Хельсинкский Заключительный акт, или есть ли жизнь после 40?

Сегодня Хельсинкский Заключительный акт уже не привлекает такого внимания, как в 1970 – 1980-е годы. В некоторых кругах даже полагают, что этот документ и его продолжения изжили себя. Однако достаточно даже поверхностного изучения событий, происходящих в Европе XXI века, чтобы прийти к противоположному выводу. В конце концов, в Хельсинкском Заключительном акте с самого начала декларируется общая цель «содействия улучшению отношений между ними [государствами-участниками] и обеспечения условий, в которых их народы могут жить в условиях подлинного и прочного мира, будучи ограждены от любой угрозы или покушения на их безопасность».

Сразу после войны

По окончании Второй мировой войны не было подписано мирного договора, официально закрепляющего окончание военных действий в Европе и подтверждающего законность территориальных изменений на континенте. Единственным источником стали военные соглашения, поспешно заключенные державами-победительницами в отношении побежденных в этом конфликте – Германии и ее союзников. Едва закончилась война, как коалиция победителей разделилась на два непримиримых враждующих лагеря: с одной стороны США и их союзники из числа европейских демократических стран, с другой – Советский Союз со своими партнерами поневоле, оказавшимися к западу от его расширенных границ. Германию также разделили по территориально-идеологическому принципу, а Берлин стал горьким символом того, как вчерашние союзники превращаются во врагов, готовых к конфронтации. Ликование в Европе сменилось отчаянием, когда стало ясно, что Сталин не исключает дальнейшей экспансии на Запад. Тем временем американцы засобирались домой, а к западу от Рейна замаячил призрак голода и нищеты. 5 марта 1946 года Уинстон Черчилль, который к тому времени уже сложил с себя полномочия премьер-министра Великобритании, произнес в Вестминстерском колледже в Фултоне (штат Миссури) свою знаменитую речь: «Протянувшись через весь континент от Штеттина на Балтийском море до Триеста на Адриатике, на Европу опустился железный занавес. По ту сторону занавеса оказались все столицы древних государств Центральной и Восточной Европы: Варшава, Берлин, Прага, Вена, Будапешт, Белград, Бухарест и София. Все эти знаменитые города с их населением оказались в пределах того, что я называю советской сферой, все они в той или иной форме подчиняются не только советскому влиянию, но и значительному и все возрастающему контролю со стороны Москвы».

Соединенные Штаты быстро осознали всю сложность положения Западной Европы. План Маршалла, предложенный в 1947 году, сыграл решающую роль в восстановлении разрушенной экономики европейских стран, в том числе Федеративной Республики Германия, а создание в 1949 году военного союза НАТО послужило для демократических стран Западной Европы гарантией участия Вашингтона в европейской обороне . Благодаря примирению Франции и Германии в 1957 году был подписан Римский договор, положивший начало Европейскому сообществу. С появлением основы для укрепления сотрудничества между европейскими странами и установлением прочных связей с заокеанскими партнерами – США и Канадой, – государства Западной Европы вновь обрели уверенность. Идеологический раскол и опасность конфронтации по-прежнему сохранялись, но теперь появилась возможность противостоять угрозе силы: Западная Европа уже не чувствовала себя жалкой и одинокой. В 1955 году был подписан Варшавский договор – детище Советского Союза, с помощью которого он скорее хотел удержать своих сомнительных союзников, чем создать реальный противовес НАТО. Это событие лишь продемонстрировало беспокойство СССР: сложилась патовая ситуация, означавшая войну без победителей. Так вкратце можно описать обстоятельства начала холодной войны.

Смена тактики, если не стратегии

wikipedia.org
Речь Уинстона Черчилля в Фултоне

В 1950-е годы СССР самоуверенно заявлял о «неизбежности» победы марксизма-ленинизма над «загнивающим» капитализмом, но уже в 1960-е его риторика смягчилась. Новые обстоятельства вынуждали менять тактику, если не стратегию. Западная Европа вместе с США и Канадой стояла на прежних позициях, и сама эпоха диктовала необходимость примирения, а не противостояния. В то время главным лозунгом Москвы стала разрядка, а советская дипломатия начала добиваться пересмотра «архитектуры европейской безопасности». Нетрудно догадаться почему: дальнейшая территориальная экспансия была невозможна, коммунистическим партиям в Западной Европе не удалось добиться успехов из-за отсутствия поддержки избирателей, так что оставалось лишь укреплять уже завоеванные позиции. Советский Союз стал самым консервативным сторонником сохранения в Европе послевоенного статус-кво – он требовал официального признания международным сообществом законности новых границ на европейском континенте и, в первую очередь, законности разделения Германии. Советский подход к европейской безопасности, который, разумеется, послушно поддерживали государства-сателлиты СССР, вскоре трансформировался в официальный призыв к проведению региональной конференции. Это вписывалось в социалистическую традицию отдавать предпочтение форме перед содержанием. Призыв был подхвачен «прогрессивными» западными СМИ, принявшими за чистую монету щедрое, на первый взгляд, предложение Москвы заложить основу прочного «мира».

