Год великого поворота: публичная дипломатия регионов России после февраля 2022 г.

Февраль 2022 г. стал отправной точкой для структурных изменений российской публичной дипломатии. Разрыв устоявшихся связей с коллективным Западом включил в себя прекращение и активных гуманитарных контактов с этими странами, которые составляли значительную часть в общем объеме деятельности российской публичной дипломатии на протяжении всего постсоветского периода.

В условиях непростой геополитической обстановки, сложившейся с началом СВО, субъекты РФ, по словам директора Департамента по связям с субъектами Федерации, парламентом и общественными объединениями МИД России Александра Лукашика, «без промедления включились в работу по переналадке всего комплекса своих международных и внешнеэкономических связей».

2022 год стал переходным годом в рамках адаптации публичной дипломатии России в целом и публичной дипломатии регионов в частности к новым параметрам международных отношений. После первичного, порой одномоментного разрыва традиционных связей со странами, регионами и городами, которые были включены в список недружественных, российские регионы начали перестраивать свою внешнеполитическую ориентацию на новые направления. Некоторым из них это не составило труда, поскольку такие направления как БРИКС, ШОС, СНГ и другие незападные форматы входили в список их приоритетов еще задолго до начала СВО. Тяжелее пришлось тем, кто в своих контактах ориентировался в основном на европейские государства.

Одномоментного перестраивания этих контактов в 2022 г. не случилось — перенастройка заняла определенное время, но уже в 2023 г. система проявила признаки перезапуска, а контакты регионов с новыми партнерами из стран Африки, Азии и даже Латинской Америки стали крепнуть и масштабироваться.

В целом тот энтузиазм, который российские субъекты проявили после начала СВО в плане перенастройки своих международных и внешнеэкономических связей, доказывает, что уникальный характер и специфика российских регионов представляют собой огромный ресурс для развития новых инструментов и сюжетов российской публичной дипломатии.

В качестве введения

Настоящая публикация открывает цикл статей, посвященных изменениям, которые произошли в публичной дипломатии субъектов Российской Федерации после начала СВО в 2022 г.

Публикуемые материалы являются продолжением масштабного исследовательского проекта Центра «Креативная дипломатия» по оценке и ранжированию регионов России с точки зрения их потенциала публичной дипломатии. В феврале 2023 г. при поддержке Российского совета по международным делам свет увидел экспертный доклад «Практики публичной дипломатии регионов России 2017–2021 гг.» [1], в котором на основе анализа статистических данных был представлен Итоговый рейтинг публичной дипломатии регионов России за пятилетний период.

В 2022–2023 гг. исследование гуманитарной деятельности российских регионов в системе публичной дипломатии России было продолжено, была собрана статистическая информация, которая дала понимание того, как начало СВО и последовавший за этим разрыв гуманитарных связей России со странами Запада повлиял на международные контакты субъектов РФ. Изменения нашли свое отражение в рейтинге регионов РФ за 2022 г., с которым можно ознакомиться на сайте проекта.

В первой статье цикла будут представлены содержательные тезисы основных итогов исследования. В следующих материалах внимание будет уделено специфике и особенностям публичной дипломатии субъектов РФ в 2022 – начале 2023 гг., а также подробному разбору некоторых аспектов ранжирования публичной дипломатии российских субъектов. Отдельный материал будет посвящен разбору результатов Итогового рейтинга публичной дипломатии субъектов РФ и разбору кейсов субъектов-лидеров рейтинга за 2022 г.

Цели и задачи исследования публичной дипломатии субъектов РФ в 2022 г.

Практики публичной дипломатии регионов России 2017-2021 гг. Доклад РСМД и Креативной дипломатии

Февраль 2022 г. стал отправной точкой для структурных изменений российской публичной дипломатии. Разрыв устоявшихся связей с коллективным Западом включил в себя прекращение и активных гуманитарных контактов с этими странами, которые составляли значительную часть в общем объеме деятельности российской публичной дипломатии на протяжении всего постсоветского периода.

