Человек эпохи Джексона — Вэника. Как Байден поступит с американскими санкциями

При следующем президенте политика санкций США будет определяться конкретными национальными интересами, а также событиями, требующими реакции Вашингтона. Личность президента, как правило, не играет здесь первостепенной роли. К тому же политика санкций уже давно оформлена в виде рутинных процессов. Произвольно изменить их по прихоти президента затруднительно.

В то же время Байден вполне может повлиять на политику санкций в некоторых важных деталях. Например, изменить стиль принятия решений, что само по себе будет иметь значение и для самих США, и для их соперников, и для союзников.

Главное отличие Байдена от двух его предшественников — колоссальный политический опыт. В вопросе санкций Байден за свою долгую карьеру тоже повидал многое: и поправку Джексона — Вэника, и санкционную войну с Ираном, и поэтапную отмену санкций против Китая, и сначала отмену санкций против России, а затем их возврат. Он застал две разные санкционные эпохи: пришел в политику в период господства торговых санкций и эмбарго, работал в Сенате на этапе становления точечных (умных) санкций, а стал президентом во времена, когда финансовые и торговые власти США получили беспрецедентные возможности в области внешней политики.

Если посмотреть на три страны, против которых США активно используют санкции — Иран, Китай и Россию, — то победа Байдена скорее хорошая новость для Тегерана. Задачей Байдена, видимо, станет преодолеть эту дипломатическую изоляцию, вернуть утраченную возможность влиять на ситуацию с помощью инструментов многосторонней дипломатии, но при этом продолжить сдерживать Иран и не допустить роста его военного потенциала. Важным приоритетом будет заблокировать поставку в Иран обычных вооружений. Не исключено, что администрация Байдена может поставить вопрос о перезагрузке ядерной сделки.

Тем не менее «12 пунктов Помпео» вряд ли утратят свою актуальность. Речь скорее пойдет о стилистике оформления таких требований, а также о способах достижения поставленных целей. Американцы могут возобновить переговоры с Ираном. Но в любом случае планка требований не вернется к 2015 году.

На китайском направлении тоже стоит ожидать некоторых перемен к лучшему. Байден может вернуться к исполнению обязательств по первой фазе торговой сделки. Также в риторике Байдена наверняка будет меньше бравады и больше такта по отношению к Пекину. Но фундаментальный разворот политики США на китайском направлении вряд ли возможен. Вашингтон взял курс на технологическое сдерживание Китая и от этого курса не откажется. Объявленная Майком Помпео холодная война против Китая продолжится. Но вести ее Байден будет более вежливо и профессионально.

Для России хороших новостей нет. Но также нет и откровенно плохих. Хороших новостей нет, потому что ни один режим санкций пересмотрен не будет. Украина, кибербезопасность, Ближний Восток, права человека и другие сюжеты в российско-американских отношениях к лучшему не меняются. А значит, не изменится и политика санкций. Если острых кризисов (подобных украинскому в 2014 году, скандалу с «вмешательством в выборы» в 2016 году или делом Скрипалей в 2018 году) удастся избежать, то эскалация санкций со стороны Вашингтона вряд ли состоится. Давление на «Северный поток — 2» американцы в той или иной форме сохранят — санкции против проекта зафиксированы законодательно, и президент единолично уже не может их изменить.

Победа Джозефа Байдена на выборах президента США ставит немало вопросов о том, что будет дальше с американской политикой санкций. Насколько радикальных перемен можно ждать? Введут ли новые санкции? Или, наоборот, отменят и смягчат уже существующие? Что означает победа Байдена для главных стран — целей американской политики санкций?

Влияние стиля

Американская внешняя политика славится своей преемственностью. Да, у каждого нового президента есть свои приоритеты. По некоторым внешнеполитическим вопросам демократы и республиканцы могут иметь отличающиеся, хотя и не антагонистические мнения (например, по контролю над вооружениями или правам человека). Однако структура целей и методов внешней политики при новых президентах радикально не меняется. Даже эксцентричный Дональд Трамп со своими революционными заявлениями был ограничен уже сформировавшейся колеей.

Важную роль играет сама система власти в США. Президент обладает немалыми полномочиями, особенно в вопросах внешней политики. Президентская администрация может весьма широко толковать существующее или новое законодательство. Но игнорировать Конгресс или суды президент не может, что тоже наглядно показал опыт Трампа.

Арег Галстян:
Сделать Америку снова нормальной?

Конгресс, например, ограничил его в вопросе возможной отмены санкций против России, интегрировав ряд исполнительных указов Барака Обамы в хорошо известный у нас закон PL 115-44 CAATSA. А суды успешно отменяли принятые президентом решения. Так, например, произошло с запретом Трампа на использование в США китайского сервиса WeChat. Федеральный окружной суд северного округа Калифорнии отменил это решение, удовлетворив требования истца — Альянса пользователей WeChat в США.

