Глобальное управление в эпоху обострения конкуренции между великими державами

В условиях обострения конкуренции между великими державами глобальное управление (ГУ) стало оспариваемым. Это не могло не найти своё отражение в научной литературе. Как структурная трансформация системы международных отношений отразилась на исследованиях ГУ? С одной стороны, этот вопрос позволяет структурировать и передозировать научную литературу, посвящённую данному феномену. С другой стороны, это часть более общего вопроса о влиянии практики международных отношений на теорию международных отношений.

Основное изменение в литературе о ГУ в период перехода к полицентричности выразилось в смещении фокуса исследовательского внимания с результатов ГУ и их характеристик на политическую борьбу на начальных этапах управленческого процесса — за определение повестки, формулировку проблемы, определение приоритетов, инструментов управления и т.д. Благодаря этому смещению акцентов проблематика и риторика ГУ возвращается в мейнстрим политической науки.

Немецкий исследователь, один из наиболее влиятельных на сегодня теоретиков глобального управления, Майкл Цёрн выделяет две основные формы оспаривания сложившихся институтов ГУ — политизация и контринституциализация. Негосударственные акторы прибегают к первой форме, государства — ко второй.

Политизация реализуется в несколько этапов. Сначала различные общественные движения заявляют о дефиците регулирования какой-либо проблемы на транснациональном уровне, затем выступают с требованиями придать существующим международным организациям, чей функционал прямо или косвенно затрагивает эти проблемы, больше полномочий, чтобы они могли восполнить обнаруженный регуляторный дефицит, и наконец заканчивается все критикой этих организаций за то, что они не справились и что процесс принятия решений в них не транспарентный, не подотчётный, в связи с чем их срочно необходимо реформировать.

Контринституциализация возникает, когда государства недовольны деятельностью существующих организаций и институтов глобального управления (даже иногда тех, которые сами основали) и вместо того, чтобы их реформировать создают альтернативные им структуры или переносят рассмотрение вопросов на более отзывчивые международные площадки. Особенно часто к такой форме оспаривания глобального управления прибегает Китай и государства БРИКС в целом.

В период однополярности ГУ воспринималось в странах БРИКС скорее как западная идеология, однако сейчас это уже практический вопрос внешней политики ведущих незападных держав, в связи с чем все больше политологических работ по ГУ появляются именно в этих регионах мира, особенно в Китае.

Несмотря на возникновение в условиях перехода к полицентричности существенных вызовов для ГУ, такой контекст даже благоприятен для исследования данного явления, поскольку расширяется география изучения, а сами подходы утрачивают раннюю функциональную наивность.

В условиях обострения конкуренции между великими державами глобальное управление (ГУ) стало оспариваемым. Это не могло не найти своё отражение в научной литературе. Как структурная трансформация системы международных отношений отразилась на исследованиях ГУ? С одной стороны, этот вопрос позволяет структурировать и передозировать научную литературу, посвящённую данному феномену. С другой стороны, это часть более общего вопроса о влиянии практики международных отношений на теорию международных отношений.

Михаил Маргелов:
Организация разъединенных наций и лабиринты концепции нового миропорядка

В этом кратком эссе я постараюсь сравнить международный академический дискурс о глобальном управлении в двух структурных контекстах — однополярности и перехода к полицентричности, рассматривая структуру международных отношений в качестве независимой переменной, влияющей на изменение академического дискурса.

Прежде всего необходимо дать рабочее определение рассматриваемому феномену. «Глобальное управление» — взаимодействие государств, бизнеса, гражданского общества, а также производных от них международных организаций и институтов по выработке формальных и неформальных норм и правил, направленных на регулирование транснациональных вопросов и координирование совместных усилий по их решению в иерархическом, сетевом или рыночном форматах.

Уже накопилась не только литература о ГУ, но и литература о литературе. В ней выделяют три поколения исследований данного феномена [1]. Я попробую показать, что если в качестве независимой переменной мы возьмём трансформацию структуры международных отношений, то всю литературу о ГУ можно разделить на две части. Каждая из них несёт на себе отпечаток уникальных характеристик той структуры международных отношений, которая существовала в момент выхода этой литературы в свет. Если представить ГУ в качестве системы с «входом» и «выходом» (input/output), то при однополярности в фокусе внимания был «выход» — результат в форме глобальных и региональных общественных благ, а также механизмы их производства и легитимации. При переходе к полицентричности фокус исследований сместился на «вход» — конкурентный процесс формирования норм и подходов к глобальному управлению.

