Договорённости Меркель и Байдена по СП-2 — принуждение к безальтернативному компромиссу

Вечером 21 июля 2021 г. анонсированная накануне агентствами Reuters и Bloomberg новость об «украинских» итогах переговоров А. Меркель и Дж. Байдена наполнилась конкретным содержанием — на сайте германского внешнеполитического ведомства была опубликована «Совместная декларация США и Германии в поддержку Украины, европейской энергетической безопасности и их совместных климатических целей» (синхронно этот документ разместил Государственный департамент). Основной интерес для экспертного сообщества представляла дальнейшая судьба проекта «Северный поток-2» (СП-2), ставшего с лета 2017 г. одним из основных камней преткновения в германо-американском сотрудничестве, что нашло отражение и в отношениях Брюсселя и Берлина с рядом европейских столиц (особенно с Варшавой) по этому вопросу.

В итоге Вашингтон и Берлин согласовали общий знаменатель интересов, достигнув консенсуса в том, что будут совместно реагировать «на агрессию и деструктивные действия» РФ, её попытки использовать энергоносители как оружие, в том числе в отношении Украины, призывать Москву к ответственности, используя «санкции для ограничения российских возможностей экспорта в Европу в энергетическом секторе, включая газ, или эффективные меры в других экономически значимых областях … чтобы Россия не использовала какие-либо трубопроводы, в том числе «Северный поток-2», для достижения агрессивных политических целей». США и ФРГ подтвердили необходимость сохранения транзита российского газа через Украину. Германия взяла на себя обязательство «сделать всё возможное» для продления нынешнего российско-украинского соглашения на срок до 10 лет.

В качестве «пряника» для украинского государства и стран Центральной и Восточной Европы (контекстно — Польши) обещана поддержка энергетической трансформации их экономик, включая снижение спроса на российские энергоносители.

Однако такие обещания не смогли скрыть глубокого разочарования украинского и польского руководства, крайне негативно оценивших германо-американские договорённости. В тот же вечер 21 июля министры иностранных дел Украины и Польши Д. Кулеба и З. Рау опубликовали совместное заявление, в котором указали на то, что отказ от попыток остановить запуск газопровода «создал дополнительные политические, военные и энергетические угрозы для Украины и Центральной Европы в целом». Совместная украинско-польская борьба против СП-2 будет продолжена.

По всей видимости, при всей негативности показательного принуждения Москвы со стороны Вашингтона и Берлина к привязке судьбы СП-2 к транзитным поставкам газа после 2024 г. следует признать отсутствие на сегодняшний день других альтернатив, которые могли бы побудить США не задействовать санкционный механизм в ближайшие месяцы, когда технически обе морские ветки будут готовы к поставкам отечественных газовых молекул в Европу. Возможно, в рамках переговоров о транзите будут обсуждаться и другие компромиссные механизмы и схемы поставок. Например, с Польшей с 2020 г. апробируется аукционная система бронирования мощностей на определённый период. Также следует признать, что коллективный Запад в отношении энергетического сотрудничества с Россией действует в парадигме дирижизма, предписывая что и как ей делать в рамках морально устаревшей постсоветской инфраструктурной системы поставок углеводородов в Европу, не принимая во внимание попыток её хозяйствующих субъектов качественно менять ситуацию с помощью рыночных мер.

Вечером 21 июля 2021 г. анонсированная накануне агентствами Reuters и Bloomberg новость об «украинских» итогах переговоров А. Меркель и Дж. Байдена наполнилась конкретным содержанием — на сайте германского внешнеполитического ведомства была опубликована «Совместная декларация США и Германии в поддержку Украины, европейской энергетической безопасности и их совместных климатических целей» (синхронно этот документ разместил Государственный департамент). Основной интерес для экспертного сообщества представляла дальнейшая судьба проекта «Северный поток-2» (СП-2), ставшего с лета 2017 г. одним из основных камней преткновения в германо-американском сотрудничестве, что нашло отражение и в отношениях Брюсселя и Берлина по этому вопросу с рядом европейских столиц (особенно с Варшавой).

