Границы и масштабы российского содействия международному развитию

Набор видов деятельности, которые включаются в сферу содействия международному развитию в России, и их масштабы — предмет для дискуссий как минимум последних десяти лет. Важность обсуждения этого вопроса с различных точек зрения (регуляторной, содержательной, учетной и др.) обусловлена необходимостью выработки оценки результативности и эффективности усилий России по оказанию помощи развитию другим странам, особенно учитывая наличие многих нерешенных задач собственного социально-экономического развития. Особую значимость постановка данного вопроса приобретает в свете принятого правительством Российской Федерации решения о разработке и реализации отдельной государственной программы «Содействие международному развитию» (СМР). В настоящем обзоре предпринимается попытка на основе опубликованных данных дать экспертную оценку масштабов и содержания российского содействия развитию других государств.

Исторически сложилось, что с середины нулевых годов в России из соображений политкорректности употребляется термин «содействие международному развитию» для обозначения той экономической и финансовой помощи, которая в различных формах предоставляется развивающимся государствам (гранты, кредиты, списание долга и пр.). Вопрос о масштабах такого содействия развитию, вынесенный в заголовок, имеет большое значение в свете происходящих процессов по совершенствованию государственного управления в этой области и создания предпосылок для последующей оценки результативности и эффективности предоставляемой помощи.

Вследствие отсутствия в России законодательно закрепленного определения термина «содействие международному развитию» и основанных на нем методов полного статистического учета расходов, рассмотрение количественных характеристик российских потоков помощи развитию может быть осуществлено с использованием различных открытых источников информации, в том числе зарубежных, на базе методологического подхода ОЭСР, охватывающего более 95% мировых потоков помощи развитию.

Предоставляя содействие на цели развития, Россия продвигает свои интересы в области внешней политики с уже сложившимися формами взаимодействия доноров и получателей помощи. Развитие представляет собой процесс роста благосостояния населения принимающей стороны на основе увеличения производства и потребления товаров и услуг, роста образовательного уровня, доступа к медицинским услугам, обеспеченности жильем, чистой водой и пр.

Для понимания границ деятельности России в области содействия развитию необходимо отметить, что культурно-гуманитарное сотрудничество рассматривается в качестве отдельного вида внешнеполитической деятельности и ее основной объем не учитывается публичной отчетностью в составе расходов на СМР ни Россией, ни другими национальными или многосторонними донорами. Речь идет о культурных обменах, поддержании исторических памятников, выставочной, спортивной, туристической деятельности, поддержке соотечественников, молодежной политике, музейном деле, распространении русского языка и пр.

В 2014 г. была утверждена обновленная Концепция государственной политики РФ в сфере СМР (Указ Президента), в которой был сделан акцент на адресные двусторонние программы оказания помощи. В качестве региональных приоритетов Концепция указывает страны СНГ, Республику Абхазия, Республику Южная Осетия и другие государства, осуществляющие добрососедскую политику по отношению к РФ. Термин «содействие международному развитию», используемый в Концепции, имеет широкое значение и охватывает не только потоки официальной и иной официальной помощи развитию, но и потоки из частных источников.

Объемы предоставляемой Россией официальной помощи характеризовались в течение последних 10 лет высокой динамикой. Стартовав с уровня около 470 млн долл. в год в 2010–2011 гг., официальная помощь вышла на среднегодовой уровень около 1,2 млрд долл. в 2015–2019 гг. Среди основных получателей российской официальной помощи в этот период с большим отрывом лидируют Куба (2099,5 млн долл.) и Киргизия (1185,4 млн долл.), на третьем месте находится КНДР (445,9 млн долл.). Оценка на основе данных ОЭСР показывает, что на долю стран постсоветского пространства за рассматриваемый период кумулятивно приходится примерно 25% общего объема российской официальной помощи.

В секторальной структуре российской ОПР доминирующее место занимают операции по облегчению долгового бремени, которые вместе с прямой поддержкой бюджетов обеспечивают 69,1% распределенной по секторам российской помощи, социальная инфраструктура и сопутствующие услуги — 8,8%, многосекторная помощь – 8,6%, продовольственная помощь — 7,1%, гуманитарная помощь — 3,6%. Крайне малую долю в российской ОПР занимает проектная деятельность в производственных секторах — 1,9% и в секторе экономической инфраструктуры — 1,1%.

Значительный объем средств в рамках официальной помощи развитию Российская Федерация направляет по каналам многосторонних организаций. Хотя полная статистика по данному вопросу отсутствует, по экспертной оценке автора, до 70–75% российских расходов проектного типа может идти через международные организации.

Первое место среди многосторонних организаций по объемам доставки российской помощи развитию занимают различные агентства, фонды, комиссии и иные структуры ООН. На них приходится более 32,1% расходов из 3,34 млрд долл. за период 2010–2019 гг. На втором месте в статистике ОЭСР находятся региональные банки развития с участием Российской Федерации, в первую очереди Азиатский банк инфраструктурных инвестиций, взносы в который превышают 220 млн долл. последние четыре года, и Черноморский банк торговли и развития. При этом необходимо отметить, что объемы финансирования, направляемые через каналы МБРР, имеют тенденцию к снижению.

Вместе с тем имеется значительный объем помощи развитию, которую Россия оказывает через международные организации, но которая не попадает в статистику официальной помощи, публикуемую ОЭСР. Россия является учредителем и участвует в деятельности Евразийского банка развития (ЕАБР), Евразийского фонда стабилизации и развития (ЕФСР) и Нового банка развития (НБР).

Российская Федерация продолжает оказывать помощь развивающимся государствам путем предоставления льготных кредитов на цели поддержки бюджетов, осуществления инвестиций, финансирования внешнеэкономической деятельности, хотя точное назначение этих кредитов Минфином России не раскрывается. По данным МБРР, на конец 2019 г. около 30 развивающихся стран были должны России почти 22,9 млрд долл. Как следует из данных МБРР, крупнейшими заемщиками России являются Беларусь (8,11 млрд долл.), Бангладеш (2,42 млрд долл.), Венесуэла (1,84 млрд долл.), Индия (1,72 млрд долл.), Вьетнам (1,62 млрд долл.), Йемен (1,15 млрд долл.) и Афганистан (1,13 млрд долл.).

Согласно ст. 17 Концепции, помимо прямых расходов федерального бюджета в категорию содействия международному развитию попадают средства частного сектора, в первую очередь прямые иностранные инвестиции из России в развивающиеся страны, включенные ОЭСР в список получателей официальной помощи развитию.

По данным статистики Центрального банка Российской Федерации, за 2007–2020 гг. в экономику развивающихся государств было направлено около 54,6 млрд долл. прямых иностранных инвестиций из России. Крупнейшими получателями российских инвестиций на постсоветском пространстве являются Беларусь (12,5 млрд долл.), Казахстан (6,5 млрд. долл.), Украина (6,1 млрд долл.), инвестиции в которую не прекратились после 2014 г., Узбекистан (1,6 млрд долл.) и Армения (1,2 млрд долл.). В группе стран дальнего зарубежья основной объем инвестиций из России направлялся в Турцию (10,9 млрд долл.), Черногорию (1,5 млрд долл.), Сербию (1,5 млрд долл.) Индию (1,2 млрд долл.) Боснию и Герцеговину (1,2 млрд долл.).

