Казахстан в ВТО – начало сложного пути

27 июля 2015 г. президент Республики Казахстан Н. Назарбаев и генеральный директор ВТО Р. Азеведо подписали протокол о присоединении Казахстана к Всемирной торговой организации. Формально переговоры были завершены еще 10 июня, а пакет обязательств республики, представленный в Докладе Рабочей группы по присоединению, был озвучен 22 июня. В рамках переговорного процесса было подписано 29 двусторонних соглашений по доступу на рынок товаров и 15 – по доступу на рынок услуг. Для Казахстана этот шаг – логический итог двадцатилетнего периода переговоров и поиска компромисса между национальными интересами, необходимостью участия в глобальных институтах и процессах, а также соблюдения обязательств, возникших в результате членства в Таможенном союзе (ТС) и Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС). Официально полноправным 162-м членом ВТО Казахстан автоматически станет через 30 дней с момента ратификации протокола.

27 июля 2015 г. президент Республики Казахстан Н. Назарбаев и генеральный директор ВТО Р. Азеведо подписали протокол о присоединении Казахстана к Всемирной торговой организации. Формально переговоры были завершены еще 10 июня, а пакет обязательств республики, представленный в Докладе Рабочей группы по присоединению, был озвучен 22 июня. В рамках переговорного процесса было подписано 29 двусторонних соглашений по доступу на рынок товаров и 15 – по доступу на рынок услуг. Для Казахстана этот шаг – логический итог двадцатилетнего периода переговоров и поиска компромисса между национальными интересами, необходимостью участия в глобальных институтах и процессах, а также соблюдения обязательств, возникших в результате членства в Таможенном союзе (ТС) и Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС). Официально полноправным 162-м членом ВТО Казахстан автоматически станет через 30 дней с момента ратификации протокола.

Значение членства в ВТО для Казахстана

Выступая на церемонии подписания протокола, генеральный директор ВТО отметил, что присоединение Казахстана будет иметь серьезные экономические последствия, системное влияние и внесет важный вклад в социально-экономическое развитие страны. Главные преимущества, которые получает РК, – совершенствование инвестиционного климата и создание рабочих мест за счет открытия экономики. Для ВТО присоединение еще одной центральноазиатской страны представляет собой важный шаг на пути реализации идеи всеобщего членства.

С самого начала преобразований на постсоветском пространстве Казахстан вошел в число наиболее динамично развивающихся экономик. Невовлеченность республики в серьезные политические и экономические конфликты на протяжении последних двадцати пяти лет позволяет ей сохранять стабильность и устойчивость национальной экономики и внешнеэкономического сотрудничества. Если в начале 1990-х годов казахстанскими партнерами были бывшие советские республики, то в настоящее время страна развивает торговые и инвестиционные контакты с 185 государствами мира. 90% товарооборота современного Казахстана, превышающего 120 млрд долл., приходится на страны-члены ВТО. В республике довольно успешно реализован целый ряд амбициозных институциональных реформ, налажено интенсивное международное экономическое сотрудничество по всем направлениям с учетом национальных интересов. Эффективное осуществление преобразований способствовало созданию институциональной среды нового типа, в которой достаточно жесткое руководство сочетается с открытой экономикой. Как отметил на церемонии президент Казахстана, долгое время экономическая политика страны была направлена на формирование открытой экономики путем устранения барьеров как на пути региональной интеграции, так и в продвижении принципов открытого сотрудничества.

Наряду и во многом за счет активного внешнеэкономического сотрудничества рос и валовой внутренний продукт страны. С середины 1990-х годов, когда РК подала заявку на присоединение к глобальному торговому клубу, ее ВВП вырос в 18 раз. Преобладающая доля ВВП Казахстана создается в секторе услуг, на который приходится 54%. Основное значение для развития республики имеют финансовые, телекоммуникационные, транспортно-логистические и энергетические услуги. Именно эти отрасли получают большую часть иностранных инвестиций.

Поддержание столь высоких темпов развития требует расширения сотрудничества за счет новых инвестиционных проектов и новых партнеров. Этому в значительной степени может способствовать членство РК в ВТО, которое для многих переходных экономик стало своего рода «сертификатом качества» в сфере регулирования внешнеэкономических связей.

