Кредо трансатлантического союза: один за всех, и все за одним

В теории международных отношений сплоченность альянса рассматривается, во-первых, как согласие союзников в отношении общих целей и планов в вопросах обеспечения безопасности; а во-вторых, как способность координировать свои действия для достижения этих целей (взаимодействие военных командований, согласованное распределение бремени расходов на оборону, проведение консультаций и совместное принятие решений). В сущности феномен сплоченности, прежде всего, имеет поведенческий аспект и выражается в известной формуле «Один за всех, и все за одного». В практике военно-политических альянсов это находит отражение в реализации принципа коллективной взаимопомощи, воплощенного, к примеру, в статье 5 Устава НАТО: «Договаривающиеся стороны соглашаются с тем, что вооруженное нападение на одну или несколько из них в Европе или Северной Америке будет рассматриваться как нападение на них в целом». Тем самым страны, подписавшие договор, подтверждают свою готовность оказать помощь в случае возникновения опасности одному из членов альянса.

Однако наличие формального договора не связывает государства строгими обязательствами по военной помощи и защите подвергнувшегося нападению союзника и является всего лишь политической декларацией, хотя и повышает шансы на проявление союзнической солидарности в том или ином виде. Предполагается, что союзники начинают сплачиваться в ответ на наличие общей угрозы коллективной безопасности, которую они воспринимают таковой.

Соотнося теоретические положения с реальной действительностью функционирования трансатлантического союза, можно заметить попытку союзников сконструировать образ сплоченного нерушимого альянса, в котором существующие противоречия — это лишь временные помехи, которыми можно пренебречь. Тем более что при усилении внешней угрозы и увеличении системного давления на союзническое образование внутренние разногласия могут ослабевать, но не элиминироваться полностью.

Достижение сплоченности в рядах союзников представляется серьезным вопросом функционирования альянсов. От наличия внутреннего единства зависит как способность союзников действовать согласованно и координировать свои внешнеполитические подходы в ответ на внешние вызовы, так и перспективы сохранения целостности союза как институционально-организованного объединения. В асимметричных альянсах основное бремя поддержания единства и конвергенции различных интересов и практик поведения, как правило, возлагается на лидера. В случае трансатлантических отношений особая роль США в союзе и структурная асимметрия НАТО привели к формуле сплоченности, понимаемой как сочетание приверженности Америки обеспечению безопасности Европы и союзнической лояльности европейских партнеров.

В сегодняшних условиях США предпринимают активные усилия по достижению сплоченности в рядах союзников, прежде всего, посредством постоянного процесса заверения младших партнеров в непоколебимости принципа коллективной взаимопомощи. В частности, Вашингтон прибегает к размещению вооруженных сил и инфраструктуры на восточном фланге; поддерживает проведение совместных учений для повышения оперативной совместимости; риторически и дискурсивно обозначает свою приверженность статье 5 Устава НАТО. В совокупности все эти действия, а также общее восприятие внешней угрозы, создают условия для большей предрасположенности партнеров действовать согласованно.

В преддверии годовщины начала Россией специальной военной операции (СВО) на Украине трансатлантические союзники на совместных мероприятиях усилили тональность и патетичность своей риторики, призванной продемонстрировать небывалую сплоченность и единство альянса. Генсек НАТО Йенс Столтенберг 7–9 февраля побывал в Вашингтоне, где провел переговоры с госсекретарем США Энтони Блинкеном, советником президента США по нацбезопасности Джейком Салливаном и министром обороны США Ллойдом Остином. В ходе встречи Э. Блинкен отметил, что «НАТО никогда еще не была такой сильной и единой», на что генсек НАТО рассыпался в благодарностях за «непоколебимое» лидерство США в союзе. В штаб-квартире НАТО в Брюсселе 14–15 февраля состоялась встреча министров обороны стран-участниц, главными темами которой стали военно-политическая поддержка Украины, усиление сдерживания и обороны, возможности увеличения промышленного производства вооружений и боеприпасов, установление новых обязательств по инвестициям в оборону. С 17 по 19 февраля состоялась ежегодная Мюнхенская конференция по безопасности, которая презентовалась как возможность оценить сплоченность альянса и политическую приверженность «порядку, основанному на правилах». Главным лейтмотивом дискуссий в этом году стал поиск вариантов пересмотра и ре-концептуализации основ мирового порядка, пошатнувшегося в результате борьбы демократий и автократий, как это представляется западному сообществу. Кульминационной точкой коммуникации союзников в этот период, безусловно, стало посещение 20–21 февраля президентом США Джозефом Байденом Киева и Варшавы, где он выступил с восторженными речами о свободе, единстве и стойкости союзников, назвав НАТО «самым сильным оборонительным союзом в мировой истории».