В условиях непростой геополитической обстановки, сложившейся с началом СВО, субъекты РФ, по словам директора Департамента по связям с субъектами Федерации, парламентом и общественными объединениями МИД России Александра Лукашика, «без промедления включились в работу по переналадке всего комплекса своих международных и внешнеэкономических связей». Поэтому ключевой интерес исследования 2022 г. был связан с влиянием СВО на публичную дипломатию регионов.

Главная цель анализа публичной дипломатии регионов в 2022 г. заключалась в том, чтобы всесторонне оценить, как начало СВО повлияло на публичную дипломатию регионов и ответить на вопросы:

• удалось ли российским регионам к концу 2022 – началу 2023 гг. сформировать новые контакты с дружественными странами?
• как развивались отношения с недружественными странами?
• привел ли заявленный на федеральном уровне политический разворот на Восток к полному развороту в том же направлении на уровне публичной дипломатии регионов?

Понятийный аппарат исследования

Говоря о публичной дипломатии регионов, необходимо дать определения таким понятиям как «публичная дипломатия», «система публичной дипломатии», «публичная дипломатия регионов или субъектов РФ». Отметим, что единого экспертного мнения по поводу этих понятий в России нет. В рамках текущего исследовательского проекта за основу взят научный подход исследовательской школы Центра «Креативная дипломатия», предложенный исследователем Н.В. Бурлиновой [2].

В соответствии с этим подходом под публичной дипломатией следует понимать сферу деятельности государственных или негосударственных акторов, главная задача которых состоит в налаживании диалога с целевыми аудиториями зарубежных обществ, как правило, в целях достижения внешнеполитических национальных интересов [3]. Под «системой публичной дипломатии» следует понимать систему государственных и негосударственных институтов и коммуникационных каналов, вовлеченных во взаимодействие и выстраивание диалога государства с зарубежными обществами [4].

Исходя из представленной трактовки публичной дипломатии можно определить, что под «публичной дипломатией субъектов Российской Федерации» понимается участие российских регионов в системе публичной дипломатии страны в рамках строго отведенных им компетенций в соответствии с законодательством РФ. Участниками публичной дипломатии на региональном уровне являются региональные органы власти, локальный сектор НКО, местные аналитические организации, фонды, некоторые высшие учебные заведения субъектов РФ.

Презентация доклада «Практики публичной дипломатии регионов России 2017–2021 гг.»

В российском общественно-политическом пространстве также принято употреблять термин «общественная дипломатия», схожий с понятием «народная дипломатия». Народная дипломатия — термин, который активно использовался в советское время и обозначал контакты между странами на уровне гражданских объединений и рядовых граждан. Под общественной дипломатией в России, как правило, принято понимать международную активность общественных организаций в культурной, научной и других гуманитарных областях.

Таким образом, сегодня под «общественной дипломатией регионов» подразумевается международная активность региональных институтов гражданского общества, неправительственных организаций и экспертного сообщества, то есть это формат диалога с зарубежными партнерами на уровне регионов по линии широких гуманитарных связей, являющийся составной частью публичной дипломатии регионов.

Методология исследования публичной дипломатии регионов в 2022 г.

В основе методологии исследования публичной дипломатии субъектов Российской Федерации в 2022 г. оставались те же принципы и подходы, которые были использованы в рамках предыдущего доклада [5], в том числе:

• сбор данных по линии Фонда президентских грантов по грантовому направлению «Развитие общественной дипломатии и поддержка соотечественников»;

• запрос в адрес органов исполнительной власти субъектов РФ на предмет получения информации о проектах публичной дипломатии региона «из первых рук»;
• контент-анализ сайтов органов исполнительной власти субъектов РФ;
• мониторинг региональных НКО, вошедших в базу исследования за 2017–2021 гг.

Общая база проектов, которые легли в основу исследования в 2022 г., составила 420 единиц, что на 60% больше, чем в 2021 г. Изменившаяся методика сбора информации в части дополнения ее самостоятельным мониторингом НКО привела к увеличению рассматриваемой базы НКО на 38%. Количество субъектов РФ, вошедших в рассматриваемую выборку — 88 [6]. Количество субъектов РФ, подтвердивших получение запроса информации — 14, из них содержательную информацию предоставили только семь регионов. Для сравнения: в 2022 г. на исследовательский запрос откликнулись 43 региона.