Обязательства Казахстана при присоединении к ВТО

Seven Priorities
Инфографика. Стратегия Казахстан - 2050.

Переговорный процесс по присоединению Казахстана проходил по общей схеме, предусмотренной Марракешским соглашением, и включал как вопросы доступа на рынок товаров, услуг, капиталов, так и системные вопросы. Наиболее сложными можно считать переговоры по доступу на рынок товаров, поскольку в данном случае обязательства страны должны быть сопоставимы с аналогичными обязательствами в рамках Таможенного союза. Это касается, главным образом, ввозных таможенных пошлин. В отношении экспортных пошлин Казахстан «связал» пошлины по 370 тарифным позициям по 21 главе товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности ТС, при этом по 55 позициям пошлины связаны на уровне 0%. По мере гармонизации политики в отношении экспортных пошлин в рамках ЕАЭС Казахстан должен будет также выполнять обязательства России, распространяющиеся на 556 позиций, 81,3% которых связаны на уровне 0%.

Что касается доступа на рынок услуг, то, как и у многих развивающихся стран, специфические обязательства зафиксированы в 10 секторах и 116 подсекторах. Основные ограничения касаются сектора телекоммуникационных услуг, где 49%-ное ограничение доли иностранного капитала сохранится в течение двух с половиной лет (оно не распространяется на ведущую компанию «Казахтелеком»). В секторе финансовых услуг (страхование и банковские услуги) иностранные компании смогут создавать филиалы по истечении пяти лет. Следует отметить, что политика Казахстана в отношении иностранных поставщиков услуг более либеральна по сравнению с российской, где в банковском секторе сохранен запрет на предоставление услуг путем создания филиалов, разрешена только деятельность дочерних компаний. В области транспорта определенные обязательства сохраняются в сфере грузовых и пассажирских перевозок, а в туристической индустрии иностранные туроператоры будут допущены на казахстанский рынок через два года.

В течение четырех лет после присоединения к ВТО Казахстан планирует начать переговоры о присоединении к Соглашению ВТО о государственных закупках. У России этот срок изначально был определен в 5–7 лет.

Соотношение обязательств в рамках ВТО и ЕАЭС

Наряду с сотрудничеством в рамках глобальной экономики с середины 1990-х годов Казахстан продолжает активно участвовать в интеграционных процессах в регионе СНГ. Начиная с Соглашения 1995 г. о Таможенном союзе России, Белоруссии и Казахстана РК неоднократно подтверждала свою приверженность идее поиска оптимального пути интеграции на новой основе. Впоследствии Казахстан участвовал во всех интеграционных проектах, высшим этапом развития которых стало формирование с 1 января 2015 г. Евразийского экономического союза. Хотя казахстанское руководство всегда занимало активную позицию по развитию сотрудничества с партнерами по ТС и ЕАЭС, присоединение РК к ВТО знаменует собой новый и достаточно сложный этап в развитии ЕАЭС. В целом существует общее понимание того, что присоединение Казахстана к ВТО – большой плюс для ЕАЭС и еще один шаг на пути его утверждения в качестве полноценного интеграционного блока.

Договорно-правовая база ТС создавалась на основе норм и правил ВТО и опыта, накопленного другими группировками, поэтому многие положения были предусмотрены еще до присоединения Казахстана к ВТО. Основным правовым документом стал Договор о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы, подписанный в 2011 г. с учетом уже практически полностью определенного членства России. Договор предусматривает приоритет обязательств в рамках ВТО в случае возникновения коллизий между нормами интеграционного законодательства и многосторонних правил и обязательство ТС по приведению в соответствие этих норм. Таким образом, можно утверждать, что в ЕАЭС разработан механизм, позволяющий вносить коррективы в случае возникновения противоречий между обязательствами отдельных членов.