Глобальное управление при однополярности

Алла Левченко:
«Rules-based international order»: правила «либерального» тона

При однополярности глобальное управление рассматривалось преимущественно в функциональных терминах как технократический процесс производства общественных благ на различных уровнях анализа. Эту точку зрения хорошо отражает одно из самых ранних определений, сформулированное Дж. Розенау: «Глобальное управление — это системы правил на всех уровнях человеческой деятельности (от семьи до международной организации), в которых преследование целей посредством осуществления контроля имеет транснациональные последствия» [2]. Исследователи были сосредоточены преимущественно на результатах глобального управления, а также на технике и методах их получения и способах легитимации. Политическая составляющая ГУ (конкуренция и борьба за определение повестки, выбор подхода, выработка политики и т.д.) была на втором плане. ГУ в этот период воспринималось как набор отраслевых политик на транснациональном уровне, реализуемых в региональном или даже глобальном масштабе. Например, политика в сфере здравоохранения на глобальном уровне превращается в глобальное управление в сфере здравоохранения (global health governance), природоохранная политика на глобальном уровне превращается в глобальное природоохранное управление (global environmental governance), образовательная политика на глобальном уровне трансформируется в глобальную образовательную политику. На глобальном уровне у всех этих отраслевых политик отсутствует единый субъект, который на национальном уровне присутствует в виде правительства. Поэтому у Розенау и возникал вопрос, как возможно глобальное управление без глобального правительства. Ответ обычно сводился к формированию международного режима в соответствующей отрасли. Например, международный режим в сфере общественного здравоохранения, организационным ядром которого выступает Всемирная организация здравоохранения, обеспечивает реализацию глобального управления в данной сфере. Участвуют в формировании и поддержании данного режима далеко не только межправительственные организации и государства. В него входят и частные структуры, такие как фонд Била и Мелинды Гейтс. Объяснение формирования таких международных режимов давалось преимущественно функциональное — режим формируется в ответ на возникновение спроса на глобальную отраслевую политику в определенной сфере. Спрос возникает естественным образом в связи с взаимозависимостью между национальными отраслевыми политиками разных государств, особенно соседних. Для снижения транзакционных издержек, порождаемых этой взаимозависимостью, и формируются международные режимы, а также транснациональные политические сети [3].

Даже государство в рамках понятого таким образом глобального управления утрачивало свою политическую сущность, становясь «регуляторным» государством [4]. Его деятельность подчинена задачам повышения эффективности регуляторики. Ключевыми индикаторами успешности регуляторной политики служат рейтинги «Ease of Doing Business rankings» Всемирного банка, «The Global Competitiveness Index» Всемирного экономического форума, рейтинг качества регулирования (Regulatory Quality Ranking) Всемирного банка.

Андрей Губин:
В чём сила? Китай в глобальном управлении

Была в литературе и критика существующих институций и практик ГУ. С одной стороны, постструктуралисты старались показать, что за якобы деполитизированной ширмой ГУ скрывается политическая власть. Её не видно невооружённым взглядом, так как она реализуется в самой незаметной, но при этом наиболее эффективной форме — через самоцензуру. Власть может быть грубой и открытой, например, в форме палача на плахе. Может быть грубой, но закрытой, например, в форме психлечебниц или тюрем. А может быть растворена в разнообразных техниках и практиках, а также в особой рациональности управления, благодаря которым объект управления становится сам себе надсмотрщиком. Он не воспринимает самоконтроль как внешнюю политическую власть над собой, поэтому не сопротивляется ей. Этим можно объяснить высокую эффективность данной формы управления, которую Мишель Фуко назвал «правительственностью» (governmentality) [5]. Она начала развиваться в европейских странах с XVII в., а на глобальный уровень в форме рейтингов, биополитики, практик секьюритизации, цифровой слежки, распространения эпистемических сообществ, развития цифрового правительства, формирования баз данных, управления с помощью алгоритмов и т.д. переместилась ближе к концу XX в. Для многих постструктуралистов глобальное управление и есть глобальная правительственность [6]. Сопротивляться такой глобальной правительственности, неолиберальному дисциплинарному капитализму призывали марксисты и постмодернисты [7], предлагая различные эффективные, как им казалось, формы сопротивления [8].

С другой стороны, во многих критических публикациях поднималась проблема легитимности и подотчётности глобального управления. Распространённые практики демократической подотчётности работают только на локальном и национальном уровнях, на трансрегиональном и глобальном уровнях они невозможны или требуют существенного пересмотра [9].