Так что и при следующем президенте политика санкций США будет определяться конкретными национальными интересами, а также событиями, требующими реакции Вашингтона. Ведь санкции — это способ отреагировать на определенную ситуацию и добиться своих внешнеполитических целей. Например, сдержать соперника, принудить его сменить политический курс, подать сигнал противникам или союзникам.

Личность президента, как правило, не играет здесь первостепенной роли. К тому же политика санкций уже давно оформлена в виде рутинных процессов. Произвольно изменить их по прихоти президента затруднительно.

В то же время Байден вполне может повлиять на политику санкций в некоторых важных деталях. Например, изменить стиль принятия решений, что само по себе будет иметь значение и для самих США, и для их соперников, и для союзников.

Главное отличие Байдена от двух его предшественников — колоссальный политический опыт. В администрации Обамы он занимал позицию вице-президента и хорошо знает бюрократическую машину США. Кроме того, Байден — один из самых опытных сенаторов. В Сенате он проработал 36 лет, с 1973 по 2009 год, причем в последние два года возглавлял комитет по внешней политике.

В плане опыта Байден — полная противоположность своему предшественнику. Трамп, когда стал президентом, был новичком в большой политике. Временами весьма агрессивным новичком, далеко не всегда чувствуя неформальные правила игры. Байден, наоборот, способен улавливать самые сложные течения внутри Конгресса. С военными, разведкой, финансовыми властями и многими другими функционерами он будет говорить на привычном им языке, хорошо понимая расклад сил.

Кроме того, в отличие от Трампа Байден прекрасно ориентируется в международном истеблишменте. Если Трамп вызывал у многих зарубежных лидеров оторопь, то Байден будет более комфортным собеседником. Комфорт не равен выигрышу, но новый президент точно не будет смотреться слоном в посудной лавке.

По опыту Байден превосходит и своего бывшего руководителя — Обаму. В свое время Обаме помогли гибкость, эмпатия, молодость и личная харизма, которые были подкреплены опытом его вице-президента. Теперь произошла рокировка: за молодость и харизму отвечает вице-президент Камала Харрис, а глава государства олицетворяет собой «старую школу».

В вопросе санкций Байден за свою долгую карьеру тоже повидал многое: и поправку Джексона — Вэника, и санкционную войну с Ираном, и поэтапную отмену санкций против Китая, и сначала отмену санкций против России, а затем их возврат. Он застал две разные санкционные эпохи: пришел в политику в период господства торговых санкций и эмбарго, работал в Сенате на этапе становления точечных (умных) санкций, а стал президентом во времена, когда финансовые и торговые власти США получили беспрецедентные возможности в области внешней политики.

Андрей Кортунов:
Перемены на западном фронте? Как выборы в США изменят отношения России и Европы

Помягче

Если посмотреть на три страны, против которых США активно используют санкции — Иран, Китай и Россию, — то победа Байдена скорее хорошая новость для Тегерана. Трамп с большим рвением уничтожал наследие Обамы на иранском направлении. Совместный всеобъемлющий план действий по иранской ядерной программе был триумфом многосторонней дипломатии. Впрочем, республиканцы возражали против ядерной сделки с Ираном еще во времена Обамы, и действия Трампа — это не только его личная инициатива.

В 2018 году Трамп заявил, что США в одностороннем порядке выходят из ядерной сделки. Это означало, что Вашингтон возвращает широкий набор санкций против финансового и энергетического секторов Ирана. Решение больно ударило по интересам европейского бизнеса, который после заключения ядерной сделки в 2015 году перезапустил свои иранские проекты. Угроза экстерриториальных санкций США заставила европейцев и многих других покинуть Иран.

Трамп убрал исключения для стран-союзников и партнеров по закупкам иранской нефти и ввел дополнительные ограничения против финансового, судоходного, горнодобывающего, сталелитейного и других секторов иранской экономики (исполнительные указы 13846, 13871, 13876, 13902 и 13949). Политическим манифестом новой политики США в отношении Ирана стали «12 пунктов Помпео» — список требований, при выполнении которых администрация Трампа обещала отменить или смягчить санкции.

Решения Вашингтона, по всей видимости, нанесли Ирану ощутимый ущерб, но никаких политических результатов США не добились. Иран активизировался в Сирии, Йемене и ряде других стран, а также продолжил свою ракетную программу. Тегеран дал понять, что готов перезапустить военную и ядерную программы, хотя формально и остался в рамках ядерной сделки. На иранском направлении США оказались едва ли не в полной дипломатической изоляции. Действия Вашингтона раскритиковали от Москвы и Пекина до Лондона и Брюсселя.

Теперь задачей Байдена, видимо, станет преодолеть эту дипломатическую изоляцию, вернуть утраченную возможность влиять на ситуацию с помощью инструментов многосторонней дипломатии, но при этом продолжить сдерживать Иран и не допустить роста его военного потенциала.