Несомненно, кроме сугубо функциональных задач прошедших встреч и заявлений, немаловажным было символически зафиксировать и продемонстрировать силу единства и готовность союзников к взаимопомощи. На политико-стратегическом уровне цель таких мероприятий заключается в отправке недвусмысленных сигналов странам — членам альянса о действительности взаимных обязательств, а противникам — о готовности к соразмерным ответным действиям в случае актуализации угрозы и эскалации конфликта. Строго говоря, поддержание союзнических отношений предполагает реализацию дуалистического подхода — регуляции поведения государств — членов военно-политического альянса и сдерживания противника. С помощью каких же инструментов трансатлантический союз решает задачу консолидации и поддержания единства в своих рядах, которая позволяет партнерам действовать согласованно?

Проблема сплоченности альянса

Консолидация Запада и асимметричная биполярность. Рабочая тетрадь РСМД

В теории международных отношений сплоченность альянса рассматривается, во-первых, как согласие союзников в отношении общих целей и планов в вопросах обеспечения безопасности; а во-вторых, как способность координировать свои действия для достижения этих целей (взаимодействие военных командований, согласованное распределение бремени расходов на оборону, проведение консультаций и совместное принятие решений). В сущности феномен сплоченности, прежде всего, имеет поведенческий аспект и выражается в известной формуле «Один за всех, и все за одного». В практике военно-политических альянсов это находит отражение в реализации принципа коллективной взаимопомощи, воплощенного, к примеру, в статье 5 Устава НАТО: «Договаривающиеся стороны соглашаются с тем, что вооруженное нападение на одну или несколько из них в Европе или Северной Америке будет рассматриваться как нападение на них в целом». Тем самым страны, подписавшие договор, подтверждают свою готовность оказать помощь в случае возникновения опасности одному из членов альянса.

Однако наличие формального договора не связывает государства строгими обязательствами по военной помощи и защите подвергнувшегося нападению союзника и является всего лишь политической декларацией, хотя и повышает шансы на проявление союзнической солидарности в том или ином виде. Предполагается, что союзники начинают сплачиваться в ответ на наличие общей угрозы коллективной безопасности, которую они воспринимают таковой. При этом для сохранения устойчивости объединения и поддержания лояльности союзников друг другу может потребоваться принятие недюжинных усилий и специальных мер, которые варьируются в зависимости от внешних и внутренних условий. И здесь важными становятся механизмы управления союзническими отношениями с помощью различных политико-дипломатических практик. В этом контексте пример НАТО постоянно подтверждает, что даже при согласии в отношении общих угроз сохраняются внутренние противоречия и опасения, которые приходится решать посредством специальных управленческих механизмов.

Взаимоотношения между союзниками находятся в состоянии постоянного эволюционного движения, которое детерминировано различными эндогенными и экзогенными факторами. Сохранение и поддержание состояния устойчивости и внутренней сплоченности требует взаимного приспособления и перенастройки существующих связей в условиях меняющего контекста. В предшествующих исследованиях были определены основные индикаторы единства альянса, которые сводятся к следующим: 1) согласие в отношении основных целей; 2) признание общей угрозы; 3) стратегическая совместимость; 4) интегрированная структура военного командования; 5) распределение расходов на оборону. Значение этих параметров, однако, может варьироваться в зависимости от структурной организации того или иного альянса. Например, было выявлено, что асимметричные альянсы имеют больше шансов сохранить внутреннюю устойчивость и единство в результате деятельной позиции лидера альянса и наличия «общественного договора» между лидером альянса и младшими партнерами об обеспечении безопасности в обмен на ограничение суверенитета и проявление лояльности.

Соотнося теоретические положения с реальной действительностью функционирования трансатлантического союза, можно заметить попытку союзников сконструировать образ сплоченного нерушимого альянса, в котором существующие противоречия — это лишь временные помехи, которыми можно пренебречь. Тем более что при усилении внешней угрозы и увеличении системного давления на союзническое образование, внутренние разногласия могут ослабевать, но не элиминироваться полностью. Соответственно, степень сплоченности союзников может также зависеть от соотношения внешней угрозы и внутренней динамики альянса, а также от внешних международных условий военно-политического конфликта или сотрудничества. В принципе этот тезис соответствует общей логике организации систем: если внешние возмущающие импульсы попадают на внутренние линии разлома, то результатом может стать полное разрушение организационного образования, если, конечно, не будет активизирована интегративная деятельность составляющих элементов. В случае с альянсом, вероятно, может предполагаться проактивная деятельность государств-членов по согласованию общих целей, достижению компромиссов по вопросам общей значимости и координации коллективных мер и действий.