«Глобальное управление» при переходе к полицентричности

Ярослав Лисоволик:
«Саммит расширения»: концептуализация формата БРИКС+

Наиболее явными свидетельствами перехода к полицентричности стали: признание феномена БРИКС; выход Китая из международного экономического кризиса 2008 г. в более сильном состоянии, чем США и ЕС; мирное воссоединение Крыма с Россией в 2014 г., демонстрация Китаем преимуществ его политической модели отношений между обществом и государством в период пандемии COVID-19 в 2020–2021 гг. Эти примеры можно продолжать, но вместе с тем важно определиться со временем начала перехода к полицентричности. Вполне обосновано такой датой можно признать год начала в США кризиса на ипотечном рынке, который довольно быстро перерос в глобальный экономический кризис в 2008 г.

Основное изменение в литературе о ГУ в период перехода к полицентричности выразилось в смещении фокуса исследовательского внимания с результатов ГУ и их характеристик на политическую борьбу на начальных этапах управленческого процесса — за определение повестки, формулировку проблемы, определение приоритетов, инструментов управления и т.д. [10]. Благодаря этому смещению акцентов проблематика и риторика ГУ возвращается в мейнстрим политической науки. Немецкий исследователь, один из наиболее влиятельных на сегодня теоретиков глобального управления, Майкл Цёрн выделяет две основные формы оспаривания сложившихся институтов ГУ — политизация и контринституциализация [11]. Негосударственные акторы прибегают к первой форме, государства — ко второй. Политизация реализуется в несколько этапов. Сначала различные общественные движения заявляют о дефиците регулирования какой-либо проблемы на транснациональном уровне, затем выступают с требованиями придать существующим международным организациям, чей функционал прямо или косвенно затрагивает эти проблемы, больше полномочий, чтобы они могли восполнить обнаруженный регуляторный дефицит, и наконец заканчивается все критикой этих организаций за то, что они не справились и что процесс принятия решений в них не транспарентный, не подотчётный, в связи с чем их срочно необходимо реформировать. В качестве примера приводится критика различными европейскими (особенно греческими) НПО требований ЕС к Греции перейти к жёсткой бюджетной экономии в период евро-кризиса.

Андрей Кортунов:
Инициатива в области глобальной безопасности: Пекин принимает новую роль

Контринституциализация возникает, когда государства недовольны деятельностью существующих организаций и институтов глобального управления (даже иногда тех, которые сами основали) и вместо того, чтобы их реформировать создают альтернативные им структуры или переносят рассмотрение вопросов на более отзывчивые международные площадки. Особенно часто к такой форме оспаривания глобального управления прибегает Китай и государства БРИКС в целом. Примерами могут служить Новый банк развития БРИКС и Азиатский банк инфраструктурных инвестиций. Кроме того, в рамках общего проекта построения «Сообщества единой судьбы человечества» Китай в 2020–2022 гг. выступил с тремя проектами глобального управления: «Инициатива глобальной цифровой безопасности», «Инициатива глобального развития», «Инициатива глобальной безопасности» [12].

Однако и западные лидеры создают дублирующие структуры тех организаций, полноту управления над которыми они со временем утратили в силу принципа «одно государство — один голос», или переносят рассмотрение важных для себя вопросов в те организации, которые остаются под их контролем. Так, западные страны сменили Всемирную организацию интеллектуальной собственности (ВОИС) на ВТО в качестве основного форума по обсуждению прав собственности, а Германия сменила Международное энергетическое агентство (МЭА) на Международную ассоциацию возобновляемых источников энергии (IRENA) в качестве основного инструмента продвижения своей международной инициативы по ускоренному переходу на возобновляемые источники энергии [13].

Превращение ГУ в оспариваемое явление привело в том числе и к смещению центра публикационной активности по данной проблематике от Запада к государствам БРИКС (Рисунок 1).

Рисунок 1. Распределение публикаций по тематике ГУ по странам (2003–2023 гг.)

Если в период однополярности ГУ воспринималось в странах БРИКС скорее как западная идеология [14], то сейчас это уже практический вопрос внешней политики ведущих незападных держав, в связи с чем все больше политологических работ по ГУ появляются именно в этих регионах мира, особенно в Китае [15].

Несмотря на возникновение в условиях перехода к полицентричности существенных вызовов для ГУ [16], такой контекст даже благоприятен для исследования данного явления, поскольку расширяется география изучения, а сами подходы утрачивают раннюю функциональную наивность.