Важным приоритетом будет заблокировать поставку в Иран обычных вооружений. В октябре 2020 года истекло пятилетнее эмбарго Совета Безопасности ООН (резолюция 2231) на поставки подобных вооружений. Отсутствие эмбарго открывает Ирану доступ к современным вооружениям, которые ему могут предложить, например, Россия и Китай. При Трампе Вашингтон пытался не допустить прекращения эмбарго, но результаты не назовешь впечатляющими — выход США из ядерной сделки явно вышел Вашингтону боком.

Марина Панюжева:
Чего ожидать от политического тандема Байдена и Харрис?

Не исключено, что администрация Байдена может поставить вопрос о перезагрузке ядерной сделки. Вернуться к режиму 2015 года де-факто уже вряд ли возможно, хотя де-юре резолюция СБ ООН 2231 продолжает действовать. Байден может смягчить некоторые санкции США. Например, вернуть исключения из запрета на покупку иранской нефти или сделать еще какой-то дружественный жест в адрес европейцев, индийцев и других партнеров.

Тем не менее «12 пунктов Помпео» вряд ли утратят свою актуальность. Речь скорее пойдет о стилистике оформления таких требований, а также о способах достижения поставленных целей. Американцы могут возобновить переговоры с Ираном. Но в любом случае планка требований не вернется к 2015 году. Тем более что в Конгрессе республиканцы будут блокировать любые попытки вернуться к курсу времен Обамы. Но и такой расклад будет для Ирана лучше, чем ситуация при Трампе — даже минимальные подвижки по санкциям важны для иранской экономики.

Пожестче

На китайском направлении тоже стоит ожидать некоторых перемен к лучшему. Байден может вернуться к исполнению обязательств по первой фазе торговой сделки — Трамп отказался ее выполнять под предлогом пандемии. Также в риторике Байдена наверняка будет меньше бравады и больше такта по отношению к Пекину. Но фундаментальный разворот политики США на китайском направлении вряд ли возможен.

Вашингтон взял курс на технологическое сдерживание Китая и от этого курса не откажется. Исполнительные указы Трампа по телекоммуникационному сектору (например, указ 13873) продолжат действовать, а дискриминационные меры против Huawei, ZTE и других компаний останутся в силе.

Американский Комитет по зарубежным инвестициям будет под лупой рассматривать любые инвестиционные проекты Китая в США. ФБР продолжит охотиться за «связанными с правительством КНР» хакерами и искателями промышленных секретов. Прокуратура будет и дальше заводить уголовные дела против нарушителей режимов санкций США.

По вопросу прав человека в Гонконге или Синьцзяне Байден может занять даже более жесткую позицию, чем Трамп, хотя масштабных санкций здесь ожидать не стоит. Они будут касаться лишь отдельных руководителей силовых структур и чиновников.

В общем объявленная Майком Помпео холодная война против Китая продолжится. Но вести ее Байден будет более вежливо и профессионально. А для Пекина рациональный и профессиональный противник смотрится все же лучше, чем его менее опытный и эмоциональный предшественник.

Наконец, для России хороших новостей нет. Но также нет и откровенно плохих. Хороших новостей нет, потому что ни один режим санкций пересмотрен не будет. Украина, кибербезопасность, Ближний Восток, права человека и другие сюжеты в российско-американских отношениях к лучшему не меняются. А значит, не изменится и политика санкций.

Андрей Кортунов:
Джо Байден против Генри Киссинджера

Могут ли быть изменения в худшую сторону? Без сомнений. США еще не приняли ограничительные меры по делу Навального. Скорее всего, это произойдет еще до окончательного ухода Трампа в январе. Но радикальных мер здесь ожидать пока не стоит. Скорее всего, Вашингтон ограничится блокирующими и визовыми санкциями против тех российских чиновников, кого ранее уже включил в свои санкционные списки Евросоюз. Есть риск, что Вашингтон задействует Акт о химическом и бактериологическом оружии 1991 года и нарастит ограничения против обязательств российского суверенного долга. Но такая вероятность скорее невысока.

Если острых кризисов (подобных украинскому в 2014 году, скандалу с «вмешательством в выборы» в 2016 году или делом Скрипалей в 2018 году) удастся избежать, то эскалация санкций со стороны Вашингтона вряд ли состоится. Без веских причин администрация Байдена не изменит свое отношение к законопроекту DASKA (с его «драконовскими санкциями») или к другим идеям радикальных ограничений против России. В администрации Трампа к ним относились сдержанно, и причиной тому было не «расположение» к России американского президента, а избыточность многих положений, не говоря уже об ущербе для самой Америки.

Скорее мы увидим более активные санкции по теме прав человека — например, «закон Магнитского». Фундаментального влияния на российскую экономику они не окажут — под них попадут лишь отдельные силовики или чиновники.

Давление на «Северный поток — 2» американцы в той или иной форме сохранят — санкции против проекта зафиксированы законодательно, и президент единолично уже не может их изменить. В целом же отношения России и США остаются в режиме жесткого соперничества, и такая парадигма вряд ли изменится. Возможны новые политические кризисы и следующие за ними санкции.