Государство или лицо: против кого вводят «умные санкции»?

В экспертных и медийных публикациях по вопросу санкций часто встречается их привязка к той или иной стране. Мы часто слышим о санкциях против России, Ирана, Китая или же об ответных мерах против США, ЕС и других стран. Вместе с тем спецификой современных санкций является всё более широкое применение так называемых «точечных», «таргетированных» или «умных» санкциях.

Наиболее крупным инициатором «точечных» санкций являются США. В американском политическом дискурсе также закрепился тренд на отделение лиц под санкциями от государств. Во многом это связано со спецификой американской внешнеполитической идеологии. В её основе — идея продвижения демократии во всём мире. Американцы исходят из того, что одной из причин враждебного поведения государств в отношении США и других стран, а также нарушений прав человека у себя дома является автократическая природа политической системы. В порочности поведения государства виноват его политический режим, а не государство в целом. Поэтому американцы отделяют режим от общества. Во внешнеполитических заявлениях официальных лиц часто можно встретить пассажи о том, что США противостоят Коммунистической партии Китая, но поддерживают творческий китайский народ. Что они сдерживают и обескровливают иранский теократический режим, но хотят освобождения иранского общества. Что они противодействуют «авторитарному режиму Путина», но стремятся к дружбе с российским народом и т.д.

Современные международные отношения всё ещё остаются в значительной мере отношениями между национальными государствами. Они преследуют свои политические цели и интересы, соперничают друг с другом за власть и влияние. Поэтому формально «точечные» санкции необходимо рассматривать в контексте повестки отношений конкретных государств.

Представляется, что «точечные» или «умные санкции» могут рассматриваться как направленные против государства как минимум по двум причинам.

Во-первых, ущерб от санкций, наносимый секторам экономики, организациям, предприятиям и даже отдельным гражданам, зачастую не распространяется исключительно на них, а имеет более широкий охват. Например, санкции против банков затрудняют поставки медицинского оборудования, что, в свою очередь, сказывается и на качестве жизни. Блокирование владельца или топ-менеджера крупного предприятия отражается на всей его деятельности, а также влияет на поставщиков и потребителей.

Во-вторых, государство не может абстрагироваться от враждебных мер против своих граждан или против организаций, которые находится в его юрисдикции. Например, ст. 2 Конституции России гласит, что «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Применение «точечных» ограничительных мер зарубежным государством — очевидное нарушение таких прав. В той или иной мере подобная норма является универсальной для современного национального государства.

В экспертных и медийных публикациях по вопросу санкций часто встречается их привязка к той или иной стране. Мы часто слышим о санкциях против России, Ирана, Китая или же об ответных мерах против США, ЕС и других стран. Вместе с тем спецификой современных санкций является всё более широкое применение так называемых «точечных», «таргетированных» или «умных» санкциях. Если в ХХ веке санкции зачастую представляли собой торговые запреты в отношении тех или иных стран, то в ХХI веке они широко используются против отдельных лиц и организаций. Начиная от наркоторговцев и террористов и заканчивая чиновниками, бизнесменами, министерствами, ведомствами, компаниями или секторами экономики, связанными с отдельными «политическими режимами».

Владимир Морозов, Юлия Тимофеева:
Обзор международной санкционной политики: январь 2021 г.

Подобная ситуация подняла вопрос о том, кто конкретно является целью современных санкций и корректно ли говорить о санкциях против тех или иных государств? Следует ли, например, считать санкции против отдельных граждан России антироссийскими? То же касается и любой другой страны. Утвердительный ответ на этот вопрос сегодня ставится под сомнение. Источником скепсиса, с одной стороны, являются представители юридической науки, а с другой — некоторые государства-инициаторы санкций, для которых отделение лиц под санкциями от государства, к которому они принадлежат, является элементом политической доктрины и способом легитимации политических решений.

Коллеги-юристы резонно указывают на то, что с формальной точки зрения современные санкции всё чаще ограничивают в правах отдельных физических и юридических лиц, а не государство в целом. Причём ограничиваются также и собственные граждане стран-инициаторов. Ведь именно им предписывается, например, не вступать в экономические трансакции с фигурантами санкционных списков. В случае экстерриториальных санкций такие ограничения распространяются ещё и на иностранцев. Значит, корректно говорить о санкциях против гражданина Х, ведомства Y или компании Z, а не о санкциях против страны, в которой они могут проживать.

Наиболее крупным инициатором «точечных» санкций являются США. В американском политическом дискурсе также закрепился тренд на отделение лиц под санкциями от государств. Во многом это связано со спецификой американской внешнеполитической идеологии. В её основе — идея продвижения демократии во всём мире. Американцы исходят из того, что одной из причин враждебного поведения государств в отношении США и других стран, а также нарушений прав человека у себя дома является автократическая природа политической системы. В порочности поведения государства виноват его политический режим, а не государство в целом. Поэтому американцы отделяют режим от общества. Во внешнеполитических заявлениях официальных лиц часто можно встретить пассажи о том, что США противостоят Коммунистической партии Китая, но поддерживают творческий китайский народ. Что они сдерживают и обескровливают иранский теократический режим, но хотят освобождения иранского общества. Что они противодействуют «авторитарному режиму Путина», но стремятся к дружбе с российским народом и т. д. В контексте подобной доктрины санкции — это политическая технология, направленная как на внешнеполитические, так и на внутриполитические процессы страны-цели. Отделение режима, лиц и организаций от самого государства — важный источник легитимации санкций (в том смысле, в котором её понимал Макс Вебер, то есть в терминах политики, а не права). Так или иначе, подобный подход проявляется и в практике санкций Европейского союза и других инициаторов.