В настоящее время в условиях стратегического противостояния Запада с Россией евроатлантические союзники предельно четко определяют общие внешние угрозы и вызовы, среди которых фигурируют Россия и Китай. Кроме того, конфликт представляется как экзистенциальная борьба между разными идейно-политическими системами и моделями мирового порядка, что способствует также нормативно-ценностному объединению трансатлантических партнеров. Внутренние имманентно присущие расхождения, связанные со структурной асимметрией трансатлантического альянса, являются перманентными и неизбывными до наступления коренной материальной перестройки отношений, контуры которой пока не видны. Другие разногласия могут возникать в процессе согласования и координации совместных действий в борьбе с общими угрозами и могут быть временными и ситуативными, не влияющими на функционирование альянса в целом. В отношениях США и Европы присутствует как первые, так и вторые типы расхождений, которые, однако, пока не приобретают деструктивного потенциала, но становятся серьезными вызовами на будущее, особенно в условиях возможного ослабления внешнего структурного сдерживания или ресурсного истощения в результате продолжительного противостояния и балансирования, в процессе которого государства-участники могут переосмысливать свое положение в международной системе.

Лидерство США как залог трансатлантического единства

Андрей Кортунов:
Геополитические трещины на Мюнхене-2023

На встрече в Вашингтоне генсек НАТО Й. Столтенберг в знак доброжелательного расположения отметил исключительную роль США в достижении единства альянса в условиях противостояния с Россией и Китаем, тем самым выразив непреложную истину трансатлантического альянса. Лидирующая позиция США в американо-европейском партнерстве с самого начала стала гарантией эффективного функционирования альянса, поддержания баланса сотрудничества и соперничества, достижения компромисса и согласования интересов. НАТО — асимметричный союз, в котором закреплена гегемонистская позиция США, но который при этом сохраняет практики консультаций и консенсусное принятие решений. Хотя порой и весьма декоративные, но все же создающие благостную иллюзию причастности младших партнеров к коллективному процессу согласования и реализации общих внешнеполитических целей.

Похоже, что за период длительного существования в трансатлантическом союзе выработалось собственное понимание и определение сплоченности, как такого типа организации взаимоотношений между союзниками, при котором единство зависит от уровня поддержки и степени подчинения младших партнеров целям и интересам лидера, а также эффективности действий лидера по консолидации союзников. В этом смысле в долговременных союзнических отношениях поддержание единства зависит уже не только от изначального согласия в отношении общих целей и угроз, но и от постоянной оперативной работы лидера по поддержанию внутриинституционального межгосударственного консенсуса. Строго говоря, главные цели лидера при объединении союзников заключается в а) сокращении возможностей отклонения и отказа партнеров от выполнения своих обязательств перед альянсом; б) недопущении втягивания в нежелательные конфликты. Для достижения этих целей используется набор инструментов и механизмов выстраивания взаимодействия с союзниками, которые бы обеспечивали их лояльность лидеру.

В некоторых случаях сама структура организации американо-европейского партнерства пресекает возможности девиантного поведения партнеров. Так, европейцы выступили против решения США о выходе из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по иранской ядерной программе, даже попытались создать специальные финансовые инструменты для обхода американских экстерриториальных санкций. Однако Евросоюзу, Великобритании, Франции и Германии не удалось предотвратить исход европейского бизнеса из Ирана, опасавшегося американских рестрикций. Страны евротройки (Великобритания, Франция и Германия) 9 марта 2023 г. заявили о ликвидации INSTEX — компании, созданной для продолжения торговли с Ираном в условиях американский санкций. Таким образом, европейские союзники вынуждены были де-факто признать невозможность сохранения иранской ядерной сделки без участия США и неспособность эффективно защитить свои интересы, которые не соответствовали американскому подходу. Другой пример связан уже с целенаправленной политико-дипломатической активностью американских политиков и чиновников по убеждению европейцев отказаться от сотрудничества сHuawei и покупки у нее оборудования для проведения мобильной сети 5G в европейских странах в 2019–2020 гг. США методично работали с каждой европейской страной в отдельности для заключения совместных Соглашений по безопасности 5G (Соглашение по безопасности 5G США–Эстония от 1 ноября 2019 г.; Соглашение по безопасности 5G США–Латвия 27 февраля 2020 г.; Соглашение по безопасности 5G США–Чехия 6 мая 2020 г.; Соглашение по безопасности 5G США–Словения 13 августа 2020 г. и др.), призванных делегитимизировать присутствие китайских технологических компаний в Европе.

