Что такое многосторонность «по-американски»?

В прошлом году мне довелось изложить на сайте РСМД основные положения работы о многополярности известного немецкого теоретика международных отношений профессора Ганса Мауля. В этом эссе выделялись три модели и, соответственно, три уровня многосторонности — начиная от базового, формально-юридического, и завершая продвинутым, предполагающим совместную работу трех и более игроков по повышению эффективности глобального и регионального управления.

Взгляды Г. Мауля, как представляется, можно считать вполне адекватной иллюстрацией уже сложившейся европейской и, в частности, немецкой традиции анализа сложного и многогранного явления многосторонности. Естественно, хотелось найти сопоставимую работу и с другого берега Атлантики, чтобы получить возможность сравнить европейский и американский подходы к многосторонности. Ждать пришлось почти год, и вот, наконец, в феврале 2021 г. вашингтонский Институт Брукингса в лице директора Центра Соединенных Штатов и Европы и старшего научного сотрудника Института Томаса Райта (Thomas Wright) опубликовал доклад «Продвигая многосторонность в век популизма».

По мнению Т. Райта, исторически современная многосторонность была западным изобретением, сделанным на ранних стадиях «холодной войны» и лишь в отдельных случаях выборочно распространявшимся на отношения с Советским Союзом. После завершения «холодной войны» появились надежды на то, что бывшие противники смогут в том или ином формате подключиться к существующим западным многосторонним институтам и механизмам, поскольку все международные игроки отныне должны быть заинтересованы в достижении одних и тех же целей внешней политики: в глобальном экономическом росте, нераспространении ядерного оружия, защите окружающей среды, сдерживании режимов-изгоев и стабилизации хрупких государств.

Сравнивая эссе Ганса Мауля и доклад Томаса Райта, нельзя не прийти к выводу о том, что немецкому профессору в больше степени удалось остаться на позициях академической беспристрастности и политической нейтральности, чем американскому эксперту. В работе Т. Райта то и дело проскальзывает очевидный американоцентризм; являясь убежденным адептом многосторонности, Т. Райт так или иначе трактует многосторонность в контексте текущих задач внешней политики США, а именно — рассматривает многосторонность как инструмент консолидации Запада вокруг Вашингтона и как средство противостояния этого консолидированного Запада Китаю и другим геополитическим противникам Соединенных Штатов, включая и Россию.

Вызывает недоумение категорическое утверждение автора об исторической принадлежности современной многосторонности Западу. Все-таки эта многосторонность началась не с НАТО и не с Европейского союза, а с Организации Объединённых Наций, которую трудно назвать чисто западным проектом. Да и в дальнейшем западные либеральные демократии не имели монополии на отработку многосторонних международных механизмов. Сошлемся хотя бы на длительный и в целом весьма успешный опыт развития многосторонней модели АСЕАН или на более свежие примеры многосторонности в рамках БРИКС и ШОС, не говоря уже о многосторонности ОБСЕ, Арктического совета или «Группы двадцати». Историческая практика не подтверждает гипотезы о том, что только либеральные демократии способны создавать многосторонние форматы и полноценно участвовать в таких форматах; по факту, многосторонность неплохо уживается с политическим плюрализмом, что и делает ее универсальным инструментом мировой политики.

Если уж говорить о Соединенных Штатах, то отношения Америки с многосторонностью, на наш взгляд, всегда были сложнее и противоречивее, чем это пытается представить в своем докладе Т. Райт. Насколько органичным выглядят попытки совмещения американского международного гегемонизма и многосторонности в одной системе координат? Логичнее было бы предположить, что на протяжении «холодной войны» Соединенные Штаты использовали формально многосторонние западные институты (НАТО, G7, МБРР, МФВ и пр.) для того, чтобы закамуфлировать свои односторонние гегемонистские устремления. Когда же Соединенным Штатам не удавалось добиться поддержки своих действий в западных многосторонних структурах, США были готовы действовать в обход этих структур. Классический пример — решение Вашингтона о военной операции в Ираке в 2003 г., принятое без участия не только Совета Безопасности ООН, но также и НАТО. В этом и других подобных случаях уместно говорить не о полноценной стратегической многосторонности, а всего лишь о ситуативной псевдо-многосторонности, едва ли пригодной для новых реальностей XXI века.