Маргарита Афанасьева:
История и перспективы энергетических сделок между Россией и Германией на фоне санкций США и «зеленой» энергополитики

Напомним, что Закон CAATSA (август 2017 г.) и поправки к оборонному бюджету, законодательно закреплённые в PEESA (декабрь 2019 г.) и впоследствии дополненные рядом новых положений, позволили США не только существенно затормозить строительство третьей и четвёртой ниток морского трубопровода, но и поставить вопрос о возможности его ввода в строй и начала коммерческой эксплуатации. Американская «санкционная машина» в очередной раз показала свою мощь и эффективность с точки зрения влияния на поведение хозяйствующих субъектов, не желающих попасть под её колеса. В свою очередь, Евросоюз и Германия продемонстрировали отсутствие адекватных механизмов, способных предоставить действенную защиту своим компаниям, оказывающихся под действием ограничительных мер Соединённых Штатов.

От первоначального обоснования необходимости защищать энергетическую безопасность и суверенитет ЕС Вашингтон постепенно перешёл на позицию приоритетной защиты интересов Украины, которой, с его точки зрения, угрожает Россия. В этом контексте коротко укажем на очевидные факты относительно СП-2:

• работа над обоснованием «Северных потоков» началась ещё во второй половине 1990-х гг. прошлого века;

• германское государство дало разрешение на их строительство без каких-либо политических условий;

• объективные экономические мотивы и интересы предыдущей администрации США — продвижение сжиженного сланцевого природного газа американских корпораций на европейский рынок, который мог бы занимать ниши, по образному выражению А. Меркель, «российских газовых молекул», проигрывающих по ценовым параметрам вследствие более высоких издержек, в том числе транспортных;

• пропагандистский (и дилетантский) характер утверждений Д. Трампа, что через СП-2 Москва «зальёт» Европу дополнительными газовыми поставками, а полученные валютные доходы будет использовать для финансирования своей агрессивной политики;

• Дж. Байден отказался это риторики предшественника и весной 2021 г. несколько смягчил позицию в отношении проекта;

• СП-2 практически достроен, он способен обеспечить более короткий, более дешёвый и технически более надёжный маршрут доставки газа с месторождений Ямала в Европу;

• пропускные способности четырёх морских ниток (и их наземных продолжений) в 110 млрд м³ примерно равны актуальным потребностям ФРГ в российском трубопроводном газе;

• Третий энергетический пакет ЕС ограничивает объёмы поставок;

• технические характеристики СП-2 позволяют поставлять метано-водородные смеси.

Для Украины российский газовый транзит важен по следующим параметрам:

• транзитные сборы — пусть относительно небольшой, но гарантированный источник валютных поступлений в госбюджет;

• · необходимость отбора для покрытия внутренних потребностей, по нашей оценке, может составить в последующие годы не более 8–12 млрд м³ газа (через формальную покупку у европейских стран виртуальным реверсом на границе);

• · возможная перспектива подмешивания «чистого» водорода к транспортируемому в страны ЕС метану.

А. Меркель постоянно «держала удар» Вашингтона, заявляя об исключительно экономическом характере и содержании СП-2, не угрожающего, а, наоборот, укрепляющего энергетическую безопасность и не затрагивающего суверенитет ЕС и Германии. Но под продолжающимся давлением США, Польши, Украины и противников проекта как в рядах собственной партии, так и других политических сил в Германии федеральная канцлерин, выступая за сохранение газового транзита через украинскую газотрубопроводную систему (ГТС) после запуска СП-2, согласилась с тем, что он также носит геополитический характер, так как якобы даёт возможность Кремлю использовать альтернативные пути поставок газа как средство давления на украинское руководство. Раз это так, то надо иметь средство противодействия, которое не даст этого делать. В немецком дискурсе конкретные инструменты и механизмы в этом отношении не обсуждались. Контекстно подразумевалось, что они будут иметь санкционное содержание.

Владислав Белов:
РФ — ФРГ: кризис политического доверия как фактор асимметрии отношений

Пару недель назад кандидат на пост канцлера А. Лашет от блока ХДС/ХСС в телевизионной дискуссии со своими конкурентами О. Шольцем (СДПГ) и А. Бербок («Союз 90/Зелёные), организованной руководителем Мюнхенской конференцией по безопасности В. Ишингером, высказал идею, что при прекращении Россией после 2024 г. транзита газа через украинскую ГТС Германия сможет отключить СП-2. Тем самым наиболее вероятный глава будущей правительственный коалиции согласился с геополитическим содержанием проекта. С этой позицией солидаризировался и О. Шольц (в своей предвыборной программе зелёные настаивают на закрытии проекта).