В настоящее же время союзники озабочены поддержанием единства и координации подходов в отношении России. Начало СВО на Украине коллективный Запад воспринял как покушение на принципы и основы европейской системы безопасности, признав Россию «самой значительной и прямой угрозой миру и стабильности в евроатлантическом регионе». Деградация системы безопасности в Европе, ухудшение экономических, политических и социальных отношений с Россией создали условия для объединения союзников под лозунгом противодействия деструктивному влиянию Москвы. На оперативно-тактическом уровне были предприняты действия по координации введения санкций в отношении России, отказу Европы от российских энергоносителей, укреплению обороноспособности на восточном фланге, оказанию согласованной военно-материальной помощи Украине.

Для любого асимметричного альянса проблемным вопросом становится страх более слабых участников быть брошенными в случае реальной опасности нападения. В случае с НАТО такими младшими партнерами считаются страны восточной части Североатлантического союза (Латвия, Литва, Эстония, Польша, Румыния, Словакия, Венгрия, Болгария), которые опасаются за свою обороноспособность. С 2014 г. союзники постепенно усиливают военное присутствие на восточном фланге, создавая многонациональные боевые группы, размещая технику и инфраструктуру. Более того, в 2023 г. союзники планируют осуществить переход к новой модели сил НАТО, предполагающей расширение сил повышенной готовности, которые смогут оперативно реагировать на кризисные ситуации. В частности, планируется увеличить численность сил до 300 тыс. военнослужащих.

Со своей стороны, США для успокоения союзников и отправки сигнала потенциальным противникам с 2022 г. перебросили в Европу дополнительно 20 тыс. военных, число которых теперь составляет 100 тыс. На саммите НАТО в 2022 г. было объявлено о создании в Польше передового командного пункта пятого армейского корпуса США; содержании в Румынии дополнительной ротационной боевой группы бригады в Европе; наращивании ротационного присутствия в странах Балтии. Кроме того, 21 марта 2023 г. было объявлено о размещении в городе Познань первого постоянного гарнизона американской армии в Польше. Во время церемонии открытия посол США в Польше Марк Бжезинский отметил: «Это дает понять миру, что США привержены Польше и НАТО».

В дополнение не менее важными представляются заявления американских политических деятелей, выражающих свою поддержку союзникам и артикулирующих готовность оказать помощь. Они представляют собой риторическое обозначение приверженности целям и принципам альянса. Именно поэтому для европейских союзников США по НАТО крайне важным всегда было получить заверение старшего партнера в приверженности статье 5 Североатлантического договора. Экс-президент США Дональд Трамп не раз заставлял европейцев нервничать, ставя под сомнение выполнение своих союзнических обязательств. Напротив, действующий президент США Дж. Байден практически сделал сакральными партнерские отношения. На встрече с президентом Польши в прошлом году Дж. Байден, говоря о приверженности США пятой статье Договора НАТО, упомянул, что «это священная обязанность, которая касается каждого члена НАТО». Выступая в этом году в Варшаве, он снова подтвердил: «Нападение на одного означает нападение на всех. Это священная клятва…».

В канун годовщины начала СВО в феврале 2023 г. США и союзники не раз повторили о своей нерушимой союзнической солидарности, основанной на общих целях, принципах и ценностях. Понимать это следует, прежде всего, как а) меры по подержанию внутреннего духа союзничества и единства, б) сигнал потенциальным соперникам о готовности к коллективной обороне. Кроме того, были объявлены дополнительные меры военно-стратегического характера. В частности, страны альянсы рассматривают варианты наращивания промышленного производства и пополнения запасов вооружений и боеприпасов, которые могут быть использованы для поддержки Украины. Предполагается тесное сотрудничество с промышленными производителями и пересмотр целевых показателей по запасам боеприпасов, для чего, очевидно, понадобится увеличение инвестиций в оборону.

