Договор о Шпицбергене: яркая мозаика интерпретаций

За последние шесть лет тезис «Арктика — регион мира и сотрудничества», раскрывшийся во всей красе в первом десятилетии XXI в., несколько потускнел и сегодня звучит не так убедительно. Нельзя утверждать о полном отсутствии противоречий в регионе. Между государствами ведутся споры о правовом регулировании судоходства по Северному морскому пути (СМП) и Северо-Западному проходу (СЗП), отсутствует ясность по вопросу о расширении прибрежными странами континентального шельфа за пределами 200 мильных зон, «подогревается» (зачастую искусственно) тема военной деятельности в Арктике. В этой статье речь пойдет об одном из таких нерешенных вопросов. Повод для этого весомый — 100 лет назад, 9 февраля 1920 г., был заключен Парижский договор, закрепивший правовой статус архипелага Шпицберген.

Сегодня суверенитет и юрисдикция (с определенными оговорками) Норвегии над сушей и территориальными водами архипелага в пределах «коробки» никем не оспаривается. Однако с 1920 г. произошли существенные изменения как в мировой экономике, так и в обслуживающих ее положениях международного права. С 40–50-х гг., по мере того, как рыболовецкие флотилии уходили за промыслом все дальше от побережья, развивался институт 200-мильной исключительной экономической зоны (ИЭЗ). В ответ на появление технологий глубоководной добычи минеральных ресурсов институализировался режим континентального шельфа (КШ). В пределах данных морских районов сегодня прибрежные государства имеют суверенные права и юрисдикцию в отношении разведки и добычи живых и неживых ресурсов, защиты природной среды и др.

Очевидно, что эти институты не могли найти отражение в Договоре 1920 г. В документе отсутствует упоминание иных морских пространств, кроме территориальных вод. В результате сложилось противоречивое положение.

Это противоречие, наложенное на привлекательность богатых ресурсов Шпицбергена для многих стран, привело к тому, что между ними и Норвегией возник спор, который сконцентрировался вокруг двух ключевых вопросов:

1. генерирует ли Шпицберген в принципе морские пространства помимо территориальных вод?
2. если генерирует, распространяются ли положения Договора 1920 г., в частности о недискриминационном доступе всех государств и их праве осуществлять экономическую деятельность, на морские районы за пределами территориальных вод архипелага?

В результате того, что заинтересованные государства давали различные варианты ответов на эти вопросы, сложилась яркая мозаика интерпретаций и вытекающих из них практических смыслов.

Вопросы правового статуса и режима морских пространств Шпицбергена, как и ряд других остающихся неразрешенными проблем в регионе, можно отнести к категории затяжных споров, которые не вызывают, по крайне мере пока, резкого обострения ситуации в регионе. Однако это не значит, что такое положение обязательно сохранится в будущем. При построении сценариев развития событий нельзя полностью исключить того, что какая-то «спящая» проблема «выстрелит» и полностью перевернет обстановку в Арктике. Пессимистические прогнозы приобретают убедительность в условиях общего ухудшения отношений России и Запада и приостановлении диалога в Арктике по военной линии. Однако, как показывает практика взаимодействия России и Норвегии по вопросу рыболовства в водах Шпицбергена, если не решить проблему, то по крайней мере срезать ее острые углы можно только с помощью налаживания конструктивного диалога и обмена информацией, а не их сворачивания.

Шпицберген и общий международный фон в Арктике

За последние шесть лет тезис «Арктика — регион мира и сотрудничества», раскрывшийся во всей красе в первом десятилетии XXI в., несколько потускнел и сегодня звучит не так убедительно. Несмотря на призывы уберечь Арктику от последствий конфликтов в других регионах, украинский кризис все-таки оказал негативное воздействие на Заполярье: антироссийские санкции сказались на перспективах освоения российскими компаниями шельфа Арктики, диалог по военной линии был приостановлен. Вместе с тем утверждение «Арктика — регион конфронтации и соперничества» находится гораздо дальше от реальной ситуации, чем первое. Это обусловлено несколькими причинами, главные из которых — отсутствие поводов для «гонки за ресурсы» (до 97% неживых ресурсов Арктики находятся в пределах 200-мильных зон прибрежных государств [1], чьи суверенные права и юрисдикция там никем не оспариваются), низкая вероятность военного конфликта в Арктике и из-за Арктики (этот тезис отражен в большинстве арктических стратегий государств региона и признается большинством экспертов [2]), высокий уровень правовой определенности и низкое количество неразрешенных споров, обладающих конфликтным потенциалом.