Представляется сомнительным утверждение о том, что грядущая многосторонность должна базироваться на общих ценностях участников многосторонних договоренностей. Скорее, она будет складываться вокруг общих проблем и общих интересов. Одной из перспективных моделей может оказаться подписанное в ноябре 2020 г. соглашение пятнадцати азиатских стран о создании Всеобъемлющего регионального экономического партнерства (ВРЭП). Примечательно, что участниками ВРЭП стали самые разные страны, включая и либеральные демократии, и авторитарные режимы. Хотя Т. Райт предусмотрительно оговаривается, что предпочтительный для него вариант «возрождения свободного мира» не предполагает возвращения к стратегии «холодной войны», по сути дела необходимость такого возвращения и вытекает из доклада. Как представляется, на этой явно архаичной платформе утвердить и закрепить принципы устойчивой многосторонности не удастся, даже если речь идет о многосторонности исключительно западного мира.

В прошлом году мне довелось изложить на сайте РСМД основные положения работы о многополярности известного немецкого теоретика международных отношений профессора Ганса Мауля. В этом эссе выделялись три модели и, соответственно, три уровня многосторонности — начиная от базового, формально-юридического, и завершая продвинутым, предполагающим совместную работу трех и более игроков по повышению эффективности глобального и регионального управления.

Андрей Кортунов:
Что такое многосторонность «по-европейски»?

Взгляды Г. Мауля, как представляется, можно считать вполне адекватной иллюстрацией уже сложившейся европейской и, в частности, немецкой традиции анализа сложного и многогранного явления многосторонности. Естественно, хотелось найти сопоставимую работу и с другого берега Атлантики, чтобы получить возможность сравнить европейский и американский подходы к многосторонности. Ждать пришлось почти год, и вот, наконец, в феврале 2021 г. вашингтонский Институт Брукингса в лице директора Центра Соединенных Штатов и Европы и старшего научного сотрудника Института Томаса Райта (Thomas Wright) опубликовал доклад «Продвигая многосторонность в век популизма».

Хотя нет уверенности в том, что Томас Райт читал работу Ганса Мауля (во всяком случае, она не цитируется в докладе), сравнение двух взглядов на многосторонность представляет несомненный интерес. Тем более, что при администрации Джозефа Байдена понятие многосторонности вновь входит в моду в американском внешнеполитическом истеблишменте, а роль Институт Брукингса как источника идей и предложений для Белого дома и Государственного департамента вновь начинает усиливаться.

Отметим сразу, что американский автор существенно уступает своему европейскому коллеге по глубине проработки теоретических аспектов многосторонности. В докладе Брукингса нет попыток дать определение многосторонности, тем более — выявить различные уровни многосторонней практики в мировой политике. Автор начинает свою работу с перечисления современных вызовов многосторонней практике. Из этих вызовов Т. Райт делает акцент на двух. Во-первых, в последние годы наблюдается нарастание односторонности и национализма во внешней политике Китая, что становится серьезным препятствием для формирования мирового порядка, «основанного на правилах». Во-вторых, даже с учетом поражения Дональда Трампа на выборах в ноябре 2020 г., в Республиканской партии США сохраняется глубокое недоверие к многосторонним механизмам, процедурам и практикам.

Эти два вызова дополняются и другими переменами в мировой политике, препятствующими развитию многосторонности. Односторонние подходы становятся все более характерными для крупных стран глобального Юга — таких как Индия и Бразилия. Даже в Европейском союзе принцип многосторонности все чаще становятся предметом критики, примером чего может случить неоднозначное отношение в Европе к Глобальному договору о миграции (Global Compact for Migration). Скептическое отношение к многосторонности распространяется как на сферу безопасности, так и на сферу развития и, в случае сохранения нынешних тенденций, способно привести ко многим негативным последствиям для стабильности международной системы.

По мнению Т. Райта, исторически современная многосторонность была западным изобретением, сделанным на ранних стадиях «холодной войны» и лишь в отдельных случаях выборочно распространявшимся на отношения с Советским Союзом. После завершения «холодной войны» появились надежды на то, что бывшие противники смогут в том или ином формате подключиться к существующим западным многосторонним институтам и механизмам, поскольку все международные игроки отныне должны быть заинтересованы в достижении одних и тех же целей внешней политики: в глобальном экономическом росте, нераспространении ядерного оружия, защите окружающей среды, сдерживании режимов-изгоев и стабилизации хрупких государств.

Thomas Wright:
Advancing multilateralism in a populist age

Для того, чтобы обеспечить универсализацию западной многосторонности, нужно было осуществить две комплексных реформы мировой политики. Во-первых, реформировать существовавшие многосторонние организации (включая МБРР, МВФ, Группу семи и даже ООН), дав странам глобального Юга больше возможностей в этих организациях. Во-вторых, повысить гибкость многосторонних механизмов, чтобы предусмотреть максимально широкий набор форматов подключения отдельных стран к их работе.