Одним из важнейших частных потоков помощи являются денежные переводы трудовых мигрантов из страны-донора в свои страны. Для ряда государств в период 2013–2015 гг. этот источник финансирования развития играл большую роль, чем прямые иностранные инвестиции, составляя в Таджикистане 36,3% ВНД, в Киргизии 28,9%, в Молдове 25,6%. Чемпионами по направлению вывоза валюты являются Узбекистан — около 48,1 млрд долл., Таджикистан — около 30,5 млрд долл., и Киргизия — около 20,1 млрд долл. С точки зрения России как страны-донора, значительный объем трансграничных переводов в группу развивающихся государств следует рассматривать в качестве элемента помощи развитию, поскольку, во-первых, эти переводы не облагаются со стороны государства дополнительными сборами помимо банковских комиссий. Во-вторых, российское валютное регулирование предоставляет физическим лицам право беспрепятственно приобретать на внутреннем рынке свободно конвертируемую валюту в любых объемах и без ограничений отправлять за рубеж, хотя для России это является оттоком капитала. Льготность условий для репатриации доходов трудовых мигрантов в России подтвердил Всемирный банк, отметив в своем докладе по вопросам миграции и развития, что стоимость переводов денег физическими лицами из России в 2020 году снизилась с 2,1% до 1,0% и они остаются самыми выгодными в мире.

В ст. 11 Концепции отмечено, что российское СМР осуществляется также в форме предоставления развивающимся странам тарифных преференций и иных льгот в целях облегчения доступа производимых ими товаров и услуг на российский рынок. Хотя внешнеторговые преференции не учитываются в статистике официальной помощи, применяемой ОЭСР, представляется необходимым отметить, что Российская Федерация имеет адресные и долгосрочные инструменты для поддержки развития государств СНГ через поставку товаров без взимания экспортных пошлин. Этот способ поддержки социально-экономического развития позволяет стране-реципиенту получать необходимые ресурсы по нерыночным ценам и тем самым субсидировать свою экономику, а для страны-донора этот способ ведет к появлению выпадающих бюджетных доходов.

Основные выводы

• Общий объем различных потоков помощи из России за последние десять лет, по консервативным оценкам, превысил 300 млрд долл.
• Основной объем российского содействия международному развитию в порядке убывания объемов предоставляется в виде репатриации доходов трудовых мигрантов в свободно-конвертируемой валюте, прямых иностранных инвестиций, в форме субсидирования энергопотребления в странах ближнего зарубежья через внешнеторговые преференции, а также путем предоставления государственных кредитов, связанных с целями развития.
• Реальный объем российского содействия международному развитию на два порядка превышает официальную помощь развитию, что связано как с пробелами в системе учета потоков самой официальной помощи, так и со сложившейся практикой предоставлять основной объем поддержки не по официальным каналам, а в виде поддержки трудовой иммиграции, зарубежных инвестиций и внешнеторговых преференций.
• Основными получателями различных потоков российской помощи по официальным каналам являются Куба и Киргизия, по репатриации трудовых доходов — государства Центральной Азии и Турция, по прямым иностранным инвестициям — Беларусь, Казахстан, Украина, Турция, по внешнеторговым преференциям — Беларусь, Таджикистан, Армения, по предоставлению государственных кредитов — Беларусь, Бангладеш, Венесуэла.
• По причине малой доли собственных проектов развития и использования каналов международных организаций российская официальная помощь развитию пока не стала «драйвером» для различных видов внешнеэкономической деятельности, а также для других потоков помощи развитию. Крупнейшим бенефициаром потоков российской помощи за рамками ОПР является, несомненно, Беларусь, и только в случае с Киргизией можно условно говорить о корреляции потоков официальной помощи и частных потоков в виде денежных переводов трудовых мигрантов.
• В течение последнего года были приняты принципиально важные решения о координации российского содействия международному развитию в рамках Межведомственной комиссии по вопросам содействия международному развитию и разрабатываемой государственной программы «Содействие международному развитию», что должно обеспечить синергетический эффект и повысить эффективность различных видов российского СМР.

Набор видов деятельности, которые включаются в сферу содействия международному развитию в России, и их масштабы — предмет для дискуссий как минимум последних десяти лет. Важность обсуждения этого вопроса с различных точек зрения (регуляторной, содержательной, учетной и др.) обусловлена необходимостью выработки оценки результативности и эффективности усилий России по оказанию помощи развитию другим странам, особенно учитывая наличие многих нерешенных задач собственного социально-экономического развития. Особую значимость постановка данного вопроса приобретает в свете принятого правительством Российской Федерации решения о разработке и реализации отдельной государственной программы «Содействие международному развитию» (СМР). В настоящем обзоре предпринимается попытка на основе опубликованных данных дать экспертную оценку масштабов и содержания российского содействия развитию других государств.

Нормативное регулирование

Исторически сложилось, что с середины нулевых годов в России из соображений политкорректности употребляется термин «содействие международному развитию» для обозначения той экономической и финансовой помощи, которая в различных формах предоставляется развивающимся государствам (гранты, кредиты, списание долга и пр.). Вопрос о масштабах такого содействия развитию, вынесенный в заголовок, имеет большое значение в свете происходящих процессов по совершенствованию государственного управления в этой области и создания предпосылок для последующей оценки результативности и эффективности предоставляемой помощи.

Вследствие отсутствия в России законодательно закрепленного определения термина «содействие международному развитию» и основанных на нем методов полного статистического учета расходов, рассмотрение количественных характеристик российских потоков помощи развитию может быть осуществлено с использованием различных открытых источников информации, в том числе зарубежных, на базе методологического подхода ОЭСР, охватывающего более 95% мировых потоков помощи развитию.

Россия осуществляет политику содействия развитию по уже сложившимся формам взаимодействия доноров и получателей помощи. У доноров и получателей помощи сформировано понимание того, что развитие представляет собой процесс роста благосостояния населения принимающей стороны на основе увеличения производства и потребления товаров и услуг, роста образовательного уровня, доступа к медицинским услугам, обеспеченности жильем, чистой водой и пр.

Юрий Зайцев:
Россия как международный донор: трудности в оценке помощи развитию

Для понимания границ деятельности России в области содействия развитию необходимо отметить, что культурно-гуманитарное сотрудничество рассматривается в качестве отдельного вида внешнеполитической деятельности и ее основной объем не учитывается публичной отчетностью в составе расходов на СМР ни Россией, ни другими национальными или многосторонними донорами. Речь идет о культурных обменах, поддержании исторических памятников, выставочной, спортивной, туристической деятельности, поддержке соотечественников, молодежной политике, музейном деле, распространении русского языка и пр.

Содержательное наполнение российского СМР на региональном и глобальном уровнях практически полностью соответствует классификации по назначению официальной помощи развитию ОЭСР.

На уровне российского законодательства 1999 г. впервые были определены такие понятия, как безвозмездная, техническая и гуманитарная помощь применительно к той экономической и финансовой поддержке, которую получала в тот период Россия. В дальнейшем эти же термины стали использоваться и для российской помощи развитию других государств.

Исключительными полномочиями по принятию решений о предоставлении помощи зарубежным государствам обладает правительство Российской Федерации. Эти полномочия были первоначально определены в ст. 28 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а впоследствии подтверждены в ст. 18 и 19 Федерального конституционного закона от 4 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Данные полномочия охватывают все типы помощи развитию экономическим субъектам (финансовую, продовольственную, экономическую, техническую и др.), а принимаемые решения могут относиться как к отдельным проектам, так и к комплексным мероприятиям, объединенным в государственные программы разного уровня.

Важнейшими полномочиями в сфере планирования федерального бюджета обладает Минфин России, который на основании ст. 165 Бюджетного кодекса РФ планирует предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств федерального бюджета, осуществляет сотрудничество с международными финансовыми организациями и утверждает коды бюджетной классификации РФ.

В 2007 г. президент России утвердил Концепцию участия РФ в содействии международному развитию (Концепция 2007 года), которая явилась, по сути, первым программным документом страны в сфере СМР. До ее принятия федеральные органы исполнительной власти действовали по отдельным поручениям правительства, исходя из необходимости решить какую-либо конкретную задачу.