В то же время нельзя утверждать о полном отсутствии противоречий в регионе. Между государствами ведутся споры о правовом регулировании судоходства по Северному морскому пути (СМП) и Северо-Западному проходу (СЗП), отсутствует ясность по вопросу о расширении прибрежными странами континентального шельфа за пределами 200 мильных зон, «подогревается» (зачастую искусственно) тема военной деятельности в Арктике. В этой статье речь пойдет об одном из таких нерешенных вопросов. Повод для этого весомый — 100 лет назад, 9 февраля 1920 г., был заключен Парижский договор, закрепивший правовой статус архипелага Шпицберген.

Исторические факты

Андрей Тодоров:
Куда ведет Северный морской путь?

Эволюция правового статуса Шпицбергена уникальна в международном праве. Хотя экономическое освоение архипелага насчитывает несколько столетий — в средние века здесь добывали морского зверя и китов, с XIX в. начали добывать уголь [3] — долгое время статус островов не был закреплен в каком-либо официальном документе. На суверенитет над Шпицбергеном претендовали Английское и Датско-норвежское королевства, однако в силу суровости местного климата им было сложно поддерживать свои претензии «эффективной оккупацией» [4]. К XIX в. Шпицберген приобрел неформальный статус terra nullius («ничья земля»). Это положение предполагало, что он не был подчинен суверенитету какого-либо государства, но одновременно любая страна имела право доступа к нему и осуществления там хозяйственной деятельности. Однако в интересах угольных промышленников, укрепившихся на архипелаге к этому времени, было закрепить статус в официальном документе. В скором времени это было сделано: переговоры о статусе Шпицбергена на Парижской мирной конференции увенчались заключением Договора 1920 года [5].

Уникальность документа заключается в том, что он является «пакетной сделкой»: стороны признали суверенитет Норвегии над Шпицбергеном (ст.1), но при этом получили право на равный доступ к архипелагу, на осуществление охоты, рыболовства, добычи угля и других видов экономической деятельности (ст. 2,3), облегченный налоговый режим (ст.8), гарантии неразмещения Норвегией военно-морских баз и использования Шпицбергена только в мирных целях (ст. 9). За Норвегией осталось право регулировать хозяйственную деятельность других стран и принимать природоохранные меры (чем Осло активно пользуется — около 65% пространств архипелага объявлены природными парками и заповедниками). Важно, что применять регулятивные и природоохранные меры Норвегия может только на недискриминационной основе, то есть одинаково ко всем государствам — участникам Договора 1920 г.

Географический район действия договора описан в статье 1: все острова, расположенные между 10^° и 35^° восточной долготы и 74° и 81° северной широты (далее — «коробка», см. рис.). Важно понимать, что это не границы суверенитета Норвегии. Ограничения обозначены для того, чтобы не перечислять все острова и скалы, которые отнесены к архипелагу [6]. По изначальному замыслу договор в этих пределах действовал в отношении суши, островов и территориальных вод вокруг них и не касался других морских пространств за их пределами как внутри обозначенного района, так и за его пределами. Однако последующее развитие международного морского права поставило изначальный замысел под вопрос.

Рис. Морские пространства в районе Шпицбергена [7]

Вопрос о морских пределах действия Договора 1920 г.