К сожалению, на обоих направлениях были достигнуты лишь очень ограниченные успехи. Недовольство западным институциональным консерватизмом привело к повсеместному разочарованию и повысило популярность односторонних подходов в незападной части мира. Одновременно на Западе многосторонность все чаще преподносилась популистами как символ исторического отступления и даже капитуляции. Сторонники многосторонности все чаще терпели поражения в борьбе за своих избирателей.

Заглядывая в будущее, Т. Райт останавливается на трех вариантах многосторонности, адресуя свои прогнозы в первую очередь европейским странам.

Инкрементальный подход. Этот подход можно также обозначить как оборонительный. Он предполагает, что приверженцы многосторонности в Европе в обозримой перспективе будут сталкиваться к односторонними действиями Китая и с непоследовательностью Соединенных Штатов. В этих условиях продвижение многосторонности возможно преимущественно на уровне тактики, а не стратегии и по большей части для решения конкретных задач (сохранение иранского СВПД и Парижского соглашения по климату, осторожные реформы ВТО и ВОЗ, конкретные договоренности по координации международных усилий для выхода из глобального кризиса). Хотя речь идет о постепенном накапливании элементов либерального мирового порядка, европейцы будут декларировать «политическую нейтральность» многосторонних договоренностей, исходя из того, что эти договоренности должны служить интересам всего международного сообщества, а не только стран Запада.

По мнению автора доклада, инкрементальный подход в целом соответствует той практике многосторонности, которую Европейский союз использовал последние два десятилетия. Однако, учитывая возрастающую готовность к односторонним шагам со стороны Китая и сохраняющуюся двойственность американского отношения к многосторонности, эффективность инкрементального подхода будет с течением времени снижаться. Если Европа окажется предоставленной самой себе, то она останется слабой, уязвимой, незащищенной, располагающей весьма ограниченными возможностями воздействовать на развитие событий в мире.

Подход «одиночки в джунглях». Данный подход отталкивается от предположения о том, что рано или поздно Европейскому союзу придется смириться с тем, что в мире только ЕС остается последовательным приверженцем многосторонности. Европе потребуется предпринять решительные усилия для того, чтобы достичь «стратегической автономии» от Вашингтона, превратившись в полноценный глобальный центр силы и влияния. ЕС будет проводить политику «равноудаленности» от других центров силы, вступая с ними в тактические коалиции и союзы для решения конкретных проблем. За счет дистанцирования от Вашингтона гибкость внешней политики ЕС должна повыситься. Принципы многосторонности будут использоваться Брюсселем преимущественно внутри самого Евросоюза, в то время как в мировых делах европейские лидеры будут отталкиваться от принципов баланса сил. Попытки глобального распространения практики многосторонности если и будут предприниматься, то лишь в очень ограниченном объеме.

Автор считает, что движение в направлении многосторонности «одиночки в джунглях» в любом случае окажется трудным и медленным. Тем не менее первые индикаторы такого движения уже имеются — например, недавно согласованное инвестиционное соглашение между Евросоюзом и Китаем, подписанное лидерами ЕС без предварительных консультацией с новой американской администрацией.

Андрей Кортунов:
Что такое многосторонность «по-европейски»?

Подход «возрождения свободного мира». Третий подход Т. Райта предполагает восстановление западной многосторонности времен «холодной войны» перед лицом авторитарного вызова со стороны Китая, России и других стран. Предполагается, что США и ЕС, а также другие либеральные демократии должны преодолеть свои разногласия (в том числе и внутренние) и сплотиться во имя защиты своих общих интересов и ценностей. Автор указывает на многочисленные сложности, сопряженные с практическим осуществлением такого подхода, но полагает, что масштабы авторитарного вызова требуют адекватного ответа со стороны Запада.

Этот подход к многосторонности означает принятие своего рода коллективной ответственности за исторические судьбы либеральной демократии, взаимную поддержку против внешних и внутренних противников демократических институтов и ценностей. Уровень многостороннего сотрудничества в борьбе с дезинформацией, транснациональной коррупцией, разведывательными операциями и промышленным шпионажем со стороны авторитарных противников должен быть резко повышен. Соединенные Штаты, в частности, должны предусмотреть какой-то политический аналог 5-ой статье Устава НАТО, если авторитарные оппоненты будут осуществлять стратегии давления на либеральные демократии. Вероятно, Западу придется пересмотреть его нынешние экономические, культурные, политические связи с авторитарными режимами (в первую очередь, с Китаем) в направлении их сокращения. Наконец, «коллективный Запад» должен перехватить инициативу у авторитарного Востока в деле реформ системы международного права, повышении эффективности международных организаций и формирования нового мирового порядка.