При определении целей российского СМР Концепция 2007 г. опиралась на программные документы ООН, включая Цели развития тысячелетия. Среди данных целей можно отметить: воздействие на общемировые процессы для формирования стабильного миропорядка, ликвидацию бедности, преодоление последствий катастроф, содействие процессам демократизации, развитие политических и культурных связей, формирование добрососедских отношений с государствами по периметру российских границ, развитие торгово-экономического сотрудничества и процессов экономической интеграции, укрепление авторитета РФ.

Признавалось, что устойчивое социально-экономическое развитие стран является необходимым элементом современной системы коллективной безопасности, а увеличение бюджетных расходов на СМР отвечает интересам РФ. В дополнение к расходам на списание задолженности по ранее предоставленным СССР кредитам предполагалось первоочередное использование инструментов национальной системы СМР в форме двусторонней помощи. Однако до накопления необходимого опыта и достаточного объема российского СМР Концепция 2007 г. предусматривала, что российское СМР будет осуществляться главным образом на многосторонней основе путем внесения добровольных и целевых взносов в международные финансовые и экономические организации.

В 2014 г. была утверждена обновленная Концепция государственной политики РФ в сфере СМР (Указ Президента), в которой были подтверждены основные цели предыдущей Концепции 2007 г. и сделан акцент на адресные двусторонние программы оказания помощи. Была отмечена необходимость аргументированного выбора государств-получателей помощи, исходя из положений Стратегии национальной безопасности РФ и Концепции внешней политики РФ. В качестве региональных приоритетов Концепция 2014 г. также указывает страны СНГ, Республику Абхазия, Республику Южная Осетия и другие государства, осуществляющие добрососедскую политику по отношению к РФ. Элементом новизны является приоритетность основных направлений СМР, которые отвечают национальным интересам РФ — повышение качества работы систем государственного управления и улучшение условий для торгово-инвестиционной деятельности.

Принципиально новый тезис Концепции 2014 г. — реализация государственной политики РФ в сфере СМР рассматривается в качестве одного из направлений внешнеполитической деятельности, а ее механизм составляют государственные программы РФ и Комиссия РФ по вопросам СМР для обеспечения координации действий федеральных органов исполнительной власти в этой области и подготовки предложений президенту России.

В Российской Федерации СМР рассматривается в качестве одного из направлений внешнеполитической деятельности, в силу чего ведомственные координирующие функции возложены на МИД России. Практической реализацией задач в области СМР в Российской Федерации занимаются более 25 органов государственного управления, среди которых важнейшую роль играют Министерство финансов, Министерство иностранных дел, Министерство экономического развития, Министерство науки и высшего образования, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерство энергетики.

В 2020 г. Указом президента России № 676 была образована Межведомственная комиссия по вопросам содействия международному развитию под председательством заместителя руководителя Администрации президента РФ Д. Козака. Ее задачами являются обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, оценка эффективности помощи и подготовка предложений российскому правительству и президенту, анализ эффективности проектов и программ СМР в экономической, политической и гуманитарной сферах, определение приоритетных направлений взаимодействия с институтами гражданского общества.

В мае 2021 г. российское правительство приняло решение об объединении деятельности различных органов государственной власти в области СМР в одной государственной программе «Содействие международному развитию» на период 2022–2025 гг.

Важным шагом в формировании нормативной базы российского СМР явилось решение правительства о выработке правил предоставления государственных кредитов зарубежным странам. Постановлением российского правительства было определено, что государственные кредиты предоставляются в том числе на цели официального содействия развитию, а политика России в этой области будет направлена на поддержку экспорта российских товаров с высокой долей добавленной стоимости, закрепление присутствия российских компаний на перспективных внешних рынках, содействие развитию и углублению сотрудничества между РФ и иностранными государствами.

Такие кредиты могут использоваться для борьбы с энергетической бедностью и совершенствования энергетической инфраструктуры, укрепления систем здравоохранения и социальной защиты, содействия в области образования, помощи в развитии национальной транспортной, финансовой и информационной инфраструктуры, развития сельского хозяйства, укрепления систем борьбы с международным терроризмом и повышения эффективности государственного управления, укрепления потенциала в области охраны окружающей среды, поддержки в области промышленного развития и инноваций, поддержки интеграционных процессов на евразийском пространстве.

Владимир Бартенев:
Российское содействие развитию: особенности статистического учета

Получателями кредитов могут быть государства, имеющие право на получение льготного финансирования по линии Международной ассоциации развития (МАР), а также включенные в перечень стран-получателей официальной помощи развитию ОЭСР и некоторые другие страны. Предоставление государственного экспортного кредита Россией осуществляется при условии софинансирования заемщиком не менее 10% стоимости контракта. Процентная ставка устанавливается, исходя из целевого уровня льготности, с учетом уровня ставки, рассчитываемой МАР для стран, имеющих доступ исключительно к ресурсам указанной ассоциации. Этим же постановлением российского правительства была утверждена примерная форма межправительственного соглашения о предоставлении зарубежному государству государственного экспортного кредита.

Необходимо подчеркнуть, что Россия не является новичком в сфере оказания содействия развитию. Несмотря на отсутствие официальной статистики, по оценке министра иностранных дел России С. Лаврова, сделанной в 2018 г., в постсоветский период было списано около 140 млрд долл. задолженности развивающихся стран, возникшей перед Советским Союзом. Среди крупнейших списаний следует отметить долги Вьетнама (9,5 млрд долл., 2000 г.), Никарагуа (6,9 млрд долл., 1992–2004 гг.), Анголы (3,5 млрд долл., 1996 г.), Эфиопии (5 млрд долл., 2001–2005 гг.), Монголии (13 млрд долл., 2003–2016 гг.), Ирака (21,8 млрд долл., 2004–2008 гг.), Сирии (9,8 млрд долл., 2005 г.), Алжира (4,7 млрд долл., 2006 г.), Афганистана (11,1 млрд долл., 2007 г.), Ливии (4,5 млрд долл., 2008 г.), КНДР (11 млрд долл., 2012 г.) и Кубы (31,7 млрд долл., 2014 г.). Основной объем государственных кредитов предоставлялся в 1960–1980-е гг. Советским Союзом этим и другим государствам на льготных условиях на цели финансирования строительства промышленных и инфраструктурных объектов. Их последующее списание после распада Советского Союза явилось, по сути, продолжением оказания помощи развитию по отношению к суверенным заемщикам.

Если рассматривать экономическую сторону взаимоотношений России в составе Советского Союза с другими республиками, ставшими впоследствии независимыми государствами, то окажется, что Россия была донором ресурсов уже в советское время. Многочисленные публикации показывают, что все республики кроме России (РСФСР) и Белоруссии (Белорусская ССР) были по состоянию на 1990 г. дотационными, причем в некоторых из них — Литве (Литовская ССР), Эстонии (Эстонская ССР), Туркмении (Туркменская ССР), Таджикистане (Таджикская ССР), Узбекистане (Узбекская ССР), Азербайджане (Азербайджанская ССР), Грузии (Грузинская ССР) и Армении (Армянская ССР) — в результате перераспределения ресурсов показатели удельного потребления на душу населения более чем в два раза превышали показатели собственного производства. Данный факт приобретает особое значение в свете того, что ряд государств ближнего зарубежья со времен плановой экономики в той или иной форме продолжает получать ощутимую экономическую помощь со стороны России.