Сегодня суверенитет и юрисдикция (с определенными оговорками) Норвегии над сушей и территориальными водами архипелага в пределах «коробки» никем не оспаривается. Однако с 1920 г. произошли существенные изменения как в мировой экономике, так и в обслуживающих ее положениях международного права. С 40–50-х гг., по мере того, как рыболовецкие флотилии уходили за промыслом все дальше от побережья, развивался институт 200-мильной исключительной экономической зоны (ИЭЗ). В ответ на появление технологий глубоководной добычи минеральных ресурсов институализировался режим континентального шельфа (КШ). В пределах данных морских районов сегодня прибрежные государства имеют суверенные права и юрисдикцию в отношении разведки и добычи живых и неживых ресурсов, защиты природной среды и др.

Алексей Фененко:
Схватка «вслепую» за Глубинную Арктику

Очевидно, что эти институты не могли найти отражение в Договоре 1920 г. В документе отсутствует упоминание иных морских пространств, кроме территориальных вод. В результате сложилось противоречивое положение. С одной стороны, согласно современному международному морскому праву, любое прибрежное государство, обладая суверенитетом над сухопутной территорией, вправе устанавливать в отношении нее (кроме непригодных для жизни скал и искусственных островов) ИЭЗ и КШ. Однако суверенитет над Шпицбергеном был получен Норвегией в силу заключения отдельного договора, установившего в отношении архипелага специальный режим, отличный от положений общего массива международного права. Это противоречие, наложенное на привлекательность богатых ресурсов Шпицбергена для многих стран, привело к тому, что между ними и Норвегией возник спор, который сконцентрировался вокруг двух ключевых вопросов:

1. генерирует ли Шпицберген в принципе морские пространства помимо территориальных вод?
2. если генерирует, распространяются ли описанные выше положения Договора 1920 г., в частности о недискриминационном доступе всех государств и их праве осуществлять экономическую деятельность, на морские районы за пределами территориальных вод архипелага?

В результате того, что заинтересованные государства давали различные варианты ответов на эти вопросы, сложилась яркая мозаика интерпретаций и вытекающих из них практических смыслов.

Так, отвечая на первый вопрос утвердительно, вслед за установлением ИЭЗ от своей материковой территории в 1977 г. Норвегия установила 200-мильную рыбоохранную зону вокруг Шпицбергена (РОЗ), частично дублирующую режим и статус ИЭЗ (см. рис.). В соответствующем королевском декрете норвежцы закрепили за собой полномочия по установлению максимально допустимого вылова, мер в отношении орудий лова и некоторые другие [8]. Что касается КШ, то у Норвегии особая позиция: шельф Шпицбергена в буквальном смысле лежит на шельфе материковой Норвегии и является его продолжением. Поэтому Осло так и не установил шельф Шпицбергена, хотя считает дно в его районе шельфом от своей материковой части [9]. При этом норвежцы не признают права сторон Договора 1920 г. за пределами шпицбергенской «коробки», а источником своих суверенных прав и юрисдикции в морских районах за пределами территориальных вод Шпицбергена считает современное морское право [10].

Илья Крамник:
Высокоширотное противостояние

Остальные заинтересованные страны не смогли выступить единым «фронтом» против норвежской позиции, выработав различные и в чем-то взаимоисключающие толкования. Какие-то государства признают наличие у Шпицбергена морских районов за пределами территориальных вод и считают, что Договор 1920 г. применяется к этим районам (Великобритания, Нидерланды), другие напротив, считают (или считали), что Шпицберген не способен генерировать ИЭЗ и КШ вообще или способен, но только в определенных пределах (Испания, Исландия, Россия). Позиции некоторых государств со временем менялись (например, одно время Финляндия была солидарна с Норвегией, однако позже отозвала свою поддержку). Оппонентов Норвегии, впрочем, объединяло оспаривание в той или иной степени объема юрисдикции, который она взяла на себя в отношении морских районов Шпицбергена за пределами территориальных вод. Между тем, большинство участников Договора 1920 г. (коих в настоящий момент насчитывается 46 стран) вообще не выразили свою позицию, зарезервировав за собой право высказаться в будущем (в частности, так поступили США) [11].