Министр иностранных дел ФРГ Х. Маас, обсуждая эту тематику вместе с госсекретарем США Э. Блинкеном в рамках подготовки встречи А. Меркель и Дж. Байдена, также поддержал геополитический подход. Было понятно, что он станет основным в поиске германо-американского компромисса.

В итоге Вашингтон и Берлин согласовали общий знаменатель интересов, достигнув консенсуса в том, что будут совместно реагировать «на агрессию и деструктивные действия» РФ, её попытки использовать энергоносители как оружие, в том числе в отношении Украины, призывать Москву к ответственности, используя «санкции для ограничения российских возможностей экспорта в Европу в энергетическом секторе, включая газ, или эффективные меры в других экономически значимых областях … чтобы Россия не использовала какие-либо трубопроводы, в том числе «Северный поток-2», для достижения агрессивных политических целей». США и ФРГ подтвердили необходимость сохранения транзита российского газа через Украину. Германия взяла на себя обязательство «сделать всё возможное» для продления нынешнего российско-украинского соглашения (2020–2024 гг., оплата ежегодного транзита 40 млрд м³ газа в 2021–2024 гг. в независимости от того будет «труба» заполнена этим объёмом или нет) на срок до 10 лет. В этих целях создаётся должность специального уполномоченного. Соответствующие переговоры должны начаться не позднее 1 сентября 2021 г. В отношении подпадающего под юрисдикцию Германии СП-2 Берлин будет действовать в рамках Третьего энергопакета, что предполагает оценку при сертификации оператора проекта любого риска для энергетической безопасности ЕС. Речь идёт о необходимости разделения бизнеса по добыче, транспортировке, реализации и обеспечении доступа к трубопроводу третьих сторон (15 июля 2021 г. Суд ЕС окончательно ограничил использование «Газпромом» газопровода OPAL).

Владислав Белов:
Россия — Евросоюз: на западном экономическом фронте без перемен?

В качестве «пряника» для украинского государства и стран Центральной и Восточной Европы (контекстно — Польши) обещана поддержка энергетической трансформации их экономик, включая снижение спроса на российские энергоносители. В этих целях Германия взяла на себя обязательство создать на Украине «Зелёный фонд» (Grüner Fond), который будет находиться под её руководством. Берлин сделает первоначальный взнос в размере 175 млн евро с намерением в последующем увеличивать своё участие (это требует одобрения в рамках формирования госбюджета). В итоге фонд при поддержке США предполагает оказывать содействие в размере 1 млрд долл. инвестициям, направляемых на сокращение зависимости украинской экономики от газа и её декарбонизацию. В рамках двусторонних отношений ФРГ продолжит реализацию проектов в сфере энергетики, включая выход из угольной энергетики, для чего дополнительно выделит 70 млн долл., а также предпримет «усилия по обеспечению и увеличению мощностей для возврата газа в Украину с целью её полной защиты от потенциальных попыток России в будущем сократить поставки газа в страну». США и ФРГ также окажут комплексную поддержку «Инициативе трёх морей». Берлин готов расширить немецкое участие в региональных проектах укрепления энергетической безопасности и возобновляемых источников энергии, а также содействовать предоставлению в 2021–2027 гг. до 1,77 млрд евро из бюджета Евросоюза на поддержку совместных проектов в сфере энергетики. Вашингтон подтвердил готовность инвестировать в инициативу и привлекать инвестиции из государств-участниц и третьих стран.

Однако такие обещания не смогли нивелировать глубокого разочарования украинского и польского руководства, крайне негативно оценивших германо-американские договорённости. В тот же вечер 21 июля министры иностранных дел Украины и Польши Д. Кулеба и З. Рау опубликовали совместное заявление, в котором указали на то, что отказ от попыток остановить запуск газопровода «создал дополнительные политические, военные и энергетические угрозы для Украины и Центральной Европы в целом … Увеличивает возможности России оказывать деструктивное влияние на безопасную ситуацию в Европе, углубляет разногласия между государствами — членами НАТО и ЕС». Киев посчитал это явной уступкой Москве, для которой включили зелёный свет для СП-2, хотя и с оговоркой о том, что может загореться предупреждающий жёлтый и запрещающий красный. В первую очередь это снижает шансы Украины добиться желаемых ею максимально высоких объёмов транзита, соответственно, транзитных платежей. При этом Берлин только пообещал «помочь разработать варианты модернизации газотранспортных систем» страны, не конкретизируя, как будет выглядеть поддержка их реализации. На сегодняшний день средства для этого отсутствуют и ГТС приходит в упадок. С другой стороны, Киев, надеясь на компенсации и остановку работы СП-2, может провалить будущие переговоры, сделав ответственной за это российскую сторону. Для Варшавы это в первую очередь политический проигрыш (есть и экономический элемент — сокращение газового транзита через её территорию), так как ей не удалось убедить Вашингтон «идти до победного конца, наказать враждебную Москву и поставить на место Берлин».