В постсоветское время на фоне деградации экономики и драматического сокращения объемов производства материальных благ Россия на полтора десятилетия стала реципиентом международной помощи развитию как со стороны многосторонних институтов развития, так и со стороны национальных агентств. Однако по мере стабилизации экономической ситуации в стране и роста ее экономических возможностей Россия в середине первого десятилетия XXI в. вернулась к традиционной роли донора ресурсов на цели развития. Так, по расчетам специалистов Центра глобальных правовых исследований Библиотеки Конгресса США [1], Россия в 2006 г. сменила фактический статус в сфере СМР с реципиента на донора, компенсировав Всемирному фонду по борьбе со СПИДом 217 млн долл. Годом раньше ОЭСР зафиксировала окончание периода, в течение которого в Россию направлялись существенные объемы официальной помощи развитию.

Официальная помощь

Как было отмечено выше, термин «содействие международному развитию», используемый в Концепции 2014 г., имеет широкое значение и охватывает не только потоки официальной и иной помощи развитию, но и потоки из частных источников. Объемы предоставляемой Россией официальной помощи развитию (ОПР) характеризовались в течение последних 10 лет высокой динамикой: стартовав с уровня около 470 млн долл. в год в 2010–2011 гг., официальная помощь вышла на среднегодовой уровень до 1,2 млрд долл. в 2015–2019 гг. (Табл. 1). Некоторое снижение в 2018 г. было связано с изменением методики учета ОЭСР, когда предоставление экспортных кредитов при государственной поддержке из общих объемов ОПР выделили в отдельную учетную категорию. Из общего объема 8841,4 млн долл. российской ОПР за период 2010–2019 гг., согласно данным ОЭСР, 40,9% (2265,1 млн долл.) было направлено в страны Америки, 40,7% (2257,1 млн долл.) — в страны Азии, 5,7% (315,1 млн долл.) — в страны Африки, 2,8% — в страны Европы (158 млн долл.) и 0,2% (13,6 млн долл.) в государства Океании.

Среди основных получателей российской ОПР в этот же период с большим отрывом лидируют Куба (2099,5 млн долл.) и Киргизия (1185,4 млн долл.), на третьем месте находится КНДР (445,9 млн долл.). В следующую группу стран с объемами предоставленной ОПР от 100 до 160 млн долл. входят Армения, Никарагуа, Таджикистан, Сирия и Сербия. Замыкают группу крупнейших реципиентов российской помощи страны с объемом полученной ОПР менее 100 млн долл. – Гвинея, Мозамбик, Беларусь, Украина, Вьетнам, Палестина, Афганистан и Узбекистан. Оценка на основе данных ОЭСР показывает, что на долю стран постсоветского пространства за рассматриваемый период кумулятивно приходится примерно 25% общего объема российской ОПР.

Таблица 1. Распределение российской официальной помощи развитию по странам (млн долл.)

Источник: составлено на основе статистики ОЭСР Aid (ODA) disbursements to countries and regions [DAC2a].

В секторальной структуре российской ОПР доминирующее положение занимают операции по облегчению долгового бремени, которые вместе с прямой поддержкой бюджетов обеспечивают 69,1% распределенной по секторам российской помощи (Табл. 2). Социальная инфраструктура и сопутствующие услуги занимают 8,8%, многосекторная помощь — 8,6%, продовольственная помощь — 7,1%, гуманитарная помощь — 3,6%. Крайне малую долю в российской ОПР занимает проектная деятельность в производственных секторах — 1,9% и в секторе экономической инфраструктуры — 1,1%.

Важным направлением оказания помощи развитию со стороны России является обучение на безвозмездной основе студентов из развивающихся государств на дневных отделениях высших учебных заведений. По информации Министерства науки и высшего образования, в рамках правительственной квоты ежегодно на бюджетные отделения российских вузов поступает около 15 тыс. иностранных студентов, большая часть которых поступает из стран, входящих в список получателей официальной помощи развитию ОЭСР. Так, в 2019 г. 541 место было предоставлено гражданам Сирии, 95 — абитуриентам из Йемена. 1920 студентов, зачисленных в российские вузы в 2019 г. — это представители 49 стран Африканского континента.

Согласно отчёту ОЭСР за 2019 год, Россия привлекает около 6% от общемирового числа иностранных студентов, и по этому показателю она занимает восьмое место после США, Великобритании, Австралии, Китая, Канады, Германии и Франции.

Общая численность иностранных студентов в Российской Федерации выросла со 187 тыс. человек в 2010 г. до 315 тыс. в 2019 г. Среди иностранных студентов российских университетов в 2020 г. было больше всего граждан Казахстана (61,462 тыс.) и Узбекистана (40,020 тыс.). В топ-12 стран также входят Туркменистан (36,389 тыс.), Китай (29,617 тыс.), Таджикистан (21,185 тыс.), Индия (15,803 тыс.), Украина (11,593 тыс.), Беларусь (10,509 тыс.), Египет (8731 тыс.), Азербайджан (7884 тыс.), Киргизия (7493 тыс.) и Республика Молдова (4258 тыс.).

В области здравоохранения в целях борьбы с новым коронавирусом Российская Федерация безвозмездно предоставила более чем 40 странам-партнерам тест-системы, разработанные Государственным научным центром вирусологии и биотехнологии «Вектор» Роспотребнадзора и реагенты для пробоподготовки для более чем 1,5 млн исследований, а также бесконтактные термометры для оснащения пунктов пропуска, осуществляет диагностику с помощью поставленных в 2014–2019 гг. мобильных лабораторий.

Таблица 2. Распределение российской официальной помощи развитию по секторам (млн долл.)

Источник: составлено на основе статистики ОЭСР Aid (ODA) by sector and donor [DAC5].

В 2020 г. правительство Российской Федерации приняло подготовленные по инициативе Роспотребнадзора решения о выделении в ВОЗ 1 млн долл. на борьбу с коронавирусом, а также 4,7 млн долл. на реализацию в 2020–2021 гг. программ повышения готовности развивающихся стран-партнеров к инфекционным угрозам.

Одно из важных направлений партнерства России и ВОЗ — борьба с неифекционными заболеваниями. На это с 2012 г. суммарно было выделено около 30 млн долл., а в 2019 г. было принято решение о дополнительном выделении в бюджет ВОЗ 40,6 млн долл. в течение 2019–2023 гг. на финансирование совместного проекта по укреплению систем здравоохранения в целях профилактики и борьбы с этими заболеваниями.

Россия через ЮНЭЙДС совместно с общественной организацией СПИД Инфосвязь реализует «Программу технической помощи странам Восточной Европы и Центральной Азии в области профилактики, контроля и надзора за ВИЧ/СПИД и другими инфекционными заболеваниями». Среди ее основных задач можно отметить: совершенствование системы эпидемиологического надзора за ВИЧ-инфекцией и вирусными гепатитами (особенно среди населения, проживающего в труднодоступных районах), совершенствование профилактики и контроля за инфекционными заболеваниями среди женщин, детей и других уязвимых в отношении этих инфекций групп населения, включая мигрантов. В ходе реализации Программы было подготовлено более 600 специалистов, приобретено более 100 тыс. тест-систем на ВИЧ, подготовлено более 100 нормативных документов, приобретены мобильные клиники и оборудование.

Важным компонентом российского СМР является гуманитарная помощь, оказываемая при стихийных бедствиях, военных конфликтах, техногенных катастрофах. Российская Федерация за 3 десятилетия своего существования провела более 490 зарубежных гуманитарных операций.

Владимир Бартенев:
Международная помощь странам Ближнего Востока и Северной Африки: управляя рисками

Среди крупных операций необходимо отметить доставку гуманитарных грузов населению юго-востока Украины (с 2014 г. доставлено уже более 83 тыс. тонн продуктов питания, медикаментов, медицинских материалов и др.), отправку в 1993 г. 100 тонн автомобильного топлива, 6 тонн одежды и обуви общине духоборов в высокогорных селах Грузии, отправку 12 тыс. тонн гуманитарных грузов и постройку моста для безопасного движения беженцев после межэтнического конфликта в Руанде в 1994 г., проведение спасательной операции после мощного землетрясения в Турции в 1999 г., доставку 50 тонн гуманитарных грузов в Сербию после бомбардировок НАТО в 1999 г., проведение поисково-спасательной операции на территории Бейрута в 2020 г. и др.

