Байден пересматривает политику санкций США

В США полным ходом идёт пересмотр политики санкций. Администрация Джо Байдена стремится сделать санкционные инструменты более эффективными для достижения политических целей и при этом снизить возникающие политические и экономические издержки. Координация ограничительных мер с союзниками также рассматривается в качестве важной задачи. Байден осторожно, но последовательно отказывается от парадигмы применения санкций, которая сложилась в период президентства Дональда Трампа.

Предпосылки к пересмотру политики санкций возникли ещё до прихода Джо Байдена к власти. Однако его победа на президентских выборах существенно ускорила ревизию санкционных инструментов. Пересмотр политики санкций новой администрацией нельзя назвать революцией. Институциональный механизм останется без существенных изменений. Скорее речь пойдёт об изменении политических вводных.

Новые ориентиры политики санкций США можно свести к следующему. Во-первых, развитие точечных (таргетированных) санкций и более серьёзный анализ их экономических издержек для американского бизнеса, а также бизнеса из стран-союзников и партнёров. Во-вторых, более тесная координация с союзниками. Здесь Байден уже послал ряд ободряющих сигналов, введя временные исключения по санкциям в отношении «Северного потока — 2». Хотя целый ряд российских организаций и морских судов попал в санкционные списки США, сам «Северный поток — 2» и его руководство затронуты не были. В-третьих, речь о более пристальном внимании к тематике прав человека. Байден уже отреагировал санкциями и на «дело Навального», и на ситуацию в Белоруссии. Права человека будут раздражителем в отношениях с Китаем. В-четвёртых, администрация ведёт дело к отмене наиболее одиозных решений Трампа. Отменены указы 2020 года по китайским телекомам, указ по санкциям в отношении Международного уголовного суда, модифицирован указ по китайским военно-промышленным компаниям, ведутся переговоры с Ираном.

В США полным ходом идёт пересмотр политики санкций. Администрация Джо Байдена стремится сделать санкционные инструменты более эффективными для достижения политических целей и при этом снизить возникающие политические и экономические издержки. Координация ограничительных мер с союзниками также рассматривается в качестве важной задачи. Байден осторожно, но последовательно отказывается от парадигмы применения санкций, которая сложилась в период президентства Дональда Трампа.

Политика санкций США при Трампе характеризовалась несколькими элементами. Во-первых, Вашингтон применял их достаточно жёстко. На всех ключевых направлениях (Китай, Иран, Россия, Венесуэла и др.) США использовали экономические и финансовые ограничения без лишних колебаний, а подчас и в беспрецедентных объёмах. Конечно, администрация действовала вполне рационально и жёсткость не была самоцелью. В ряде эпизодов американские власти действовали осмотрительно (например, санкции в отношении российского суверенного долга в 2019 году). Исполнительная власть под руководством Трампа сдерживала избыточный энтузиазм Конгресса касательно «драконовских санкций» против России и даже некоторые инициативы в отношении Китая. Однако жёсткость иных мер подчас шокировала как союзников, так и противников. Чего стоят, например, санкции 6 апреля 2014 года в отношении группы российских бизнесменов и их активов. Или запреты некоторых китайских телекоммуникационных сервисов на территории США. Или блокирующие санкции в отношении Международного уголовного суда.

Иван Тимофеев:
Санкции США в отношении российского суверенного долга: возможные альтернативы

Во-вторых, Трамп явно игнорировал мнение союзников США. Односторонний выход из ядерной сделки с Ираном в 2018 году заставил европейский бизнес покинуть Иран, приведя к убыткам. Раздражены были даже самые близкие союзники. Другим раздражителем было упорство, с которым Трамп (при поддержке Конгресса) ставил палки в колёса трубопроводному проекту «Северный поток — 2». Несмотря на сложные отношения Москвы и Евросоюза, последний отстаивал право самостоятельно определять, что соответствует его интересам, а что нет.

