Евро-турецкое соглашение по миграции: отчаяние или расчет?

4 апреля 2016 г. должен заработать в полную силу механизм решения миграционного кризиса, согласованный на прошедшем 18 марта 2016 г. в Брюсселе евро-турецком саммите. ЕС начнет передачу турецкой стороне нелегальных беженцев. Однако уже сейчас итоги встречи подвергаются не только детальному анализу, но и жесткой критике. Действительно преданные огласке решения саммита порождают немало вопросов.

4 апреля 2016 г. должен заработать в полную силу механизм решения миграционного кризиса, согласованный на прошедшем 18 марта 2016 г. в Брюсселе евро-турецком саммите. ЕС начнет передачу турецкой стороне нелегальных беженцев. Однако уже сейчас итоги встречи подвергаются не только детальному анализу, но и жесткой критике. Действительно преданные огласке решения саммита порождают немало вопросов. Достигнутые договоренности включают несколько компонентов.

Во-первых, между ЕС и Турцией организуется обмен беженцами. ЕС депортирует в Турцию всех беженцев, нелегально проникших на европейскую территорию через т.н. Восточно-средиземноморский маршрут (Эгейское море) и взамен принимает с турецкой территории беженцев, находившихся до того момента в турецких лагерях для перемещенных лиц. Это решение вызвало вал негативных оценок, значительная часть которых касается правозащитных аспектов вопроса. Соглашаясь на передачу турецкой стороне нелегальных мигрантов, ищущих политического убежища в ЕС, Брюссель отходит от соблюдения подписанных европейскими странами международных конвенций по правам беженцев. Нарушается европейское законодательство в этой области, в первую очередь, Дублинский регламент о порядке подачи и рассмотрения прошений об убежище в ЕС. Неслучайно ряд правозащитных организаций («Международная амнистия», «Врачи без границ» и др.) отказался сотрудничать с ЕС в деле учета и приема нелегальных мигрантов, назвав решение Брюсселя «позорным».

Решение о снижении своего участия в обустройстве беженцев последней волны в ЕС приняло и Агентство ООН по делам беженцев. ЕС признает Турцию «безопасной страной», куда беженцы могут быть возвращены без всяких ограничений. Однако нынешний дрейф Анкары в сторону известного ограничения свобод делает эту позицию Брюсселя крайне уязвимой. Фактически Турция будет играть — mutatis mutandis — для ЕС ту же роль, какую некогда играла Ливия времен М. Каддафи. Не отличающийся ценностным либерализмом режим будет служить барьером на пути беженцев в либеральную Европу со всеми возможными эксцессами этой своей роли.

REUTERS/Francois Lenoir
Акция протеста Amnesty International

Есть проблемы и более прагматического свойства. Для планомерной реализации программы обмена беженцами необходимо создание на греческих островах возле турецкого побережья сети учета и размещения нелегалов. ЕС запланировал создание пяти так называемых пунктов чрезвычайного приема и регистрации беженцев (англ. — hotspots) с соответствующей инфраструктурой. Однако на данный момент не все из них заработали из-за дефицита персонала. Поскольку Греция явно не справляется с этой проблемой в одиночку, государства-члены ЕС предоставили Греции несколько тысяч человек дополнительного персонала, но пока развертывание этих ресурсов не завершено.

Греческой стороне не хватает и ресурсов для эффективной охраны морской границы. До сих пор не решен вопрос об участии служащих ФРОНТЕКС в охране греческой границы на постоянной основе. Греция,  ссылаясь на национальное законодательство, выступает против подобной схемы. Следовательно, эта часть плана пока выглядит довольно сырой. Между тем закрытие греческо-турецкой границы для нелегального трафика — необходимое условие успеха всего плана.

Стоит обратить внимание и на известную арифметическую нестыковку. В соответствии с соглашением, беженцы будут обмениваться (нелегальные на легальных) из расчета один к одному. В то же время Брюссель заявил о готовности принять из турецких лагерей до 72 тысяч беженцев. Однако число нелегалов, скопившихся в греческих пунктах регистрации и сбора, на начало марта 2016 г. составляло уже 32 тыс. человек. Нет никаких гарантий, что до конца 2016 г. это количество не превысит указанный потолок в 72 тыс., особенно если греко-турецкую границу не удастся полностью перекрыть.

Даже если предположить, что граница на восточно-средиземноморском участке будет перекрыта, это никак не уменьшит трафик на других маршрутах транспортировки нелегалов — в первую очередь на западно-средиземноморском. В настоящее время ВМС ЕС проводят кордонную операцию по пресечению нелегального трафика, а на итальянском побережье развернуты еще несколько «hotspots», однако не решена главная проблема — куда ЕС может депортировать выявленных на этом маршруте нелегалов? Под условия соглашения с Турцией они не подпадают. Большинство же стран, откуда они родом, не «безопасны». Таким образом, соглашение с Турцией в принципе не решает проблему нелегальных беженцев, а служит лишь частичным и имиджевым решением проблемы.