Запад реагировал осторожно и без особого энтузиазма. Ни европейцы, ни американцы не вынашивали планов пересмотра границ, установленных после Второй мировой войны, но и не видели необходимости в их дополнительном закреплении. По их мнению, Германия должна была оставаться разделенной, и их волновало лишь обеспечение свободы доступа в Западный Берлин из Центральной Европы. Кроме того, слова СССР никогда нельзя было принимать за чистую монету, а потребность западноевропейских стран в мире и безопасности в полной мере обеспечивало присутствие на континенте американских войск и вооружений, в том числе внушительного ядерного арсенала. Опустошенные войной страны уже находились на подъеме, экономическое сотрудничество между демократическими государствами Европы при содействии общеевропейских институтов в Брюсселе шло успешно и открывало новые перспективы. Какой смысл затевать обсуждение «мира» в советском стиле на помпезной и бессодержательной конференции?

Тем не менее во второй половине 1960-х годов советская инициатива заняла важное место в дипломатических отношениях Востока и Запада. Настоятельные призывы Москвы к проведению конференции убедили западные государства в том, что в обмен можно получить что-нибудь существенное, и они сосредоточили свое внимание на соблюдении прав человека и связанных с ними вопросах, зная, что страны соцлагеря в этом не сильны. Более того, к этой идее сразу проявили интерес различные страны, не входившие ни в один из враждующих блоков, – от прозападных «нейтральных» до склоняющихся к социализму «неприсоединившихся». Они полагали, что могут только выиграть от ослабления напряженности между двумя сверхдержавами и их сторонниками. Особую активность проявила Финляндия, которая почти чудом смогла противостоять советской агрессии и впоследствии была вынуждена лавировать между требованиями могущественного соседа, с которым ее связывала граница протяженностью 2000 км, и желанием своих граждан жить независимо, в соответствии с правилами западной демократии. Кое-где это балансирование насмешливо и несправедливо называли «финляндизацией», хотя в действительности оно свидетельствовало о решимости финнов придерживаться своих ценностей, прагматично приспосабливаясь к окружающим условиям. Финляндия стала незаменимым посредником при организации конференции и к тому же вложила в ее проведение огромные человеческие и материальные ресурсы. И конференция состоялась: 22 ноября 1972 года в университетском центре Диполи в пригороде Хельсинки собрались представители 33 европейских стран, а также США и Канады, которые провели «Хельсинкские консультации по вопросу созыва совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе», как официально называлось это мероприятие.

«Голубая книга»

wikimedia.org
Окупационные зоны в Германии, 1946

«Голубая книга», выпущенная после консультаций в Диполи и содержавшая «Заключительные рекомендации» по организации и содержанию будущего Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), задала тон последовавших переговоров. Москва рассчитывала на то, что они будут недолгими – в идеале, не больше месяца, – и торжественно завершатся к концу 1972 года. Однако переговоры продлились до июня 1973 года. Повестка дня охватывала три детализированных раздела, или «корзины», как их называли участники совещания: «вопросы, относящиеся к безопасности в Европе», «сотрудничество в области экономики, науки и техники и окружающей среды» и «сотрудничество в гуманитарных и прочих областях». Совещание предполагалось провести в три этапа: переговоры на уровне министров, работа комитетов и итоговая встреча в верхах. При этом были известны сроки только двух первых мероприятий – июль и сентябрь 1973 года. В начале августа 1975 года руководители стран-участниц собрались в Хельсинки, чтобы утвердить Хельсинкский Заключительный акт. Такой график позволил добиться существенных результатов, которые в целом более соответствовали западным взглядам , чем социалистическим устремлениям. Итоговый документ можно было трактовать как признание послевоенного территориального устройства Европы: СССР и западные критики, осуждавшие реальную или предполагаемую слабость западных правительств в ведении дел с Москвой, считали его своей победой. Но текст соглашения был тщательно проработан и не содержал каких-либо положений, которые ранее не были одобрены международным сообществом и не предусматривались международным правом. Новыми были формулировки и направления, относящиеся к первой и третьей «корзинам», – к правам человека и их уважению как основы всеобщего мира и безопасности, подобные достижения вряд ли часто возможны в двусторонних и многосторонних переговорах по вопросам, аналогичным тем, что поднимались на СБСЕ. СССР, как и хотел, добился признания существующих границ, но согласившись обсуждать обязательства, связанные с достоинством человеческой личности, он привел в движение политический и идеологический механизм, который в итоге сыграл важную роль в его распаде. Лишь немногие, бросая вызов общему мнению, указывали на элементарные просчеты, допущенные Советским Союзом в ходе переговоров. И они были правы. Они прекрасно понимали недостатки советского восприятия действительности: преобладание «магического мышления», в котором слова определяют реальность, над насущными вопросами, волновавшими миллионы угнетенных и голодных граждан, ослепляло советских лидеров. Москва вскоре осознала масштаб допущенных ошибок и попыталась исправить их, заняв оборонительную позицию. На совещании государств СБСЕ в Белграде в 1977 – 1978 годах, первом после саммита в Хельсинки, СССР проявлял недоверие и недоброжелательность, отказывался признавать достижения по ранее утвержденным направлениям. Но было уже поздно. Хельсинкский Заключительный акт вступил в силу.