Различие в позициях имеют непосредственное практическое значение. Являются ли морские районы вокруг Шпицбергена открытым морем, с действующими в нем свободами судоходства и рыболовства для абсолютно всех стран? Или это продолжение географической сферы действия Договора 1920 г. с равным доступом государств-участников и особым налоговым режимом, но правом Норвегии регулировать экономическую деятельность и принимать природоохранные меры? В таком случае необходимо будет проводить разграничение ИЭЗ/КШ Шпицбергена и ИЭЗ/КШ от материковой части Норвегии, поскольку на них будут распространяться разные правовые режимы (Договор 1920 г. vs Конвенция 1982 г. по морскому праву) — уникальное явление в истории международного права. Или вообще третий вариант — это ИЭЗ/КШ Норвегии с ее суверенными правами и юрисдикцией, с правом допускать сюда кого она пожелает и отказывать всем непрошенным?

Начиная с конца 1970-х гг. споры правоведов и дипломатов о границах юрисдикции Норвегии в отношении морских пространств вокруг Шпицбергена сопровождались вполне реальными конфликтами на море между береговой службой Норвегии и рыболовецкими судами других стран. Так, с 1986 г. в ответ на рост агрессивного рыболовства в РОЗ Шпицбергена Норвегия ввела режим распределения квот на вылов на основе традиционной активности стран в предыдущие годы. Такая мера означала, что кроме норвежских и российских судов, вылавливать треску в районе могли только рыболовы Фарерских островов и стран ЕС. Позже это привело к конфликту Норвегии с Исландией, не получавшей квоту [12]. В последние годы обострились отношения Евросоюза и Норвегии по поводу выдачи квот на вылов снежного краба в районе Шпицбергена — а поскольку снежный краб относится к сидячим видам живых ресурсов морского дна, этот спор имеет непосредственное отношение к правовому статусу и режиму шельфа в районе Шпицбергена. Споры остаются неразрешенными до сих пор.

Интересы России и будущее Арктики

Значение Шпицбергена для России не вызывает сомнений. Наша страна внесла существенный вклад в освоение архипелага, в течение многих веков занимаясь там зверобойным, рыболовным промыслом, а также добычей угля. Сегодня Россия единственная страна, помимо Норвегии, поддерживающая постоянное экономическое присутствие на архипелаге (российская компания «Арктикуголь» владеет несколькими рудниками, в том числе действующей шахтой в Баренцбурге). Шпицбергенский вопрос занимает особое место в российско-норвежских отношениях. Поэтому неудивительно, что глава российского МИД С. Лавров направил послание норвежскому коллеге по случаю 100-летнего юбилея Парижского договора.

Андрей Загорский, Андрей Тодоров:
Комплексное управление морским природопользованием в Арктике

Отмечая значительный вклад Договора в развитие сотрудничества государств по освоению архипелага, послание, однако, приводит краткий обзор претензий России к Норвегии. Помимо введенных Осло ограничений на использование вертолёта «Арктикугля» (норвежский закон не позволяет использование вертолетов на архипелаге в туристических целях), дискриминационного, по мнению России, порядка депортации граждан со Шпицбергена, «искусственного» расширения природоохранных зон, упоминается также «неправомерность установления Норвегией так называемой “рыбоохранной зоны”». Таким образом Россия подтвердила свою формировавшуюся с конца 1970-х гг. позицию в отношении РОЗ Шпицбергена. Москва опротестовывала установление Норвегией РОЗ в нескольких дипломатических нотах [13]. В 2001 г. Россия заявила о том, что воды так называемой РОЗ составляют часть открытого моря, а норвежские меры регулирования являются незаконными [14]. Тем не менее не в интересах России было бы полное отсутствие какого бы то ни было регулятивного механизма по предотвращению неконтролируемого вылова в водах Шпицбергена. Однако Россия предлагала Норвегии решать эти вопросы на двусторонней, а не на односторонней основе.

В российско-норвежских отношениях по вопросу о РОЗ Шпицбергена, безусловно, были сложные времена. Во второй половине 1990-х – начале 2000-х гг. произошел ряд инцидентов с задержанием норвежцами российских судов, включая резонансное дело «Электрона», «сбежавшего» в российские воды с норвежским инспектором на борту. В какой-то момент Россия даже прибегла к помощи военных кораблей Северного флота для защиты интересов своих рыбаков [15]. Ситуация действительно была напряженная.