Совместная украинско-польская борьба против СП-2 будет продолжена. По крайне мере, Д. Кулеба анонсировал это 22 июля: «Вчера игра не завершилась, она была переведена в овертайм. У нас есть еще два тайма и серия пенальти, для того чтобы максимально защитить Украину». Очевидно, что шансы добиться успеха близки к нулю.

В самом Вашингтоне нет пределов возмущению одного из основных апологетов запрета СП-2 и санкций против него — сенатора-республиканца Т. Круза, который наверняка с «со-товарищи» также продолжит борьбу за его остановку. Здесь шансы успешного противодействия несколько выше. Пока сохраняются все ограничительные меры, которые могут быть применены в любой момент, никаких гарантий их отмены Берлин не получил. Более того, в середине августа 2021 г. государственный департамент представит конгрессу доклад, в рамках которого предложит своё видение дальнейшей санкционной активности в отношении ряда юридических лиц, участвующих в проекте.

Георгий Москаленко:
Водородная логистика: перспективы, проблемы, задачи для России

В Германии политический истэблишмент в целом положительно воспринял договорённости, направленные на укрепление инфраструктурных основ энергетического взаимодействия с основным партнёром на востоке евразийского континента. Позитивно оценивается роль А. Меркель, добившейся главного — «Норд стрим АГ» получил возможность закончить проект СП-2 и начать его эксплуатацию. На этом фоне существенные оговорки в декларации отступили на второй план, хотя именно в них таятся будущие риски для германо-европейско-российских отношений в сфере энергетики. Санкции в отношении России могут быть применены как в случае использования «газового оружия», так и «других агрессивных действий» против Украины. При этом впервые упоминается возможность ограничения поставок энергоносителей (не только газа и его поставок через СП-2). Эту угрозу нельзя недооценивать.

Тем не менее В. Путин спокойно принял новость о содержании достигнутых в Вашингтоне договорённостей. В телефонном разговоре с позвонившей ему 21 июля А. Меркель он обсудил перспективы продления соглашения между «Газпромом» и «Нафтогазом Украины» о транзите газа и выразил удовлетворение приближающимся к завершению строительством СП-2 и ролью в этом Германии. Думаю, президент с пониманием воспринял требование Берлина начать переговоры в кратчайшие сроки — для уходящей из большой политики канцлерин важно, чтобы «процесс пошёл» до выборов в Бундестаг и начала работы новой правительственной коалиции. Д. Песков постфактум корректно указал на то, что утверждения об агрессивности, вредоносности России и использовании ею газового оружия неприемлемы для Кремля, а будущее обсуждение должно проходить без ультиматумов и с учётом коммерческих интересов сторон.

По всей видимости, при всей негативности показательного принуждения Москвы со стороны Вашингтона и Берлина к привязке судьбы СП-2 к транзитным поставкам газа после 2024 г. следует признать отсутствие на сегодняшний день других альтернатив, которые могли бы побудить США не задействовать санкционный механизм в ближайшие месяцы, когда технически обе морские ветки будут готовы к поставкам отечественных газовых молекул в Европу. Возможно, в рамках переговоров о транзите будут обсуждаться и другие компромиссные механизмы и схемы поставок. Например, с Польшей с 2020 г. апробируется аукционная система бронирования мощностей на определённый период. Также следует признать, что коллективный Запад в отношении энергетического сотрудничества с Россией действует в парадигме дирижизма, предписывая что и как ей делать в рамках морально устаревшей постсоветской инфраструктурной системы поставок углеводородов в Европу, не принимая во внимание попыток её хозяйствующих субъектов качественно менять ситуацию с помощью рыночных мер (при всей справедливой критике не всегда рыночных действий «Газпрома»).

Тем не менее «дорогу осилит идущий». Будем надеяться, что его и дальше не будут останавливать геополитическими «проверками на дорогах».