Хельсинкский процесс

Чтобы лучше понять значение СБСЕ тогда и сейчас, необходимо проследить, как составлялся письменный документ. Каждый раунд переговоров должен был начинаться с тщательного «обзора» достижений участников в соответствующей области. Это непременное условие Запада, которое горячо оспаривалось Востоком, открыло возможность для здорового и откровенного обсуждения заслуг друг друга в обеспечении безопасности в Европе и мире. Не забывая о дипломатической корректности, участники порой все же обменивались резкими обвинениями, что позволяло им ясно демонстрировать, как каждый из них воспринимал состояние дел и какие меры считал необходимыми для улучшения ситуации. Представителей СМИ не допускали на эти жаркие дискуссии лишь иногда они получали обрывки сенсационной информации– из-за закрытых дверей. Это бесценный опыт, который имеет смысл учитывать и в будущем, каким бы оно ни было для СБСЕ/ОБСЕ. Подобные обсуждения прекрасный пример того, что следует делать региональным организациям, чтобы не потерять свою значимость для защиты прав и интересов своих членов, и этим примером необходимо руководствоваться и в дальнейшем. Нельзя ничего добиться, игнорируя проблемы и отказываясь называть вещи своими именами. Хельсинкский процесс в этом отношении заслуживает наивысшей оценки: ведь смысл дипломатии не в пустых речах, а в признании суровой действительности. Иначе невозможно было бы подписать Заключительный акт.

Не утратил ли своей актуальности этот текст, утвержденный почти сорок лет назад в условиях и обстоятельствах, существенно отличающихся от сегодняшних? Безусловно, нет. Закончилась эпоха холодной войны, разрядки и различий в социально-экономических и политических системах, определявшая обстановку, в которой проходили переговоры и подписывались итоговые документы. Тем не менее еще сохраняется напряженность, а значит и необходимость день ото дня пересматривать старые и новые требования, связанные с обеспечением стабильности, справедливости и мира в Старом Свете. Недавние события на Украине – лишь одна из ситуаций, демонстрирующих актуальность Акта, авторы которого черпали вдохновение в Уставе ООН и связанных с ним документах, в частности, в принятой в 1970 году Декларации ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами. С этой точки зрения Хельсинкский Заключительный акт не предусматривал создания или пересмотра базовых принципов, применяемых к международным отношениям. Так, десять принципов, которыми государства-участники должны руководствоваться во взаимных отношениях, изложенные в начале документа и составляющие его основу, – их кратко называют «Хельсинкский декалог», – представляют собой новую формулировку хорошо известных правовых обязательств, представленных в соответствии с потребностями и целями участников переговоров. Стоит вспомнить пункты, в которых были отражены политические потребности, характерные для того места и времени.

Хельсинкские принципы

Президентская библиотека Джеральда
Форда
Подписание заключительного акта в
Хельсинки Президентом США Джералдом
Фордом, 1975

СССР добился включения в Акт принципа «нерушимости границ». Для Москвы это был краеугольный камень всего мероприятия. В нем не было ничего нового: применение силы с целью изменения границ государства уже давно рассматривалось как серьезное нарушение международного права, но Советский Союз это не смущало. Этот принцип стал «чистым», отдельным и ничем не обусловленным. Представители СССР сделали все, что было в их силах, чтобы представить этот принцип, в соответствии с традицией «магического мышления», как исполнение своих желаний: Германия должна была навеки остаться разделенной границами, проведенными сразу после войны.