Россия на регулярной основе оказывает гуманитарную помощь Республике Таджикистан. Начиная с 2006 г., в эту республику ежегодно направляется продовольственная помощь за счет средств российских взносов в фонд ВПП ООН. В январе – августе 2013 г. в Таджикистан были осуществлены поставки готовых пищевых продуктов на сумму более 24 млн долл. В 2017 г. Россия профинансировала поставку продовольствия в Таджикистан на сумму 41 млн долл. за счет регулярных взносов в бюджет Всемирной продовольственной программы ООН (ВПП). В 2018–2019 гг. за счет российского взноса в фонд ВПП ООН в сумме 10 млн долл. в Республику Таджикистан поставлено 8707,5 тонн муки, 560,8 тонн подсолнечного масла и 661 тонна гороха.

Помощь через многосторонние организации

Значительный объем средств в рамках официальной помощи развитию Российская Федерация направляет по каналам многосторонних организаций. Хотя полная статистика по данному вопросу отсутствует, по экспертной оценке автора, до 70–75% российских расходов проектного типа может идти через международные организации.

Первое место среди многосторонних организаций по объемам предоставления российской помощи развитию занимают различные агентства, фонды, комиссии и иные структуры ООН. На них приходится более 32,1% расходов из 3,34 млрд долл. за период 2010–2019 гг. (Табл. 3). Здесь необходимо отметить такие структуры ООН, как Продовольственную и сельскохозяйственную организацию, Международное агентство по атомной энергии, Международный фонд сельскохозяйственного развития, Международную организацию труда, Организацию ООН по вопросам образования, науки и культуры, Организацию ООН по промышленному развитию, Всемирную организацию здравоохранения, Программу развития ООН.

На втором месте в статистике ОЭСР находятся региональные банки развития с участием Российской Федерации, в первую очередь Азиатский банк инфраструктурных инвестиций, взносы в который превышают 220 млн долл. последние четыре года, и Черноморский банк торговли и развития (около 10 млн долл. за последние 5 лет). Через эти каналы в указанный период было направлено около 30% (1000,2 млн долл.) от общих расходов через многосторонние организации.

На третьем месте находятся институты Группы Всемирного Банка: Международный банк реконструкции и развития, Международная ассоциация развития, Международная финансовая корпорация, Многостороннее агентство по гарантиям инвестиций, через которые Россия направляет около 25,5% помощи. При этом необходимо отметить, что объемы финансирования, направляемые через каналы МБРР, имеют тенденцию к снижению.

Таблица 3. Взносы Российской Федерации в многосторонние организации на цели содействия развитию, учитываемые ОЭСР (млн долл.)

Источник: составлено на основе статистики ОЭСР Members' total use of the multilateral system и Total flows by donor (ODA+OOF+Private) [DAC1].

Со Всемирной продовольственной программой ООН (ВПП) в 2019 г. подписано Соглашение о стратегическом партнерстве на 2019–2022 гг., цель которого — дальнейшая диверсификация форм и географии совместных действий. Российские ежегодные взносы (основной — 20 млн долл., дополнительный — 10 млн долл.) с 2020 года увеличены на 10 млн долл. (дополнительные средства целевым образом ежегодно будут направляться на оказание продовольственной помощи нуждающемуся населению стран Африки). Россия через ВПП реализует программы обеспечения завтраками учащихся средних школ в Армении, Никарагуа, Мозамбике и на Кубе.

Активно развивается взаимодействие с Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ), которому за 2012–2018 гг. суммарно для проведения операций гуманитарного реагирования, а также на цели оказания содействия развитию странам-партнерам выделено 25 млн долл. В сентябре 2019 г. подписан Меморандум о взаимопонимании между Россией и ЮНИСЕФ.

Через группу Всемирного банка Российская Федерация реализовала в странах СНГ, Азии и Африки Программу по повышению качества базового образования (Russia Education Aid for Development), инициированную в 2008 г. Взнос России в 2008–2014 гг. в трастовый фонд Всемирного банка составил 32 млн долл.

Также Россия участвует в Фонде ускоренной поддержки социальных программ, созданном Всемирным банком в 2009 г. Ядро Фонда составляет трастовый фонд с участием многих доноров. Его объем — более 100 млн долл., взнос России — 50 млн долл.

Для «Расширенной программы борьбы с малярией в Замбии и Мозамбике» Россия выделила 15 млн долл. через группу Всемирного Банка.

Есть основания полагать, что статистика ОЭСР отражает далеко не весь объем взносов России в многосторонние организации на цели содействия развитию. Так, в статистике ОЭСР за период 2015–2019 гг. учтены только взносы в размере 5,3 млрд долл., которые Россия выделила через Программу развития ООН. Подписанное в 2015 г. Рамочное соглашение о партнёрстве России и ПРООН, а также создание в том же году Трастового фонда «Российская Федерация — Программа развития ООН в целях развития» привели к увеличению общего объема российского финансирования через ПРООН до 100 млн долл., из которых 65 млн долл. направлены Россией в Трастовый фонд на реализацию более 30 проектов технической помощи в таких странах, как Армения, Беларусь, Ботсвана, Камбоджа, Куба, Киргизия, Лаос, Таджикистан, Узбекистан, Зимбабве и др. (Табл. 4).

Таблица 4. Проекты Трастового фонда Россия — ПРООН в целях развития (млн долл.)

Источник: База данных российских экспертов для международного развития.

В 2017 г. в рамках Трастового фонда было создано тематическое направление под названием «Климатическое окно», в рамках которого финансируются и реализуются проекты по смягчению последствий изменения климата, укреплению потенциала борьбы с лесными пожарами в Армении, обеспечению устойчивости к изменению климата в Таджикистане, укреплению устойчивого планирования и управлению водными ресурсами в городе Сантьяго-де-Куба. Еще одно тематическое направление — «Молодежное окно» — было создано для содействия развитию молодежи как целевой аудитории и движущей силы устойчивого развития.

Сотрудничество России с Организацией ООН по промышленному развитию в области СМР основывается на меморандуме о стратегическом партнерстве 2017 г. ЮНИДО, основная цель которой заключается в содействии и ускорении промышленного развития с опорой на три основных идеи — достижение всеобщего процветания, развитие экономической конкурентоспособности, укрепление знаний и институтов и защита окружающей среды, на регулярной основе за счет российских взносов реализует значительный объем проектов технической помощи (Табл. 5). Объем текущего портфеля составляет около 10,8 млн долл.

По линии ЕЭК ООН Россия реализует региональные проекты техсодействия торгово-экономической направленности, основными бенефициарами которых являются страны СНГ. К их числу следует отнести: «Укрепление потенциала стран Центральной Азии в применении норм по упрощению торговли и лучшем интегрировании в международную торговую систему» (2019–2020 гг., 0,35 млн долл.), «Усиление потенциала стран СНГ в деле продвижения государственно-частного партнерства для достижения ЦУР» (2017–2020 гг., 0,2 млн долл.), «Укрепление потенциала стран СНГ в развитии цифровой экономики и четвертой промышленной революции для устойчивого развития» (2020–2022 гг., 0,21 млн долл.), «Наращивание потенциала стран ЕЭК ООН в декарбонизации транспортного сектора путем увеличения использования природного газа в качестве моторного топлива» (2020–2021 гг., 0,2 млн долл.), «Укрепление потенциала стран-членов в развитии и применении стандартов энергоэффективности в зданиях в регионе ЕЭК ООН» (2020–2021 гг., 0,2 млн долл.).