Основные выводы по итогам анализа публичной дипломатии субъектов РФ в 2022 г.

На основе количественного анализа практик публичной дипломатии регионов в 2022 г. можно сделать следующие выводы.

Вывод первый. В 2022 г. в публичной дипломатии регионов России не произошло одномоментного разворота в сторону глобального Юга. Однако именно тогда была заложена динамика дальнейшего системного разворота. Во второй половине 2022 г. началась постепенная перенастройка системы публичной дипломатии России, направления и результаты которой стали очевидны позднее, в 2023–2024 гг. Несмотря на начало СВО, на протяжении первых месяцев в некоторых регионах по инерции и в силу действующих проектов сохранялись связи с государствами, внесенными в список недружественных стран, при этом доля этих стран в торговле некоторых регионов оставалась очень высокой [7]. Но именно в этот период всего за 10 месяцев произошло перераспределение экономических и перекройка региональных направлений сотрудничества.

Вывод второй. 2022 год отмечен уникальным феноменом: трансформацией проектов общественной дипломатии в проекты межрегионального сотрудничества.

Речь идет о проектах гуманитарной направленности, которые реализовывались российскими регионами в отношении новых регионов России. Принятые осенью 2022 г. решения о включении их в состав РФ создали новую политическую реальность и изменили цели общественной дипломатии: если ранее они заключались в поддержке соотечественников и русскоязычного населения на этих территориях, то позднее они перешли в плоскость политической интеграции. В силу того, что отныне эти проекты носят межрегиональный, а не международный характер, они были исключены из исследовательской базы 2022 г. и не учитывались в итоговом рейтинге регионов.

Наталья Бурлинова:
Запад не признает за Россией права на публичную дипломатию

Данное событие позволяет сделать ещё один вывод: иногда существенной разницы между межрегиональными и международными проектами нет, и при определённых обстоятельствах они могут быть отнесены либо к одной, либо к другой категории. В новых субъектах РФ, у которых ранее были сформированы самостоятельные органы внешних сношений, была запланирована их реорганизация в представительства МИД РФ.

Вывод третий. Несмотря на трансформацию региональных направлений публичной дипломатии субъектов РФ, её структурная и институциональная часть во многом осталась неизменной. В 2022 г. в сфере публичной дипломатии регионов не произошло существенных структурных изменений. В целом, основными участниками публичной дипломатии регионов оставались местные власти, поскольку именно местные органы исполнительной власти являются основными участниками международных связей, при этом многие региональные НКО находятся, как правило, в стороне и продолжают заниматься своими некрупными проектами.

При этом в субъектах РФ появились новые НКО. Они были созданы в ДНР, Иркутской области, Московской области, Новосибирской области, Омской области, Оренбургской области, Псковской области, Республике Башкортостан, Республике Дагестан, Республике Татарстан, Санкт-Петербурге, Свердловской области, Севастополе, Чеченской Республике, Чувашской Республике. Из них минимум пять ориентированы на сотрудничество в сфере бизнеса, три — на научную и аналитическую работу. 12 новых НКО из созданных в регионах в 2022 г., ориентированы на евразийское сотрудничество, еще одна — на европейский вектор (Псковская область), две — на сотрудничество с Африкой.

Необходимо сказать несколько слов по поводу статистической и отчетной деятельности в сфере региональной публичной дипломатии, которая демонстрирует определенную незавершенность. Зачастую это выражается в отсутствии строгой системы ежегодно публикуемой отчетности со стороны ведомств, вовлечённых в международные контакты на региональном уровне. Во многом это делает невозможным проведение опирающегося на цифры сравнительного анализа динамики внешних связей, что создает большое затруднение для проведения исследования.