Естественно, такой подход мало радует тех, кто выступает сторонником идеи суверенного равенства государств. В терминах равенства суверенитета вполне приемлемы санкции образца ХХ века, которые часто были механизмом сдерживания и подрыва военно-экономического потенциала. То есть являлись частью конкуренции и соперничества национальных государств, признававших друг друга равноправными игроками. Совсем по-другому ситуация поворачивается тогда, когда один из соперников ставит под сомнение саму легитимность государственного устройства другой стороны или же применяет ограничительные меры в обход её суверенных прав.

В подобной ситуации консолидированные демократии с высоким уровнем государственности и значительным потенциалом мощи получают заметные преимущества.

Их сложно расшатать за счёт противопоставления режима и общества. Автократиям и неконсолидированным демократиям со слабыми и коррумпированными государственными институтами противостоять подобному вмешательству гораздо сложнее. Относительно защищенно чувствуют себя консолидированные автократии с высоким уровнем государственности. Но и они по-своему уязвимы, так как даже стабильная «вертикаль» может дать сбой.

Иван Тимофеев:
Политика санкций Байдена. Первые шаги

Ещё в большей степени преимущества консолидированных демократий умножаются за счёт глобальности современной мировой экономики, значимости рынков и финансовых систем подобных государств, которые и выступают наиболее активными инициаторами санкций. Это проявляется в том, что граждане и организации страны — цели санкций, которые при этом ведут ту или иную международную экономическую деятельность, вынуждены как минимум учитывать, а как максимум выполнять режимы санкций той страны, которая является противником их собственного государства. Ситуацию, когда, например, российские или китайские компании-экспортёры осуществляют комплаенс в отношении американских санкций, можно встретить сегодня достаточно часто.

В подобной ситуации важно понимать, что, помимо формальных правовых аспектов, существуют также и аспекты политические. Современные международные отношения всё ещё остаются в значительной мере отношениями между национальными государствами. Они преследуют свои политические цели и интересы, соперничают друг с другом за власть и влияние. Поэтому формально «точечные» санкции необходимо рассматривать в контексте повестки отношений конкретных государств. Вне такого контекста мы рискуем попасть в две ловушки. Во-первых, изучать санкции чисто лабораторно, без «примесей», в качестве идеального типа. Понятно, что такое исследование будет далеко от реальной жизни. Во-вторых, понимать санкции исключительно в контексте политического нарратива отдельной взятой страны или группы стран (например, США и ЕС). Нет ничего плохого в том, чтобы понимать такой нарратив. Однако он не должен восприниматься на веру или как «самодовлеющая ценность».

Представляется, что «точечные» или «умные санкции» могут рассматриваться как направленные против государства как минимум по двум причинам.

Во-первых, ущерб от санкций, наносимый секторам экономики, организациям, предприятиям и даже отдельным гражданам, зачастую не распространяется исключительно на них, а имеет более широкий охват. Американские санкции против нефтяного или финансового секторов Ирана номинально можно считать «умными» и «точечными». Однако ущерб от них затрагивает широкие слои населения. Например, санкции против банков затрудняют поставки медицинского оборудования, что, в свою очередь, сказывается и на качестве жизни. Блокирование владельца или топ-менеджера крупного предприятия отражается на всей его деятельности, а также влияет на поставщиков и потребителей. Например, блокирующие санкции США против Олега Дерипаски грозили серьёзными сбоями в работе «Русала» — важнейшего предприятия для российской экономики.

То же касается и санкций против политического режима. Его сложно отделить от государства. Да, в мире существуют подчас омерзительные диктатуры и автократии. Само их право на существование — это не только юридическая или политическая, но также и этическая проблема. Вопрос в том, кто именно будет выносить суждение о таком режиме и кто именно будет иметь право на его сдерживание или смену, в том числе используя санкции? Ряд государств оставляют за собой такое право, применяя односторонние меры в обход Совета Безопасности ООН. «Умные» санкции против отдельных лиц номинально могут быть направлены против режима. Но реально они приводят к сдвигам во внутренней или внешней политике, то есть меняют устройство и поведение государства в целом.

Иван Тимофеев:
«Выборочная» биполярность? От коалиции войны к коалиции санкций

Во-вторых, государство не может абстрагироваться от враждебных мер против своих граждан или против организаций, которые находится в его юрисдикции. Например, ст. 2 Конституции России гласит, что «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Применение «точечных» ограничительных мер зарубежным государством — очевидное нарушение таких прав. В той или иной мере подобная норма является универсальной для современного национального государства. Вопрос в том, как именно государство будет реагировать на ограничительные меры? Оно может пойти на требования инициаторов или заставить своих граждан соблюдать эти требования (такие случаи нередки). Но оно же вполне может оставить свой курс без изменений, ввести ответные ограничительные меры или ответить любым другим способом, включая разрыв связей с государством — инициатором санкций.

Вне всяких сомнений, в практике применения санкций становится всё больше случаев, когда государственная принадлежность отдельных лиц отходит на второй план. Это касается, например, санкций против террористов и наркоторговцев. Обе проблемы универсальны. Впрочем, универсальность не освобождает от проблем с государством. Тематику прав человека можно рассматривать универсально. Но для многих государств — это уже чувствительный политический вопрос. Несмотря на то, что современные санкции становятся всё в большей степени ориентированными на отдельные лица, организации или структуры, их конечной целью нередко является политический курс конкретной страны. До тех пор, пока национальное государство остаётся ключевым игроком на международной арене, даже точечные санкции будут затрагивать государственные интересы. А значит, понятие антироссийских, антикитайских и любых других антигосударственных санкций пока рано списывать со счетов.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».