REUTERS / Edgar Su
Татьяна Исаченко:
Свобода торговли или протекционизм:
проблемы стратегического выбора

Сложности возникают, прежде всего, в приведении в соответствие обязательств России, которые были согласованы до формирования ЕАЭС и послужили основой для Единого таможенного тарифа. В настоящее время средний связанный уровень Единого таможенного тарифа ЕАЭС составляет 9,4%, а в связи с выполнением Россией своих обязательств в рамках ВТО к 2018 г. он должен снизиться до 7,7%. Для Казахстана аналогичный показатель по всем товарам – 6,1%, по сельскохозяйственным продуктам – 7,6%, по остальным товарным позициям – 5,9%. Возникает очевидное противоречие между обязательствами Казахстана и согласованным таможенным тарифом ЕАЭС, что приводит к ухудшению условий доступа на казахстанский рынок иностранных партнеров. По мнению экспертов, США и ЕС стремились посредством присоединения к ВТО добиться от Казахстана установления более низких таможенных тарифов по сравнению с теми, которые действуют сегодня в рамках Таможенного союза, чтобы обеспечить более либеральный доступ на рынок. Это в значительной степени снижает значимость усилий российских переговорщиков, которым удалось сохранить защиту для многих отраслей отечественной промышленности.

Правила ВТО предусматривают возможность повышения пошлин страной, присоединяющейся к Таможенному союзу. В подобных случаях иностранные партнеры вправе потребовать проведения переговоров о пересмотре ряда тарифных обязательств согласно правилам и процедурам, оговоренным в статье XXIV:6 ГАТТ 1994, статье XXVIII ГАТТ 1994 и Договоренности о толковании статьи XXVIII ГАТТ 1994. Страна, повышающая пошлины, должна провести переговоры с тремя категориями членов ВТО: 1) с государствами, имеющими первоочередное переговорное право (страны, с которыми изначальные обязательства были согласованы); 2) со странами – заинтересованными поставщиками; 3) с другими членами ВТО, чьи интересы затронуты пересмотром обязательств. Если Казахстан будет вынужден повысить связанный уровень пошлин, согласованный с партнерами по ВТО до уровня тарифной защиты Таможенного союза, члены ВТО – партнеры РК могут потребовать компенсации в связи с ухудшением условий доступа на рынок.

Что касается компенсации, то она определяется в ходе переговоров, которые должны проводиться в духе доброй воли для достижения взаимоприемлемого урегулирования. В ходе таких переговоров рассматривается снижение пошлин по той же тарифной позиции, осуществленное другими участниками Таможенного союза после его образования. В случае если оно окажется недостаточным, Таможенный союз должен предложить компенсацию в виде снижения пошлин по другим тарифным позициям. Если, несмотря на все усилия, в ходе переговоров о предоставлении компенсации, проводимых на основе положений статьи XXVIII ГАТТ 1994 и Договоренности о толковании статьи XXVIII ГАТТ 1994, соглашение не может быть достигнуто, Таможенный союз сохраняет право изменить или отозвать уступки, а члены ВТО, интересы которых затронуты, имеют право отозвать равноценные по сути уступки в соответствии со статьей XXVIII.

Подобная процедура использовалась в связи с присоединением Кыргызстана к ЕАЭС в 2015 г. Правительство Кыргызстана уведомило ВТО о том, что оно оставляет за собой право пересмотреть свои обязательства относительно таможенных пошлин в трехлетнем периоде, начинающемся с 1 января 2015 г.

Анализируя вышеприведенные нормы и правила, следует подчеркнуть, что они были разработаны для регулирования несколько иной ситуации, нежели та, которая возникла в связи с присоединением Казахстана к ВТО. Настоящие правила предусматривают формирование или расширение таможенных союзов за счет стран-членов ВТО. В данном случае мы имеем дело с ситуацией, когда Таможенный союз изначально взял на себя обязательства, принятые одним участником, имеющим обязательства в рамках ВТО. Казахстан как участник блока завершил переговоры по доступу на рынок товаров еще до формирования ТС, однако в силу того, что Россия присоединилась к ВТО раньше своих партнеров по ТС, именно ее обязательства были положены в основу правовой системы ЕАЭС.