Мария Павлова:
«Вот приедет барин»: о некоторых итогах визита Джо Байдена в Варшаву

На саммите НАТО в 2014 г. страны-участницы договорились о повышении расходов на оборону до 2 % от ВВП к 2024 г., а также заявили о планах увеличить инвестиции в основную технику (в том числе на НИОКР) до 20% от общих расходов на оборону. По данным отчета генсека НАТО за 2021 г., если в 2014 г. более 20% военного бюджета на технику и оборудование направляли только семь стран (Эстония, Франция, Люксембург, Норвегия, Турция, Великобритания, США), то в 2020 г. их стало пятнадцать, учитывая также новых членов (Эстония, Франция, Венгрия, Латвия, Литва, Люксембург, Черногория, Норвегия, Нидерланды, Польша, Румыния, Словакия, Турция, Великобритания, США). С 2014 г. произошло также увеличение расходов на оборону в целом, норму в 2% от ВВП в 2020 г. выполнили десять стран (Эстония, Франция, Греция, Латвия, Литва, Норвегия, Польша, Румыния, США, Великобритания) по сравнению с 2014 г., когда данного показателя достигали только три страны (США, Великобритания, Греция). В целом военные расходы стран Европы и Канады в НАТО повысились с 289,3 млрд долл. в 2014 г. до 326,2 млрд долл. в 2020 г., а с учетом США общие расходы на оборону стран — членов НАТО в 2020 г. составили 1111,15 млрд долл.

Увеличение количества государств-членов, выполняющих установленные военно-оборонные показатели, может служить одним из критериев приверженности целям и задачам трансатлантического альянса, и только косвенным показателем укрепления союзнического единства. В частности, повышение инвестиций в основную технику среди европейских стран может предполагать увеличение количества закупок у США, а также все большую совместимость вооруженных сил стран-членов. По данным Стокгольмского института исследования проблем мира (СИПРИ), в период с 2014 по 2021 гг. страны Центральной и Восточной Европы заключили несколько крупных контрактов с США на поставки вооружений. Среди них можно отметить договоренности США и Польши о поставках в 2022–2025 гг. 4 зенитно-ракетных комплексов «Пэтриот»; в 2019 г. заключение контракта на 414 млн долл. на поставки 20 реактивных систем залпового огня «Хаймарс»; в 2020 г. — контракт на поставку 32 истребителей-бомбардировщиков F35 «Молния II»; в 2021 г. — соглашение о приобретении 250 боевых танков «Абрамс». В свою очередь, между США и Румынией в 2018 г. был заключен договор о поставках 7 зенитно-ракетных комплексов «Пэтриот» в 2020–2026 гг. После обострения конфликта на Украине, вероятно, планируемые даты поставок вооружений будут форсированы, в том числе с целью последующего оказания военной помощи Киеву, а также, насколько можно судить по прошедшей встрече министров обороны НАТО, планируется дальнейшее увеличение производственных мощностей и создание запасов техники и вооружений. Не в последнюю очередь это будет сделано за счет усиления сотрудничества и дальнейшей интеграции военно-промышленных комплексов США и Европы.

Немаловажным способом поддержания оперативной совместимости союзных государств и их боевой готовности является также проведение совместных военных учений. В феврале 2022 г. в Норвегии прошла масштабная учебная подготовка «Cold Response 2022», в которой участвовало 30 тыс. военнослужащих стран НАТО, около 220 самолетов и более 50 судов. В течение прошлого года войска государств — членов и стран — партнеров НАТО были задействованы в военных учениях по всему восточному флангу альянса для повышения боеготовности и отработки совместных маневров. В марте 2023 г. страны НАТО проводят крупные военные учения от Арктики до Средиземноморья, в ходе которых отрабатываются действия по совместной обороне.

***

Достижение сплоченности в рядах союзников представляется серьезным вопросом функционирования альянсов. От наличия внутреннего единства зависит как способность союзников действовать согласованно и координировать свои внешнеполитические подходы в ответ на внешние вызовы, так и перспективы сохранения целостности союза как институционально-организованного объединения. В асимметричных альянсах основное бремя поддержания единства и конвергенции различных интересов и практик поведения, как правило, возлагается на лидера. В случае трансатлантических отношений особая роль США в союзе и структурная асимметрия НАТО привели к формуле сплоченности, понимаемой как сочетание приверженности Америки обеспечению безопасности Европы и союзнической лояльности европейских партнеров.

В сегодняшних условиях США предпринимают активные усилия по достижению сплоченности в рядах союзников, прежде всего, посредством постоянного процесса заверения младших партнеров в непоколебимости принципа коллективной взаимопомощи. В частности, Вашингтон прибегает к размещению вооруженных сил и инфраструктуры на восточном фланге; поддерживает проведение совместных учений для повышения оперативной совместимости; риторически и дискурсивно обозначает свою приверженность статье 5 Устава НАТО. В совокупности все эти действия, а также общее восприятие внешней угрозы, создают условия для большей предрасположенности партнеров действовать согласованно.