В-третьих, опасения относительно санкций появились и в среде американского бизнеса. В финансовых кругах усилилось опасение того, что избыточное применение санкций спровоцирует ненужную политизацию мировой финансовой системы. В ближайшей перспективе радикальное снижение глобальной роли доллара вряд ли возможно. Но политические риски заставляют многие правительства серьёзно об этом задуматься. Соответствующие планы стали вынашивать и осуществлять как соперники (Москва и Пекин), так и союзники (Брюссель). Торговые санкции против Китая затронули ряд американских компаний в секторе телекоммуникаций и высоких технологий.

Наконец, в некоторых вопросах администрация Трампа была непоследовательной или попросту допускала ошибки. Так, например, Трамп с энтузиазмом критиковал Китай за нарушения прав человека, поддерживая соответствующие законодательные инициативы. Но при этом едва ли не закрывал глаза на события 2020 года в Белоруссии. В Конгрессе также были крайне недовольны затягиванием реакции по «делу Навального» в России. Что касается ошибок, то прошлая администрация упустила момент для гуманитарных исключений из режимов санкций в связи с эпидемией COVID-19. Даже косметические послабления могли дать очки «мягкой силе» США. Вместо этого Минфин США опубликовал список из уже ранее существующих исключений.

Предпосылки к пересмотру политики санкций возникли ещё до прихода Джо Байдена к власти. Прежде всего, большую аналитическую работу делали американские «фабрики мысли» — неправительственные исследовательские центры. Они давали вполне трезвый и непредвзятый анализ как достижений, так и ошибок. Кроме того, серьёзную работу проделала Счётная палата США, подготовившая в 2019 году для Конгресса два отчёта об институтах американской политики санкций. Однако победа Джо Байдена на президентских выборах существенно ускорила ревизию санкционных инструментов. Здесь сыграли роль как идеологические предпочтения демократов (например, акцент на правах человека), так и политический опыт самого Байдена.

Новые ориентиры политики санкций США можно свести к следующему. Во-первых, развитие точечных (таргетированных) санкций и более серьёзный анализ их экономических издержек для американского бизнеса, а также бизнеса из стран-союзников и партнёров. Во-вторых, более тесная координация с союзниками. Здесь Байден уже послал ряд ободряющих сигналов, введя временные исключения по санкциям в отношении «Северного потока — 2». Хотя целый ряд российских организаций и морских судов попал в санкционные списки США, сам «Северный поток — 2» и его руководство затронуты не были. В-третьих, речь о более пристальном внимании к тематике прав человека. Байден уже отреагировал санкциями и на «дело Навального», и на ситуацию в Белоруссии. Права человека будут раздражителем в отношениях с Китаем. В-четвёртых, администрация ведёт дело к отмене наиболее одиозных решений Трампа. Отменены указы 2020 года по китайским телекомам, указ по санкциям в отношении Международного уголовного суда, модифицирован указ по китайским военно-промышленным компаниям, ведутся переговоры с Ираном.

Евгений Афанасьев:
Туманное будущее технологического сектора России или новый санкционный режим Соединенных Штатов

В Минфине США — одном из ключевых санкционных ведомств США — также произойдут кадровые обновления. Должность помощника министра финансов (секретаря Казначейства) может занять Элизабет Розенберг — видный эксперт по санкциям, которая ранее работала в Центре новой американской безопасности. В Минфине ей предстоит курировать тематику санкций. Таким образом, реализуется привычный для американцев принцип «вращающихся дверей», когда госслужба пополняется кадрами из экспертного сообщества и бизнеса, а затем «возвращает» их обратно.

Вместе с тем пересмотр политики санкций новой администрацией нельзя назвать революцией. Институциональный механизм останется без существенных изменений. Он представляет собой сочетание функций различных ведомств — Минфина, Минторга, Минюста, Госдепартамента и др. Опыт их межведомственной координации нарабатывался годами. Система бесперебойно работала как при Трампе, так и при его предшественниках. Скорее речь пойдёт об изменении политических вводных.

Для России пересмотр вряд ли принесёт радикальные изменения. Намёком на хорошую новость можно считать возможный уход от ковровых бомбардировок российского бизнеса, подобных случаю 6 апреля 2018 года. Однако правовые механизмы санкций в отношении России будут продолжать действовать. Акцент на правах человека приведёт к росту санкций в отношении государственных структур. На этом фоне возможны очередные политические кризисы в отношениях двух стран.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».