Кроме того, в 2012 г. было опубликовано решение Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) № 55 «О применении Республикой Беларусь и Республикой Казахстан ставок ввозных таможенных пошлин, отличных от ставок Единого таможенного тарифа Таможенного союза, в отношении отдельных категорий товаров». Таким образом, Совет ЕЭК утвердил перечень товаров и ставок, в отношении которых Белоруссией и Казахстаном могли применяться ставки ввозных таможенных пошлин, отличные от ставок Единого таможенного тарифа Таможенного союза, а также установил, что ставки ввозных таможенных пошлин, утвержденные в соответствии с пунктом 1 данного решения, действуют для Республики Казахстан в течение шести месяцев. По истечении этого срока действие ставок продлевается до присоединения РК к ВТО. Для Республики Беларусь ставки ввозных таможенных пошлин, утвержденные в соответствии с данным решением, действуют до присоединения страны к ВТО в качестве полноправного члена.

Таким образом, все изменения будут происходить постепенно. Как отметил глава департамента торговых переговоров Минэкономразвития России М. Медведков, страны ЕАЭС будут сохранять Единый таможенный тариф на протяжении как минимум шести с половиной лет после присоединения Казахстана к ВТО. На протяжении этого периода будут вестись переговоры о компенсации на основе правил ВТО, и до их завершения Казахстан будет применять уровень тарифной защиты, согласованный с ВТО. Различия в уровнях тарифной защиты зафиксированы примерно по одной трети позиций Единого тарифа. Чтобы избежать обхода российских барьеров и нарушения интересов России по доступу на рынок товаров и защите внутреннего рынка в рамках ЕАЭС, будут приняты совместные меры. Существование подобных рисков объясняет достаточно сдержанное отношение российских чиновников к успешному завершению длительного процесса присоединения Казахстана к ВТО и отсутствие комментариев по этому поводу со стороны России. Особые риски возникают для отечественного машиностроения, в частности, для производства сельскохозяйственной техники.

В рамках ЕАЭС и его основы – ТС – также должна быть проведена большая работа. Единый таможенный тариф может претерпеть изменения вследствие того, что таможенно-тарифное регулирование будет постепенно адаптироваться к обязательствам, принятым на себя Республикой Казахстан. Вполне вероятно, что по некоторым товарным позициям могут быть приняты решения об изменении ставок Единого таможенного тарифа во исполнение обязательств Казахстана.

Причины разногласий в ЕАЭС и пути их преодоления

REUTERS/Shamil Zhumatov/Pixstream
Полемика экспертов Казахстана: «ЕАЭС —
союз конкурентов или союзный застой?»

Помимо различий в уровнях тарифной защиты между странами ЕАЭС, в том числе между Россией и Казахстаном, существуют другие противоречия. В частности, в последнее время все чаще появляется информация о том, что внутри нового интеграционного блока, заявившего об амбициозных планах развития и использования опыта ЕС в осуществлении проектов региональной экономической интеграции, стали возникать споры относительно применения мер торгового регулирования. Так, в апреле 2015 г. Казахстан ввел запрет на ввоз и реализацию части продукции из России, обосновав его требованиями санитарно-ветеринарного контроля. Чуть позже Россия предложила партнерам по ЕАЭС применять в двусторонней торговле с Украиной общую резолюцию о новом торговом режиме для украинских товаров на основе приложения № 6 Соглашения о зоне свободной торговли в рамках СНГ. Однако в ходе заседания Совета ЕЭК в июне 2014 г. это предложение было отвергнуто. Свое решение партнеры России мотивировали тем, что реальные угрозы от подписания Украиной Соглашения об ассоциации с ЕС для ТС еще не получили конкретной количественной оценки. Все это свидетельствует о разногласиях, которые в средствах массовой информации уже стали называть «торговой войной» между членами ЕАЭС. Следует подчеркнуть, что подобная ситуация, безусловно, создает определенные сложности, но никоим образом не говорит о дезинтеграции. Основная проблема заключается в том, что предмет внутренних споров – это либо товары, которые конкурируют по цене и качеству, либо меры политического характера. Экономики стран ЕАЭС носят схожий характер, страны не дополняют друг друга, а скорее конкурируют между собой и поэтому стремятся защититься несложными прямолинейными мерами. Выходом из сложившейся ситуации может стать развитие интеграционных процессов и четкая формулировка цели и стратегии интеграции. Однако в случае ЕАЭС этого явно недостаточно.

