (она завершилась без итогового коммюнике), а министр иностранных дел С.В. Лавров — в состоявшейся также в июле на Бали встрече министров иностранных дел G20 и прошедшем в августе 2022 г. на полях 55-го саммита министров иностранных дел АСЕАН совещании глав министров иностранных дел Восточноазиатского саммита в Пномпене.

При этом все более насущной для стран-председательниц становится необходимость работать в новых, гораздо более конфликтных, чем прежде, условиях, которые делают практически невозможным достижение консенсуса по рассматриваемым вопросам («Группа двадцати», как и АСЕАН-центричные институты и АТЭС, принимает решения на основе согласия всех участников). Ранее в деятельности региональных институтов встречались лишь отдельные прецеденты, когда под влиянием американо-китайских противоречий АСЕАН и АТЭС оказывались временно парализованными и не могли прийти к консенсусу по поводу итоговых документов саммитов. Например, предыдущее председательство Камбоджи в АСЕАН в 2012 г. и саммит АТЭС в Папуа-Новой Гвинее в 2018 г.

Александр Королев:
Новый «поворот» или пробуксовка: влияние украинского кризиса на отношения России и АСЕАН

Вместе с тем при всех опасениях, что споры крупных держав парализуют работу многосторонних институтов, в позициях трех стран-председательниц, видимо, проявились и их амбиции внести свой вклад хотя бы в ограниченное умиротворение конфликтных ситуаций в отношениях России и западных стран, Китая и США. Об этом, в частности, свидетельствуют дипломатические усилия, предпринимаемые президентом Индонезии Джоко Видодо, посетившим в июне 2022 г. Украину и Россию. Индонезия пока что проявляет последовательность в своем решении не присоединяться к санкциям против России и отвергает активно продвигаемую США идею установления пороговых цен на российскую нефть, поскольку не считает, что подобные действия могли бы способствовать реальному снижению международной напряженности и обеспечению энергетической безопасности. Также осторожно подошли к вопросу санкций Таиланд, с которым в этом году Россия отмечает 125-летие установления дипломатических отношений, и Камбоджа. Выступая на Всемирном экономическом форуме в Давосе в мае 2022 г. премьер-министр Камбоджи Хун Сен призвал отказаться от всех санкций, введенных против России, поскольку их эффект рикошетом ударил и по тем странам, которые их ввели, и самое важное — по развивающимся государствам, не имеющим никакого отношения к конфликту и едва начавшим восстанавливаться после пандемии.

Если же рассматривать ситуацию в более широком контексте, текущий год, по сути, испытывает на прочность азиатский мультилатерализм как таковой. В новых международных обстоятельствах неизбежным становится вопрос о том, смогут ли азиатские страны не на словах, а на деле отстоять свое право на управление региональными, а отчасти и глобальными процессами. Особое звучание этот вопрос приобретает в контексте дискуссии, разворачивающейся в западном научно-экспертном сообществе, о роли многосторонних институтов в «интеграции» таких «девиантных» стран, как Россия и Китай (список можно продолжить), в систему «мирового порядка, основанного на правилах». Примечательным в этой дискуссии выступает деление многосторонних институтов на те, что функционируют в рамках этого «порядка», и действующие вне его [1]. При том что в качестве последних рассматриваются, в первую очередь, многосторонние форматы, созданные Россией и Китаем (например, ШОС), оказаться среди них скоро могут и другие незападные организации.

Тот факт, что США воспринимают азиатские, в первую очередь АСЕАН-центричные, институты как структуры ограниченной функциональности, стал очевидным с началом формирования таких подобных Quad мультилатеральных группировок, как Quad+ и AUKUS. Логика такого восприятия исходила из того, что АСЕАН, которая на протяжении 1990-х и 2000-х гг. рассматривалась западными странами как организация, которая должна была обеспечить региональную социализацию Китая, не смогла выполнить эту задачу. Соответственно, деятельность АСЕАН-центричных институтов, с точки зрения США, должна была быть дополнена более «эффективными» форматами. Именно в этом заключается смысл многочисленных заверений представителей американских внешнеполитического и оборонного ведомств о том, что минилатеральные форматы дополняют АСЕАН-центричные форматы и укрепляют региональную безопасность, а не идут вразрез с их деятельностью.

Александр Королев:
«Гаванский синдром»: Камала Харрис пытается вернуть США в Юго-Восточную Азию

В 2022 г. появились и первые попытки «торпедировать» АСЕАН-центричные институты изнутри. В июле 2022 г., сославшись в качестве предлога на конфликт на Украине и ситуацию в Мьянме, Австралия, США и Новая Зеландия бойкотировали заседание рабочей группы Совещания министров обороны стран АСЕАН и диалоговых партнеров (СМОА+) по противодействию терроризму под председательством Мьянмы и России. Случаев полномасштабного бойкота мероприятий «Группы двадцати», АТЭС и АСЕАН более широкого формата с участием России пока что не наблюдалось, однако уже произошедшие точечные прецеденты, очевидно, были направлены на то, чтобы поставить под вопрос способность России вносить значимый вклад в деятельность АСЕАН-центричных институтов и способность Ассоциации адекватно реагировать на новые вызовы.

Россия же самым непосредственным образом заинтересована в том, чтобы азиатский мультилатерализм все-таки выдержал тест на прочность. Во-первых, в условиях существенного затруднения работы с многими многосторонними структурами, в том числе входящими в систему ООН, азиатские площадки в дополнение к ШОС и БРИКС становятся основными многосторонними форматами для ее дипломатической деятельности. Во-вторых, при всей громоздкости, а иногда и неповоротливости азиатских многосторонних институтов именно они демонстрируют пример реальной аккомодации национальных интересов государств с самыми разнообразными политическими и экономическими укладами. Этот ценный опыт западным государствам еще только предстоит приобрести.

1. Goddard S. The Outsiders: How the International System Can Still Check China and Russia // Foreign Affairs, May/Jun 2022, Vol. 101, Issue 1. Pp. 28–39.