Вывод четвертый. Публичная дипломатия регионов в 2022 г. по сравнению с 2021 г. в количественном отношении возросла. После начала СВО Россия не оказалась в гуманитарной изоляции — наоборот, к концу года нарастила объемы своих внешних связей, в том числе по новым направлениям. Речь идет как о географическом охвате, так и о количестве мероприятий. Замораживание отношений со странами Запада придало «ускорение диверсификации международных связей субъектов Российской Федерации в сторону дружественных и нейтральных государств».

2022 год стал своего рода трамплином в новый этап публичной дипломатии. По данным МИД, уже в 2023 г. состоялось на 42% больше визитов делегаций российских регионов в иностранные государства [8] и наоборот — иностранных партнеров в субъекты РФ (всего 1 200 взаимных визитов), подписано 170 двухсторонних соглашений о сотрудничестве на международном уровне чем в 2022 г. (94 соглашения).

Новые приоритеты межрегиональной дипломатии были определены для субъектов РФ достаточно оперативно. К этим регионам были отнесены отношения в рамках Союзного государства, страны ЕАЭС, СНГ, наращивание взаимодействия по линии ШОС, БРИКС, сотрудничество с партнерами в странах Азии, Африки и Латинской Америки. В качестве «магистрального» направления международной и внешнеэкономической деятельности регионам предложено рассматривать связи с государствами Центральной Азии. При этом ряд страновых направлений, определенных как приоритетные, по-прежнему испытывали и продолжают испытывать существенный недостаток в проектах по линии НКО [9].

Важным направлением внешних связей регионов в условиях новой геополитической реальности стало поддержание и развитие экономических связей с целью обеспечения устойчивого развития субъектов РФ и упрочнения технологического суверенитета страны в условиях санкций.

Стоит отметить координационную роль МИД, которое помогает российским регионам сориентироваться в порой крайне непростой геополитической обстановке и дает им ориентацию на дальнейшую работу на международном треке. МИД России оказывает активную поддержку российским регионам [10] в плане организации презентаций их экономического, инвестиционного и туристического потенциала. Внешнеполитическое ведомство России демонстрирует абсолютное понимание важности субъектов РФ в развитии международных контактов, их незаменимость в тех вопросах, где официальная дипломатия порой не работает должным образом.

***

Дмитрий Розенталь:
В сотрудничестве с Латинской Америкой необходимо развивать новые направления взаимодействия по линии научной дипломатии, культуры, бизнес-сообществ

2022 год стал переходным годом в рамках адаптации публичной дипломатии России в целом и публичной дипломатии регионов в частности к новым параметрам международных отношений. После первичного, порой одномоментного разрыва традиционных связей со странами, регионами и городами, которые были включены в список недружественных, российские регионы начали перестраивать свою внешнеполитическую ориентацию на новые направления. Некоторым из них это не составило труда, поскольку такие направления как БРИКС, ШОС, СНГ и другие незападные форматы входили в список их приоритетов еще задолго до начала СВО. Тяжелее пришлось тем, кто в своих контактах ориентировался в основном на европейские государства.

Одномоментного перестраивания этих контактов в 2022 г. не случилось — перенастройка заняла определенное время, но уже в 2023 г. система проявила признаки перезапуска, а контакты регионов с новыми партнерами из стран Африки, Азии и даже Латинской Америки стали крепнуть и масштабироваться.

Большинство российских субъектов понимают степень ответственности, которая лежит на регионах в контексте российской публичной дипломатии, в целом, в связи с чем создают специальные структуры и подразделения внутри региональных правительств, которые отвечают за стратегию развития международных связей региона. Именно такие регионы выходят на первые места рейтинга, и это закономерно.

Сохраняются определенные сложности, связанные со слабым развитием регионального некоммерческого сектора — местных неправительственных организаций, которые должны вовлекаться в международное гуманитарное сотрудничество на межрегиональном уровне. Во многих регионах с этой целью создаются околовластные фонды или структуры иного типа, которые аккумулируют всю международную деятельность в одних руках — как правило, под присмотром региональных властей. Такая концентрация общественной дипломатии в одних руках не дает возможности развиваться местному сектору НКО, у которого нет постоянного финансирования и поддержки местных властей.