Подобная ситуация не уникальна. Мировая практика знает достаточно много случаев, когда странами-членами РТС или интеграционных блоков использовались аналогичные меры. Например, за 12 лет существования НАФТА (с 1995 по 2007 гг.) между США и Канадой было зафиксировано 83 торговых спора, а по состоянию на август 2014 г. – более 300 споров уже между тремя участниками НАФТА. Вспомним другой хорошо известный прецедент: в 2013 г. Франция подала в Европейскую комиссию уведомление о том, что она будет принимать односторонние меры по блокированию свободного движения товаров, если возникнет угроза загрязнения окружающей среды. На этом основании Париж отказался открыть доступ некоторым моделям «Mercedes», в которых не использовался новый хладагент HFO-1234yf. Он, единственный на рынке, удовлетворяет требованиям директивы ЕС, которая предписывает постепенный переход на более безопасные для экологии хладагенты с января 2015 г. Это торговое противоречие разрешалось в рамках ЕС. Приведем еще один пример: франко-германская фармацевтическая корпорация «Aventis» попыталась заручиться поддержкой «Novartis», чтобы противостоять враждебному поглощению со стороны французской «Sanofi-Synthelabo». Однако представители французского правительства высказались за сделку между двумя национальными компаниями без участия «иностранца». В итоге это произошло.

Более того, в некоторых исследованиях по данной проблематике подчеркивается тенденция, что формирование зон свободной торговли и торговых блоков может способствовать увеличению числа торговых споров. Дело в том, что либерализация торговли в рамках регионального объединения должна иметь всеобъемлющий характер, соответственно, затрагивать чувствительные сектора экономики. Действительно, на начальном этапе может наблюдаться увеличение числа торговых противоречий между участниками регионального союза.

Возникает вопрос: если без споров между участниками группировки не обойтись, как они могут разрешаться? Может ли теперь Казахстан как член ВТО использовать право обращения в орган по разрешению споров в отношении мер, принятых Россией, и наоборот?

Как правило, члены интеграционных блоков и РТС не обращаются в ВТО для рассмотрения внутренних споров. В мировой практике существуют три варианта разрешения торговых споров в региональных группировках. Первый – политико-дипломатический, подразумевающий использование странами внутренних дипломатических ресурсов для урегулирования споров. Второй – квазисудебная модель, когда привлекаются арбитры-эксперты из третьих стран. Третий – юридический, предусматривающий наличие внутри региональной группировки формального, четко прописанного внутреннего механизма разрешения споров.

Порядок разрешения споров прописан во всех соглашениях интеграционного характера. В разных группировках используются различные модели разрешения споров – в зависимости от времени и опыта интеграционного взаимодействия, уровня экономического развития участников, региональных особенностей, степени интеграции, а также от числа членов блока. Квазисудебная модель характерна, например, для НАФТА и латиноамериканского МЕРКОСУР (Общий рынок стран Южной Америки). В рамках Карибского сообщества и общего рынка (КАРИКОМ) практикуется юридическая модель. В Евросоюзе действует четко прописанный юридический механизм, согласно которому Европейская комиссия контролирует все происходящие интеграционные процессы и разрешает все споры.

Таким образом, проблема заключается не в наличии самих споров, а в готовности разрешать их конструктивно на правовой основе. Для преодоления этой проблемы нужны политическая воля и установленный механизм. В ЕАЭС используется наиболее подходящая модель – юридическая. В рамках этого объединения все вопросы, связанные с выполнением положений Договора о Евразийском экономическом союзе, рассматривает суд ЕАЭС. Если механизм не работает или не используется, возникают угрозы нарастания напряженности в регионе и ослабления позиций стран.

* * *

Современная торговая политика находится под влиянием целого ряда факторов, которые необходимо учитывать при определении стратегических направлений национального экономического развития. Для стран ЕАЭС ситуация осложняется тем, что процесс интеграции в мирохозяйственные связи осуществляется параллельно с глубокой перестройкой национальных экономик и поиском оптимальных моделей развития. Безусловно, на этом пути будут возникать противоречия и проблемы, ключ к разрешению которых лежит в конструктивном подходе к переговорам на всех уровнях и в четком понимании стратегических целей и задач.