Подводя итоги своему анализу, Т. Райт отмечает, что инкрементальный подход в ближайшем будущем выглядит для Евросоюза самым легким и естественным, поскольку он фактически предполагает сохранение статус-кво. Но с развитием очень вероятного обострения противостояния между Китаем и США сохранение такого подхода станет все менее реальным. Подход «одиночки в джунглях» будет иметь катастрофические последствия для либерального миропорядка, поскольку он закрепит раскол между двумя основными драйверами этого миропорядка — Соединенными Штатами и Европейским союзом. Подход «возрождения свободного мира» — единственный, гарантирующий долгосрочную защиту стратегических интересов Запада. Кроме того, это единственный подход, способный убедить консервативных республиканцев в целесообразности возвращения США в многосторонние институты и режимы.

P.S. Сравнивая эссе Ганса Мауля и доклад Томаса Райта, нельзя не прийти к выводу о том, что немецкому профессору в больше степени удалось остаться на позициях академической беспристрастности и политической нейтральности, чем американскому эксперту. В работе Т. Райта то и дело проскальзывает очевидный американоцентризм; являясь убежденным адептом многосторонности, Т. Райт так или иначе трактует многосторонность в контексте текущих задач внешней политики США, а именно — рассматривает многосторонность как инструмент консолидации Запада вокруг Вашингтона и как средство противостояния этого консолидированного Запада Китаю и другим геополитическим противникам Соединенных Штатов, включая и Россию.

Вызывает недоумение категорическое утверждение автора об исторической принадлежности современной многосторонности Западу. Все-таки эта многосторонность началась не с НАТО и не с Европейского союза, а с Организации Объединённых Наций, которую трудно назвать чисто западным проектом. Да и в дальнейшем западные либеральные демократии не имели монополии на отработку многосторонних международных механизмов. Сошлемся хотя бы на длительный и в целом весьма успешный опыт развития многосторонней модели АСЕАН или на более свежие примеры многосторонности в рамках БРИКС и ШОС, не говоря уже о многосторонности ОБСЕ, Арктического совета или «Группы двадцати». Историческая практика не подтверждает гипотезы о том, что только либеральные демократии способны создавать многосторонние форматы и полноценно участвовать в таких форматах; по факту, многосторонность неплохо уживается с политическим плюрализмом, что и делает ее универсальным инструментом мировой политики.

Если уж говорить о Соединенных Штатах, то отношения Америки с многосторонностью, на наш взгляд, всегда были сложнее и противоречивее, чем это пытается представить в своем докладе Т. Райт. Насколько органичным выглядят попытки совмещения американского международного гегемонизма и многосторонности в одной системе координат? Логичнее было бы предположить, что на протяжении «холодной войны» Соединенные Штаты использовали формально многосторонние западные институты (НАТО, G7, МБРР, МФВ и пр.) для того, чтобы закамуфлировать свои односторонние гегемонистские устремления. Когда же Соединенным Штатам не удавалось добиться поддержки своих действий в западных многосторонних структурах, США были готовы действовать в обход этих структур. Классический пример — решение Вашингтона о военной операции в Ираке в 2003 г., принятое без участия не только Совета Безопасности ООН, но также и НАТО. В этом и других подобных случаях уместно говорить не о полноценной стратегической многосторонности, а всего лишь о ситуативной псевдо-многосторонности, едва ли пригодной для новых реальностей XXI века.

Представляется сомнительным утверждение о том, что грядущая многосторонность должна базироваться на общих ценностях участников многосторонних договоренностей. Скорее, она будет складываться вокруг общих проблем и общих интересов. Одной из перспективных моделей может оказаться подписанное в ноябре 2020 г. соглашение пятнадцати азиатских стран о создании Всеобъемлющего регионального экономического партнерства (ВРЭП). Примечательно, что участниками ВРЭП стали самые разные страны, включая и либеральные демократии, и авторитарные режимы. Хотя Т. Райт предусмотрительно оговаривается, что предпочтительный для него вариант «возрождения свободного мира» не предполагает возвращения к стратегии «холодной войны», по сути дела необходимость такого возвращения и вытекает из доклада. Как представляется, на этой явно архаичной платформе утвердить и закрепить принципы устойчивой многосторонности не удастся, даже если речь идет о многосторонности исключительно западного мира.