Особое место среди организаций, через которые Россия оказывает содействие развитию, занимает Российско-киргизский фонд развития. По сути, это международная организация с двумя участниками, которая действует в соответствии с соглашением между правительством Киргизской Республики и правительством Российской Федерации «О Российско-Киргизском Фонде развития» от 24 ноября 2014 г.

Таблица 5. Примеры проектов, реализуемых ЮНИДО за счет взносов Российской Федерации

Источник: составлено по данным и отчетам ЮНИДО.

Фонд учрежден в целях содействия экономическому сотрудничеству двух стран, модернизации и развитию экономики Киргизской Республики, эффективному использованию возможностей, обусловленных участием сторон в евразийской экономической интеграции. Основная цель деятельности Фонда состоит в кредитовании проектов в приоритетных секторах экономики, участии в капитале и оказании содействия хозяйствующим субъектам, развитии предприятий финансового сектора.

Российская Федерация оплачивает взнос в уставный капитал Фонда в размере 500 млн долл. и предоставляет заемные средства Фонду на условиях, аналогичных Международной ассоциации развития, в размере 500 млн долл. В период с 1 января 2016 г. по 1 января 2020 г. капитал Фонда вырос с 350 млн долл. до 522 млн долл., а его активы — с 366 млн долл. до 574 млн долл.

Карта потоков официальной помощи развитию в арабские страны Ближнего Востока и Северной Африки

Вместе с тем имеется значительный объем помощи развитию, которую Россия оказывает через международные организации, но которая не попадает в статистику официальной помощи, публикуемую ОЭСР. Данный факт связан с тем, что ряд международных институтов развития с участием России не включен на настоящий момент в список многосторонних организаций ОЭСР, взносы в которые учитываются в качестве официальной помощи развитию. Такой список формируется Комитетом содействия развитию ОЭСР на основе анализа мандата международной организации, ее практической деятельности и использования ее бюджета. Россия является учредителем и участвует в деятельности Евразийского банка развития (ЕАБР), Евразийского фонда стабилизации и развития (ЕФСР) и Нового банка развития (НБР).

ЕАБР в качестве регионального банка развития с уставным капиталом 7 млрд долл. был учрежден Россией и Казахстаном в 2006 г. Наибольшую долю в уставном капитале Банка имеет Российская Федерация — 65,97 %. На сегодняшний день участниками Банка являются Республика Армения, Республика Таджикистан, Республика Беларусь, Киргизская Республика. Основными стратегическими задачами ЕАБР являются финансирование проектов с сильным интеграционным эффектом и национальных проектов развития, поддержка проектов в области промышленного производства и продвижение государственно-частного партнерства в странах-членах.

На конец 2020 г. накопленный инвестиционный портфель банка составлял около 9,9 млрд долл. Из общего объема инвестиций 38,8% приходилось на Россию, 38,2% — на Казахстан, 19% — на Беларусь, 2,3% — на Армению и 1,2% — на Киргизию. В отраслевом разрезе 18,3% инвестиций приходилось на транспорт, 18,2% — на энергетику, 18,1% — на финансовый сектор, 10,3% — на горнодобывающую промышленность, 10,0% – на химическую промышленность, 7,2% на машиностроение.

Новый банк развития (НБР) как многосторонняя финансовая организация была создана в 2014 г. странами БРИКС для финансирования (в том числе в национальных валютах) инфраструктурных проектов и проектов устойчивого развития в государствах БРИКС и развивающихся странах.

Разрешенный к выпуску капитал НБР составляет 100 млрд долл. Распределенный капитал банка — 50 млрд долларов — включает востребуемый капитал в размере 40 млрд долл. и оплачиваемый капитал — 10 млрд долл. Доли стран-участников, включая Россию, одинаковые — по 20%.

По состоянию на ноябрь 2020 г. стоимость одобренных НБР проектов при пересчете национальных валют в доллары составила около 21,5 млрд долл., в том числе на Китай приходилось около 5,5 млрд долл., на Индию — 5,3 млрд долл., на Южную Африку — 3,3 млрд долл., на Россию — 2,8 млрд долл., на Бразилию — 2,8 млрд долл. Поскольку все страны — члены НБР (кроме России) входят в список получателей официальной помощи развитию ОЭСР, то расходы Российской Федерации на оплату уставного капитала этой международной финансовой организации должны относиться к ОПР. В качестве примеров проектов, финансируемых НБР, можно назвать: «Создание системы для транспортировки газа Джиангси» (Китай, 400 млн долл.), «Реабилитация водных ресурсов и сохранение экологии Хонгзу» (Китай, 300 млн долл.), «Создание системы водоснабжения ряда населенных пунктов Мадья Прадеш» (Индия, 470 млн долл.), «Развитие дорожной сети Андра Прадеш» (Индия, 646 млн долл.).

Предоставление кредитов

Россия продолжает оказывать помощь развивающимся государствам путем предоставления льготных кредитов в том числе на цели поддержки бюджетов, осуществления инвестиций, финансирования внешнеэкономической деятельности, хотя точное назначение этих кредитов Минфином России не раскрывается. По данным МБРР, на конец 2019 г. около 30 развивающихся стран были должны России почти 22,9 млрд долл. по двусторонним займам: это либо долги государств, либо долги юридических лиц, гарантированные государствами. В проспекте еврооблигаций Минфин России сообщил, что в целом на 1 октября 2020 г. зарубежные страны и юридические лица были должны России 39,6 млрд долл., включая 15,8 млрд долл. по долгам бывшего СССР. Данные Всемирного банка охватывают примерно 58% этой задолженности.

Таблица 6. Задолженность развивающихся стран перед Россией (по состоянию на конец 2019 г.)

Источник: OKR

Как следует из данных МБРР, Россия занимает пятое место в списке крупнейших суверенных кредиторов для развивающихся стран. Лидирует Китай, прокредитовавший развивающихся заемщиков на 149 млрд долл. Крупнейшим государственным должником России на конец 2019 г. являлась Беларусь [2] — 8,1 млрд долл. В конце 2020 г. страны подписали межправительственное соглашение о предоставлении Беларуси кредита еще 1,5 млрд долл. от России. Показательно, что в списке крупных должников России на конец 2019 присутствует ряд государств — Вьетнам, Афганистан, Сирия, Лаос, Эфиопия, которым ранее были списаны крупные суммы долга.

Данные Всемирного банка могут быть неполными, поскольку в опубликованном списке заемщиков России нет Ирака и Кубы — их задолженность перед Россией в конце 2018 года, судя по открытым публикациям, могла достигать почти 4 млрд долл. В списке МБРР не отражены в полном объеме долги Украины перед Россией. Украинский минфин учитывает только долг на 0,61 млрд долл., образовавшийся в начале 1990-х гг. за поставки российского газа. В 1997 г. Россия и Украина договорились в рамках раздела Черноморского флота, что долг за поставки российского газа будет погашаться в безденежной форме путем ежегодного зачета 97,8 млн долл. за аренду Россией базы Черноморского флота в Крыму. Последний взаимозачет состоялся в марте 2014 г., долг был заморожен на отметке 606 млн долл. Украина не отражает в своей отчетности долг перед Россией, достигающий более 3 млрд. долл. по еврооблигациям, который возник в 2013 г.

По данным Федерального казначейства, в 2020 г. Россия предоставила госкредитов другим странам на сумму 211 млрд руб., а в 2021 г. запланировано предоставление финансовых и экспортных госкредитов почти на 355 млрд руб. В сентябре 2020 г. правительство утвердило новые правила предоставления двусторонних государственных кредитов. Одной из целей таких кредитов заявлено «формирование положительного имиджа Российской Федерации как ответственного международного кредитора и донора».