В целом тот энтузиазм, который российские субъекты проявили после начала СВО в плане перенастройки своих международных и внешнеэкономических связей, доказывает, что уникальный характер и специфика российских регионов представляют собой огромный ресурс для развития новых инструментов и сюжетов российской публичной дипломатии.

Авторы выражают благодарность за помощь в полевом обеспечении проекта:

Мельниковой Екатерине Сергеевне, исследователю, студентке образовательной программы «Сравнительная политика Евразии», НИУ «Высшая школа экономики»,

Шатровой Анастасии Эдуардовне, исследователю, редактору МИЦ «Известия».

1. Практики публичной дипломатии регионов России 2017–2021 гг.: доклад № 86 / 2022 / [Н. В. Бурлинова, Д. Е. Божко, В. Н. Табак и др.; под ред. Е. О. Карпинской, Е. С. Швецовой, С. М. Гавриловой]; Российский совет по международным делам (РСМД), Центр поддержки и развития общественных инициатив «Креативная дипломатия». – М.: НП РСМД, 2022. – 80 с.

2. Развитием российской научной школы публичной дипломатии Центр «Креативная дипломатия» под руководством Н.В. Бурлиновой занимается с 2017 года, когда при поддержке РСМД был публикован «Курс общественного дипломата», первое научно-практическое пособие по теории и практике российской публичной дипломатии. В 2024 году вышла редакция новых УММ. См.: Теория и практика публичной дипломатии России: учеб.-метод. материалы № 10/2024 / [Н.В. Бурлинова; под ред. С.М. Гавриловой, Е.А. Солодухиной и др.]; Российский совет по международным делам (РСМД). – М.: НП РСМД, 2024. – 160 с.

3. См. Глоссарий / Теория и практика публичной дипломатии России: учеб.-метод. материалы № 10/2024 / [Н.В. Бурлинова; под ред. С.М. Гавриловой, Е.А. Солодухиной и др.]; Российский совет по международным делам (РСМД). – М.: НП РСМД, 2024. С. 129-130.

4. Там же. С. 129.

5. См.: Методология исследования // Практики публичной дипломатии регионов России 2017–2021 гг.: доклад № 86 / 2022. С. 11-13.

6. Как и в предыдущем докладе, в рейтинге 2022 года Москва как субъект РФ выведена за пределы исследования. Это обусловлено тем, что в столице сконцентрировано максимально число НКО внешнеполитической направленности, на долю которых приходится большой объем активности в международной сфере. Москва является федеральным центром и, как следствие, лидером в области публичной дипломатии, который во многом задает тренды, поэтому сравнивать ее с другими субъектами РФ по этому измерению было бы некорректно.

7. По итогам 2022 г. Нидерланды занимали верхнюю строчку в торговом обороте с Архангельской областью, что составило 820,9 млн долл. Но уже в 2023 г. ведущим партнером не только Архангельской, но и других областей Севера России стал Китай. См.: Александр Лукашик. Международные связи субъектов Российской Федерации в контексте современной геополитики // Международная жизнь. 25.01.2024. URL: https://interaffairs.ru/news/show/44338

8. Например, с начала 2022 г. почти треть российских губернаторов приняли участие в российско-китайских мероприятиях. Владимир Кулагин. Как регионы разворачиваются на Восток // Ведомости. 14.06.2023. URL:https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2023/06/14/980097-kak-regioni-razvorachivayutsya-na-vosto...

9. Например, Латинская Америка.

10. Главным органом координации работы российских регионов на международном гуманитарном и экономическом треке является Совет глав субъектов Российской Федерации (СГС), который был создан в структуре МИДа еще в 2003 году. Работа Совета регулируется специальным положением. Совет собирается не реже одного раза в полугодие. Совет глав субъектов Российской Федерации при МИД России // МИД России. URL: https://mid.ru/ru/activity/coordinating_and_advisory_body/head_of_subjects_council/?TSPD_101_R0=0876...