Работа выполнена при поддержке Российского научного фонда, грант № 22-18-00723.

1. Coen, David, and Tom Pegram. "Towards a third generation of global governance scholarship." Global Policy 9.1 (2018): 107-113.

2. Rosenau J.N. Governance in the Twenty-first Century // Global Governance. A Review of Multilateralism and International Organizations. 1995. №1(1). P. 13

3. Виньо А., Истомин И. А., Байков А. А., Калюжнова Е. Transnational Policy Networks and Change Through Internationalization (The Record of Project 5-100) // Полис. Политические исследования. 2021. № 5. С. 8-24.

4. Moran, Michael. "Understanding the regulatory state." British journal of political science 32.2 (2002): 391-413; Leibfried, Stephan, et al., eds. The Oxford handbook of transformations of the state. Oxford University Press, 2015.

5. Фуко М. Правительственность (идея государственного интереса и ее генезис) // Логос. 2003. №. 4-5. С. 4-22.

6. Neumann, Iver B., and Ole Jacob Sending. Governing the global polity: Practice, mentality, rationality. University of Michigan Press, 2010; Joseph, Jonathan. The social in the global: Social theory, governmentality and global politics. Cambridge University Press, 2012; Larner, Wendy, and William Walters, eds. Global governmentality: governing international spaces. Vol. 28. Routledge, 2004.

7. Hardt M., Negri H. Empire. Harvard Univ. Press, 2000.

8. Hardt, Michael, and Antonio Negri. Assembly. Oxford University Press, 2017.

9. Grant, Ruth W., and Robert O. Keohane. "Accountability and abuses of power in world politics." American political science review 99.1 (2005): 29-43; Zürn, Michael. "Global governance and legitimacy problems." Government and Opposition 39.2 (2004): 260-287; Keohane, Robert O. "Global governance and legitimacy." Review of International Political Economy 18.1 (2011): 99-109; Scholte, Jan Aart. "Towards greater legitimacy in global governance." Review of International Political Economy 18.1 (2011): 110-120.

10. Pouliot, Vincent, and Jean-Philippe Thérien. "Global governance: A struggle over universal values." International Studies Review 20.1 (2018): 55-73; Kamau, Macharia, Pamela Chasek, and David O'Connor. Transforming multilateral diplomacy: The inside story of the Sustainable Development Goals. Routledge, 2018; Zürn, Michael. "Contested global governance." Global Policy 9.1 (2018): 138-145. Pouliot, Vincent, and Jean-Philippe Thérien. Global Policymaking. Cambridge University Press, 2023.

11. Zürn, Michael. A theory of global governance: Authority, legitimacy, and contestation. Oxford University Press, 2018.

12. Ларин В. Л. Китайская повестка мировой политики XXI века // Российское китаеведение. 2023. №. 1. С. 14–34.

13. Morse, J. C., and Keohane, R. O. (2014), “Contested Multilateralism,” The Review of International Organizations, 9/4: 385–412.

14. Войтоловский Ф. Г. Идеология "глобального управления": от утопий к практике // Международная жизнь. 2011. №. 9. С. 69–94.

15. Kai He, Huiyun Feng, Leadership Transition and Global Governance: Role Conception, Institutional Balancing, and the AIIB, The Chinese Journal of International Politics, Volume 12, Issue 2, Summer 2019, Pages 153–178; Jean-Marc F Blanchard, Ka Zeng, China’s Role in Global Economic Governance Revisited: Evidence from a Comparative Analysis of Chinese and Japanese BITs, The Chinese Journal of International Politics, Volume 13, Issue 4, Winter 2020, Pages 553–575; Chaoyi Jiang, Revisiting “Leadership” in Global Climate Governance: China’s Normative Engagement with the CBDRs Principle, The Chinese Journal of International Politics, Volume 15, Issue 2, Summer 2022, Pages 183–208; Wang, Hongying. "Regime Complexity and Complex Foreign Policy: China in International Development Finance Governance." Global Policy 12 (2021): 69-79.

16. Роберт Кохейн, например, полагает, что основной вызов для ГУ сегодня заключается не в кризисе легитимности, как пишет в своей монографии Майкл Цёрн, а в обострившемся противостоянии великих держав и расширение авторитарного популизма. См.: Keohane, Robert O. "The global politics paradigm: guide to the future or only the recent past?." International Theory 13.1 (2021): 112-121.