Прямые иностранные инвестиции

Помимо прямых расходов федерального бюджета в категорию потоков содействия международному развитию попадают средства частного сектора. Согласно ст. 17 Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию, Российская Федерация поддерживает реализацию программ СМР в приоритетных направлениях, государствах и регионах субъектами РФ, органами местного самоуправления, структурами российского бизнес-сообщества и неправительственными организациями за счет их собственных средств. Таким образом, в категорию частных потоков помощи на рыночных условиях попадают, в первую очередь, прямые иностранные инвестиции из России в развивающиеся страны, включенные ОЭСР в список получателей официальной помощи развитию. Такой список один раз в два или три года обновляется ОЭСР, исходя из показателя подушевого валового национального дохода. Аналогичные списки ведут МБРР и ООН.

По данным статистики Центрального банка Российской Федерации, за 2007–2020 гг. в экономику развивающихся государств было направлено около 54,6 млрд долл. прямых иностранных инвестиций из России, что составило примерно 9,2–9,3% зарубежных капиталовложений российских компаний. В начале периода общий объем российских ПИИ в развивающиеся страны был на уровне 3,9 млрд долл., максимум 7,4 млрд долл. был достигнут в 2012 г., а к концу периода в 2019 г. этот показатель снизился до 0,84 млрд долл. из-за оттока российских ПИИ с рынков стран дальнего зарубежья (Табл. 7 и Табл. 8). Если сравнивать по объему потоки российских ПИИ с потоками официальной помощи развитию, то окажется, что ПИИ превышают ОПР в 3 и более раз, что соответствует общемировой практике.

Таблица 7. Прямые иностранные инвестиции Российской Федерации в страны ближнего зарубежья (по данным платежного баланса Российской Федерации - сальдо операций, млн долл.)

Источник: составлено на основе данных таблицы «Прямые инвестиции из Российской Федерации за рубеж: операции по инструментам и странам-партнерам» Центрального Банка Российской Федерации.

Примечания: 1. Суммарные данные по годам не включают в себя нераспределенные по странам объемы прямых иностранных инвестиций.

2. Ввиду важности для Российской Федерации отношений с государствами постсоветского пространства в наши таблицы включены данные по Абхазии и Южной Осетии, которые отсутствуют в списке ОЭСР.

Показательно, что российские ПИИ в страны ближнего зарубежья имели более стабильную динамику (без абсолютных оттоков по этой группе стран) и больший объем за период 2007–2020 гг. (30 млрд долл. против 24,6 млрд долл.) по сравнению с государствами дальнего зарубежья.

Крупнейшими получателями российских ПИИ на постсоветском пространстве стабильно остаются: Беларусь (12,5 млрд долл.), Казахстан (6,5 млрд долл.), Украина (6,1 млрд долл., инвестиции не прекратились после 2014 г.), Узбекистан (1,6 млрд долл.) и Армения (1,2 млрд долл.). Здесь необходимо обратить внимание на тот факт, что, если в условиях плановой экономики Белоруссия была донором ресурсов для других республик Советского Союза, то в постсоветское время Беларусь превратилась в устойчивого получателя российских инвестиций.

В группе стран дальнего зарубежья среди крупнейших получателей российских ПИИ отсутствуют те страны, в которые направлялись огромные объемы капиталовложений из Советского Союза и которые получили крупномасштабное списание суверенных долгов перед Российской Федерацией. Основной объем инвестиций из России направлялся в 2007–2020 гг. в Турцию (10,9 млрд долл.), Черногорию (1,5 млрд долл.), Сербию (1,5 млрд долл.) Индию (1,2 млрд долл.) Боснию и Герцеговину (1,2 млрд долл.).

Важной особенностью осуществления российских ПИИ, которая отражена в статистике Центрального банка, является преимущественное использование инструментов участия в капитале (доля в ПИИ 80–85 %) по сравнению с долговыми инструментами (доля в ПИИ 15–20%). Данный способ осуществления инвестиций обусловлен, по-видимому, опасениями российских инвесторов угрозы размывания капитала и слабостью правоприменительной практики в странах-реципиентах.

Таблица 8. Прямые иностранные инвестиции Российской Федерации в страны дальнего зарубежья (по данным платежного баланса Российской Федерации — сальдо операций, млн долл.)

Источник: составлено на основе данных таблицы «Прямые инвестиции из Российской Федерации за рубеж: операции по инструментам и странам-партнерам» Центрального Банка Российской Федерации, приведены данные по наиболее крупным получателям прямых иностранных инвестиций из России.

Примечание: суммарные данные по годам не включают в себя нераспределенные по странам объемы прямых иностранных инвестиций.

Денежные переводы трудовых мигрантов

Один из важнейших частных потоков помощи — денежные переводы трудовых мигрантов из страны-донора в свои страны. С точки зрения методологии ОЭСР, денежные переводы не входят в категорию ОПР и относятся к частным потокам помощи. Для ряда стран в период 2013–2015 гг. этот источник финансирования развития играл большую роль, чем прямые иностранные инвестиции, составляя в Таджикистане 36,3% ВНД, в Киргизии 28,9%, в Молдове 25,6%. В Российской Федерации учет трансграничных переводов осуществляет Центральный банк в рамках работы по ведению статистики внешнего сектора. Согласно опубликованным данным, за 11 лет с 2010 по 2020 гг. физические лица перевели из России более 207 млрд долл. (Табл. 9) в страны-получатели официальной помощи развитию, из которых 76,8% (более 159,1 млрд долл.) было направлено в страны ближнего зарубежья и 23,2% (47,9 млрд долл.) в страны дальнего зарубежья. Хотя статистика Центрального банка не учитывает наличие статуса трудового мигранта у отправителя средств, регулярность, направление, количество и средние размеры этих переводов позволяют сделать однозначный вывод о том, что речь идет именно об отправке в свои страны трудовых заработков даже в том случае, если мигранты получили российское гражданство. С точки зрения России как страны-донора, значительный объем трансграничных переводов в группу развивающихся государств следует рассматривать в качестве элемента помощи развитию, поскольку, во-первых, эти переводы не облагаются со стороны государства дополнительными сборами помимо банковских комиссий; во-вторых, российское валютное регулирование предоставляет физическим лицам право беспрепятственно приобретать на внутреннем рынке свободно конвертируемую валюту в любых объемах и без ограничений отправлять за рубеж, хотя для России это является оттоком капитала. Льготность условий для репатриации доходов трудовых мигрантов в России подтвердил Всемирный банк, отметив в своем докладе по вопросам миграции и развития, что стоимость переводов денег физическими лицами из России в 2020 г. снизилась с 2,1% до 1% и они остаются самыми выгодными в мире.

Чемпионами по направлению вывоза валюты являются Узбекистан — около 48,1 млрд долл., Таджикистан — около 30,5 млрд долл. и Киргизия — около 20,1 млрд долл. Максимальный годовой объем денежных переводов в страны ближнего зарубежья был зафиксирован в 2013 г. — более 21,7 млрд долл., а в 2020 г. он снизился почти в два раза по причинам падения курса рубля в три раза. Вследствие недружественного внешнеполитического курса Украины по отношению к России и сокращения количества трудовых мигрантов произошло драматичное снижение более чем в 7 раз объемов денежных переводов в эту страну — с 3,2 млрд долл. в 2013 г. до примерно 430 млн долл. в 2020 г. По остальным государствам ближнего зарубежья в этот период имела место общая и единообразная динамика.

Таблица 9. Денежные переводы физических лиц из Российской Федерации в развивающиеся страны, (млн долл.)