«Нерушимость границ» в течение долгого времени была камнем преткновения на переговорах в Женеве – ситуацию спас хитроумный ход составителей документа: в принцип «Суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету» было включено логическое продолжение нерушимости, то есть положение о том, что «границы могут изменяться […] мирным путем и по договоренности». СССР и Запад тогда не подозревали, что воссоединение Германии уже не за горами. И когда оно состоялось, никто не мог заявить о нарушении принципов Хельсинкского Заключительного акта. Так же как никто не мог отрицать дальновидности авторов этого документа, признавших «право [государств-участников] принадлежать или не принадлежать к международным организациям, быть или не быть участником двусторонних или многосторонних договоров, включая право быть или не быть участником союзных договоров; они также имеют право на нейтралитет». В результате распада СССР и Югославии число участников организации, известной сегодня как ОБСЕ, увеличилось с 35 в 1975 году до 57 в настоящее время. Количество членов НАТО и ЕС также существенно возросло. Стоит вспомнить, что первый принцип «Хельсинкского декалога» – «Суверенное равенство», мудро указывал путь в неизвестное будущее, глася: «Государства-участники будут уважать суверенное равенство и своеобразие друг друга, а также все права, присущие их суверенитету и охватываемые им, в число которых входит, в частности, право каждого государства на юридическое равенство, на территориальную целостность, на свободу и политическую независимость. Они будут также уважать право друг друга свободно выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы, равно как и право устанавливать свои законы и административные правила. В рамках международного права все государства-участники имеют равные права и обязанности. Они будут уважать право друг друга определять и осуществлять по своему усмотрению их отношения с другими государствами согласно международному праву и в духе настоящей Декларации».

Диалог про декалог, интервью со
Спенсером Оливером, генеральным секретарем
Парламентской ассамблеи ОБСЕ

Третьим основополагающим элементом Хельсинкского Заключительного акта является седьмой принцип, в названии которого уже заложена вся его суть – «Уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений». Участники переговоров, которым приходилось осторожно балансировать между сторонами, сумели отразить в этом тексте все основные требования западных демократических обществ. Эту идею с воодушевлением подхватил Ватикан – он смело выступил с предложением включить в текст Акта различные упоминания о свободе вероисповедания и в итоге добился своего. Участники СБСЕ приняли это прогрессивное заявление, в котором принцип уважения основных прав не просто декларируется, но и вписан в контекст двусторонних и многосторонних отношений между данными странами. Документ гласит: «Они будут постоянно уважать эти права и свободы в своих взаимных отношениях и будут прилагать усилия, совместно и самостоятельно, включая сотрудничество с Организацией Объединенных Наций, в целях содействия всеобщему и эффективному уважению их». В некотором смысле это был прорыв : отныне решения, связанные с соблюдением прав человека, переставали быть исключительно внутренним делом государств – теперь каждый мог высказывать свое мнение и даже выдвигать требования по этому вопросу. Все остальные положения, в том числе подробное изложение принципов «сотрудничества в гуманитарной области», стали достоянием истории. Славным достоянием. Говоря о последних четырех десятилетиях европейской истории, нельзя не отметить положительное влияние Хельсинкского Заключительного акта на европейские страны.

***

Сегодня Хельсинкский Заключительный акт уже не привлекает такого внимания, как в 1970 – 1980-е годы. В некоторых кругах даже полагают, что этот документ и его продолжения изжили себя. Однако достаточно даже поверхностного изучения событий, происходящих в Европе XXI века, чтобы прийти к противоположному выводу. В конце концов, в Хельсинкском Заключительном акте с самого начала декларируется общая цель «содействия улучшению отношений между ними [государствами-участниками] и обеспечения условий, в которых их народы могут жить в условиях подлинного и прочного мира, будучи ограждены от любой угрозы или покушения на их безопасность». Кажется, это никто не оспаривает. И если каждое из 57 государств ОБСЕ будет следовать этому документу, который скоро отпразднует свое сорокалетие, вполне возможно, что он еще сорок лет будет указывать путь к укреплению безопасности и сотрудничества в условиях свободы и справедливости для всех граждан Европы, Соединенных Штатов Америки и Канады. А это не так уж и мало.

Посол Хавьер Руперес был членом испанской делегации на всех этапах создания СБСЕ (1972–1975 гг.) и принимал активное участие в переговорах и составлении «Хельсинкского декалога». Был послом Испании в ходе сессии СБСЕ в Мадриде (1980–1982 гг.) и председателем Парламентской ассамблеи ОБСЕ (1996–1998 гг.). Также являлся представителем Испании в НАТО (1982–1983 гг.) и послом Испании в США (2000–2004 гг.). 2004–2007 гг. занимал пост помощника Генерального секретаря и Исполнительного директора Контртеррористического комитета при Совете безопасности ООН в Нью-Йорке. В 1996–2000 гг. был председателем Комитета по иностранным делам Конгресса депутатов Испании.