REUTERS/Umit Bektas
Уличная продажа спасательных жилетов в
г. Измир, западная Турция, 7 марта 2016 г.

Возникает вопрос — насколько ЕС сможет контролировать персональный состав передаваемых Турцией в ЕС беженцев? Последние будут идентифицироваться и легализовываться турецкой стороной, и вряд ли у европейских должностных лиц будет физическая возможность проводить повторную идентификацию беженцев уже на территории ЕС. По меньшей мере эта операция будет весьма трудоемкой. Между тем некоторые эксперты уже высказали предположение, что согласованный 18 марта 2016 г. механизм может позволить Анкаре организованно изменить этнический ландшафт приграничных с Сирией районов, замещая курдское население близкими туркам сирийскими туркоманами. Помимо того, что евро-турецкая договоренность сомнительна с международно-правовой точки зрения и, очевидно, недостаточна в плане своей эффективности, она довольно дорогостоящая.

Дело не столько в том, что ЕС согласился выплатить Турции 3 млрд евро в дополнение к уже согласованным осенью 2015 г. 3 млрд. Гораздо важнее, что ЕС соглашается активизировать переговоры о безвизовом режиме с Турцией, а также возобновить приостановленные в 2007 г. переговоры о вступлении Турции в ЕС.

Сама конфигурация этого решения заставила многих в ЕС употребить термин «шантаж» применительно к турецкой модели поведения в ходе данного кризиса. Согласившись на очевидные для всех уступки, Брюссель тем самым признал ключевую роль Анкары в урегулировании миграционной проблемы и свою зависимость от Турции в данном вопросе.

Если же взглянуть на содержательную часть предлагаемого компромисса, то она выглядит достаточно абсурдно. В условиях значительного усиления исламистской террористической опасности ЕС собирается упростить пограничный режим (а в перспективе — и интегрироваться) с государством, исповедующим мягкую форму исламизма и находящимся под постоянной террористической угрозой.

Очевидно, что только экстремальностью ситуации и вынужденной необходимостью срочных мер можно объяснить такой причудливый формат решения.

Если только не предположить, что Брюссель осознанно дал столь рискованные обязательства, исходя из того, что они никогда не будут выполнены.

Из 72 условий предоставления безвизового режима остается несогласованными более 50. Это делает перспективу упразднения виз весьма призрачной. То же самое касается и переговоров о вступлении. Внутриполитическая динамика Турции последних лет позволяет Брюсселю мотивированно тормозить переговорный процесс отсылками на несоответствие политики Анкары стандартом правового государства.

Однако даже если Анкара предпримет маловероятные на сегодняшний день усилия по продвижению демократических стандартов в Турции, у ЕС остается в запасе еще один козырь — позиция Кипра. Трудно представить, в какой ситуации Кипр может изменить свою позицию. Таким образом, согласованный евро-турецкий компромисс выглядит достаточно призрачным: ЕС выдал Турции аванс, который крайне легко забрать обратно.

Но наивно полагать, что Анкара этого не понимает и не предусмотрела, со своей стороны, контрмер. Самой вероятной контрмерой в случае подобного развития событий будет отказ Турции от взятых на себя обязательств по сдерживанию нелегальных мигрантов и неявное стимулирование их к перемещению их с турецкой территории в Европу. Собственно, этот сценарий уже был один раз реализован в 2015 г. и привел как раз к активизации евро-турецкого диалога. Эффективность такого сценария в отношениях с Брюсселем Анкарой уже проверена. В результате Европа затягивает себя в порочный круг, выбраться из которого будет весьма затруднительно.

Таким образом, складывается впечатление, что в рамках сделки с Турцией ЕС не только не решит проблему нелегальных беженцев, но усилит свою зависимость от внешнего актора и потеряет известную долю своего реноме ценностно-ориентированного игрока.

Вполне вероятно, что последствия этого решения скажутся и на внутриевропейской политической динамике. В силу того, что наиболее активную роль в переговорах с Турцией играли германские политики, успех или неуспех соглашения самым непосредственным образом отразится на имидже ФРГ в ЕС. По очевидным внутриполитическим причинам А. Меркель много поставила на карту евро-турецких договоренностей. В силу их изначальной ущербности лучшим вариантом для немецкого канцлера будет блокирование через 2-3 года перспектив сближения Турции с ЕС способами, указанными выше. Первый шок от миграционного кризиса тем временем пройдет, и, вполне возможно, административно-правовая система государств-членов ЕС и самого Евросоюза сможет к тому времени воздвигнуть прочный заслон на пути нелегальных беженцев.