Источник: составлено на основе базы данных Центрального банка Российской Федерации «Трансграничные операции физических лиц по основным странам-контрагентам «Перечисления из России c 2010 г. по 2020 г.».

По странам дальнего зарубежья падение объемов переводов в 2020 г. было более сильным, чем в группе государств ближнего зарубежья — с 5,8 млрд долл. до 2,4 млрд долл. Крупнейшим реципиентом средств является Турция: переводы относительно стабильны, а их накопленный объем составляет 9,8 млрд долл. Среди крупных направлений денежных переводов находятся такие традиционные получатели средств как Индия, Египет и Монголия, а также Сербия в качестве нового реципиента.

Тарифные преференции

В ст. 11 Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию отмечено, что российское СМР осуществляется на двусторонней основе также в форме предоставления развивающимся странам тарифных преференций и иных льгот в целях облегчения доступа производимых ими товаров и услуг на российский рынок. Хотя внешнеторговые преференции не учитываются в статистике официальной помощи, применяемой ОЭСР, представляется необходимым отметить, что Российская Федерация имеет адресные и долгосрочные инструменты для поддержки развития государств СНГ через поставку товаров без взимания экспортных пошлин. Этот способ поддержки социально-экономического развития позволяет стране-реципиенту получать необходимые ресурсы по нерыночным ценам и тем самым субсидировать свою экономику, а для страны-донора этот способ ведет к появлению выпадающих бюджетных доходов.

Такого рода помощь предоставляется на основе межправительственных соглашений, что позволяет рассматривать ее с точки зрения целенаправленной деятельности государства. В середине 2010-х гг. Российская Федерация заключила с Республикой Армения и Республикой Таджикистан соглашения о поставке топливно-энергетических ресурсов, которые действуют в настоящее время. До 2014 г. этот же механизм субсидирования цен на газ применялся в отношении Украины, помощь которой, по оценке президента России В. Путина, составила в 1991–2013 гг. более 82 млрд долл. Однако за последнее десятилетие наибольшего масштаба энергетическое субсидирование Россией стран-реципиентов достигает в случае с Беларусью. По оценке Института энергетики и финансов, с 2012 по 2019 гг. энергетические субсидии Беларуси составили около 45 млрд долл., достигая в отдельные годы 15–17% белорусского ВНД, что в разы больше, чем субсидии, которые получают страны Восточной Европы в рамках выравнивающих механизмов ЕС. Институт энергетики и финансов выделяет три вида субсидий. По первому виду субсидии — льготной экспортной цене природного газа — в указанный период Беларусь получила около 17,4 млрд долл.; по второму виду — нулевым экспортным пошлинам на нефть —около 24,9 млрд долл.; от беспошлинного импорта нефтепродуктов из России — около 2,7 млрд долл.

Краткие итоги

Исходя из задач Концепции 2014 г. и задач укрепления позитивного восприятия Российской Федерации и ее культурно-гуманитарного влияния в мире средствами СМР, в течение последнего десятилетия наблюдалась явно негативная тенденция. Как отмечалось в ряде опубликованных исследований, во многих странах увеличивается доля населения, негативно относящаяся к Российской Федерации и проводимой ей международной политике. В этом же ключе следует рассматривать предложение европейской стороны к саммиту Евросоюз – США 2021 г. объединить усилия в противодействии «негативному поведению и злонамеренной деятельности России». Анализ российской и зарубежной практики осуществления СМР показывает, что, несмотря на значительные объемы расходуемых средств, эффективность этого инструмента внешней политики в данный момент невысока из-за преимущественного использования каналов международных организаций, малой доли собственных проектов развития, недостаточного информационного сопровождения, а также антироссийской информационной политики западных государств. Показательно, что такая негативная динамика наблюдается одновременно с общепризнанным фактом усиления роли России в международных делах.

Задачи политики в области СМР по содействию интеграционным процессам на пространстве СНГ и развитию торгово-экономического сотрудничества, сформулированные в Концепции 2014 г., также нельзя считать полностью достигнутыми. По данным Евразийской экономической комиссии, экспорт стран-членов ЕАЭС на рынки других стран за десять лет с 2010 г. по 2020 г. сократился на 16,7% вследствие того, что основную долю в нем составляют энергоресурсы и их стоимость подвержена сильным колебаниям из-за волатильности мировых цен (Табл. 10). Экспорт внутри этого интеграционного объединения за тот же период возрос на 16,5%, что является несомненным успехом, однако российский экспорт внутри ЕАЭС развивался с отставанием от общей тенденции — рост составил только 11,1%.

Таблица 10. Динамика экспорта товаров стран Евразийского экономического союза (млрд долл.)

Источник: рассчитано по «Bнешняя и взаимная торговля товарами Евразийского экономического союза».

Примечание: за период 2010–2014 гг. приведены данные по Таможенному союзу и Единому экономическому пространству.

Как было показано ранее (Табл. 7), за период 2009–2019 гг. объем прямых иностранных инвестиций России в страны ближнего зарубежья драматически снизился в 2,8 раза — с 3652 до 1324 млн долл. в год. Наряду с общей причиной негативных тенденций в торгово-экономическом сотрудничестве на постсоветском пространстве в виде недостаточных темпов экономического развития России, другая причина видится в структуре и каналах доставки российского СМР. В ситуации, когда основной объем официальной помощи из России направляется по каналам международных организаций в качестве несвязанной помощи, а секторы экономической инфраструктуры и производства занимают не более 3% в общей структуре российской официальной помощи (Табл. 2), трудно ожидать ее положительного влияния на развитие торгово-экономических отношений России с государствами ближнего зарубежья.

Основные выводы

• Общий объем различных потоков помощи из России за последние десять лет, по консервативным оценкам, превысил 300 млрд долл.
• Основной объем российского содействия международному развитию в порядке убывания объемов предоставляется в виде репатриации доходов трудовых мигрантов в свободно-конвертируемой валюте, прямых иностранных инвестиций, в форме субсидирования энергопотребления в странах ближнего зарубежья через внешнеторговые преференции, а также путем предоставления государственных кредитов, связанных с целями развития.
• Реальный объем российского содействия международному развитию на два порядка превышает официальную помощь развитию, что связано как с пробелами в системе учета потоков самой официальной помощи, так и со сложившейся практикой предоставлять основной объем поддержки не по официальным каналам, а в виде поддержки трудовой иммиграции, зарубежных инвестиций и внешнеторговых преференций.
• Основными получателями различных потоков российской помощи по официальным каналам являются Куба и Киргизия, по репатриации трудовых доходов — государства Центральной Азии и Турция, по прямым иностранным инвестициям — Беларусь, Казахстан, Украина, Турция, по внешнеторговым преференциям — Беларусь, Таджикистан, Армения, по предоставлению государственных кредитов — Беларусь, Бангладеш, Венесуэла.
• По причине малой доли собственных проектов развития, использования каналов международных организаций российская официальная помощь развитию пока не стала «драйвером» для различных видов внешнеэкономической деятельности, а также для других потоков помощи развитию. Крупнейшим бенефициаром потоков российской помощи за рамками ОПР является, несомненно, Беларусь, и только в случае с Киргизией можно условно говорить о корреляции потоков официальной помощи и частных потоков в виде денежных переводов трудовых мигрантов.
• В течение последнего года были приняты принципиально важные решения о координации российского содействия международному развитию в рамках Межведомственной комиссии по вопросам содействия международному развитию и разрабатываемой государственной программы «Содействие международному развитию», что должно обеспечить синергетический эффект и повысить эффективность различных видов российского СМР.

1. P. Roudik, N. Isajanyan, Legal Research Center at the Law Library of Congress, Washington, December 2011

2. Беларусь остается крупнейшим должником России и в 2021 г.