Вместе с тем неделимость рыбных запасов района, мигрирующих между водами Норвегии, Шпицбергена и России [16], подталкивали Москву и Осло к сотрудничеству. Не отказываясь от своей позиции по РОЗ, Норвегия, тем не менее, шла навстречу стремлению России к двустороннему регулированию промысла. Как результат, сегодня два государства совместно регулируют рыболовство в рамках созданной в 1976 г. Смешанной российско-норвежской комиссии и даже устанавливают квоты для третьих стран специально для района Шпицбергена [17]. И хотя у российских рыбаков остаются претензии к Норвегии [18], странам удается удерживать диалог в конструктивном русле. Что важно — ключевую роль в этом играет постоянный контакт между береговой охраной Норвегии и рыболовным ведомством России.

Вопросы правового статуса и режима морских пространств Шпицбергена, как и ряд других остающихся неразрешенными проблем в регионе, можно отнести к категории затяжных споров, которые не вызывают, по крайне мере пока, резкого обострения ситуации в регионе. Однако это не значит, что такое положение обязательно сохранится в будущем. При построении сценариев развития событий нельзя полностью исключить того, что какая-то «спящая» проблема «выстрелит» и полностью перевернет обстановку в Арктике. Пессимистические прогнозы приобретают убедительность в условиях общего ухудшения отношений России и Запада и приостановлении диалога в Арктике по военной линии. Однако, как показывает практика взаимодействия России и Норвегии по вопросу рыболовства в водах Шпицбергена, если не решить проблему, то по крайней мере срезать ее острые углы можно только с помощью налаживания конструктивного диалога и обмена информацией, а не их сворачивания.

1. Васильев А.В. Ситуация в Арктике и основные направления международного сотрудничества в регионе // Арктический регион: Проблемы международного сотрудничества: хрестоматия: в 3 т. / общ. ред. И. С. Иванова. Российский совет по межд. делам (РСМД). М.: Аспект Пресс, 2013. Т. 1 С. 18

2. Загорский А.В. Безопасность в Арктике. – М.: ИМЭМО РАН, 2019. с. 43

3. The Spitsbergen Treaty: Multilateral Governance in the Arctic / Ed. by Diana Wallis, Stewart Arnold, 2011. 40 p.

4. Вылегжанин А.Н., Зиланов В.К. Шпицберген: правовой режим прилегающих морских районов – М.: СОПС, 2006, С. 15.

5. Churchill R., Ulfstein G. The Disputed Maritime Zones around Svalbard. Changes in the Arctic Environment and the Law of the Sea, Panel IX, Martinus Nijhoff Publishers, 2010. p. 553

6. Вылегжанин, Зиланов, с. 53.

7. Зиланов В.К. Арктическое разграничение России и Норвегии: новые вызовы и сотрудничество. Арктика и Север. 2017. №29. С. 28-56

8. Churchill, Ulfstein, p. 560.

9. Там же, p. 566.

10. Вылегжанин, Зиланов, с. 65.

11. Более подробно см. Pedersen T. The Dynamics of Svalbard Diplomacy. Diplomacy & Statecraft. 2008. 19:2. pp. 236-262.

12. Churchill, Ulfstein, p. 560.

13. Ноты Посольства СССР в Норвегии от 15 июня 1977 г., МИД СССР от 29 апреля 1982 г., 14 июня 1988 г., Посольства России в Норвегии от 17 июля 1998 г., 18 августа 1998 г. См. Вылегжанин, Зиланов, с. 131 и далее.

14. Pedersen, p. 247.

15. Вылегжанин, Зиланов, с. 79.

16. Churchill R., Ulfstein G. Marine Management in Disputed Areas: The Case of the Barents Sea. London and New York: Routledge, 1992, p. 9.

17. Вылегжанин, Зиланов, с. 87.

18. Зиланов, с. 41.