Маршрут восстановлен? Итоги саммита НАТО в Мадриде

Развитие событий в Европе в 2022 г. превратило саммит НАТО в Мадриде из праздничного мероприятия во все еще торжественную, но рабочую встречу. Предстояло официально закрепить несколько принятых в рамках подготовки к ней решений. На локальном уровне — определить модальность укрепления восточных рубежей альянса, рассмотреть заявки Финляндии и Швеции, а также перспективы и формат оказания военной помощи Украине. На стратегическом — соотнести глобальное и региональное во внешней политике альянса.

Сформулированная к саммиту в Мадриде картина мира НАТО кардинально отличается от версии 2010 года, когда в условиях мира и стабильности в евроатлантическом регионе альянс мог позволить себе роскошь формулировать угрозы общими мазками. Отличается она и от коммюнике и доклада экспертной группы 2021 года, в которых в качестве основного мегатренда развития внешней среды альянса выступает возрождение великодержавной конкуренции как вызова «порядку, основанному на правилах».

Новый документ более остро и откровенно фиксирует черты настоящего, которые должны определить политику альянса в будущем. В соответствии с текстом, действия России разрушили стабильный и предсказуемый порядок и в регионе, а авторитарные государства по всему миру (очевидно, Россия и Китай) используют демократические принципы устройства стран НАТО (в том числе — цифровую открытость) для подрыва их безопасности. Соответственно, Россия предстает в качестве основной прямой угрозы безопасности альянса, что исключает возможность развития партнерства и ведения диалога с ней в обозримой перспективе. На втором месте в иерархии угроз находится терроризм во всех формах и проявлениях, что в контексте призывов признать Россию спонсором международного терроризма потенциально приобретает новое звучание.

Тем не менее сдерживание России само по себе не является ни новеллой предметного поля альянса, ни неожиданностью. Более примечательно, что риторика в отношении Китая, впервые появившегося на повестке альянса в 2019 г., перестала быть амбивалентной. Если в концепции 2010 г. Китай не упоминался вообще, а в коммюнике саммита в Брюсселе оставался «и возможностью, и вызовом», в 2022 г. стороны пришли к унифицированному представлению об опасности политики КНР для «порядка, основанного на правилах». Соответственно, именно «системное соперничество» с КНР — стратегический вектор НАТО на среднесрочную перспективу, что подкрепляется положением о принципиальности развития ситуации в Индо-Тихоокеанском регионе для безопасности Евроатлантики.

В то время как стратегически НАТО все еще заглядывает вперед и прощупывает модель противостояния КНР, тактически на ближайшую перспективу альянс будет сосредоточен на региональной повестке.

В 2021 г. саммит НАТО в Брюсселе запомнился первой очной встречей союзников с начала пандемии COVID-19, обстоятельным коммюнике из 80 пунктов и программой NATO2030 — основой будущей Стратегической концепции. Формулировки были достаточно широкими, отражая промежуточный характер положений и оставляя место для дальнейшей дискуссии, и создавалось впечатление о поиске формата для НАТО, амортизирующего внешние вызовы и готового гибко реагировать на них.

Планы на будущее предполагали работу по укреплению внутреннего единства, построение широкой сети партнерств с использованием разнообразных инструментов, комплексное противодействие угрозам, в том числе из России и Китая, совершенствование военно-технической базы альянса, но формирующаяся стратегия выглядела достаточно реактивно. Выдержанный в таком духе итоговый документ бы значительно отличался от проактивной концепции 2010 г., подготовленной на фоне «головокружения от успехов» постбиполярной эпохи.

Андрей Кортунов:
Юбилейная эпитафия

Развитие событий в Европе в 2022 г. превратило саммит в Мадриде из праздничного мероприятия во все еще торжественную, но рабочую встречу. Предстояло официально закрепить несколько принятых в рамках подготовки к ней решений. На локальном уровне — определить модальность укрепления восточных рубежей альянса, рассмотреть заявки Финляндии и Швеции, а также перспективы и формат оказания военной помощи Украине. На стратегическом — соотнести глобальное и региональное во внешней политике альянса.

Единство альянса как основа движения вперед

Отличием итогового заявления саммита в Мадриде и принятой Стратегической концепции 2022 г. является однозначность формулировок, свидетельствующая о реальной или ситуативно обеспеченной общности позиций ключевых стейкхолдеров: США, крупных стран ЕС, в первую очередь Франции и Германии, стран Восточной Европы.

Безусловная имиджевая победа альянса — разрешение спора между Турцией и Финляндией и Швецией в результате интенсивного открытого и кулуарного торга [1] накануне саммита. Если не считать само по себе подписание протоколов о вступлении в НАТО абсолютной победой для Хельсинки и Стокгольма, Анкара остается главным выгодоприобретателем сюжета. Она создала себе имидж «ответственного союзника», сумев при этом решить часть внутренних проблем за счет международных игроков и оставив контроль за исполнением закрепленных в Меморандуме о взаимопонимании договоренностей за собой. Финляндия и Швеция получили официальное приглашение присоединиться к НАТО, однако теперь потребуется ратификация национальными органами государств-членов, что открывает существенное пространство для манипуляций со стороны Турции [2].

Другое свидетельство смягчения проблемы внутренних разногласий — это сам текст новой Стратегической концепции. В ее предварительных версиях отсутствие внутренней солидарности, в первую очередь между США и ЕС, называлось одной из ключевых причин, почему внешний контекст представляет опасность для НАТО. В итоге уже в первый раздел документа вынесена формулировка об уникальности, первичности и неотъемлемости альянса для обеспечения не только коллективной, но и индивидуальной обороны стран-участниц, а завершается он планами развития стратегического сотрудничества по линии НАТО — ЕС, в том числе, с участием государств, которые входят только в одно из объединений. Учитывая это, а так же тот факт, что ускоренно принятый в контексте событий на Украине Стратегический компас ЕС оказался скорее атлантистским по духу, чем евроцентричным документом, можно говорить о сокращении перспектив развития собственно европейской и укреплении НАТО-центричной системы безопасности на континенте.

Картина мира и иерархия угроз: было — стало

Сформулированная к саммиту в Мадриде картина мира альянса кардинально отличается от версии 2010 г., когда в условиях мира и стабильности в евроатлантическом регионе НАТО могла позволить себе роскошь формулировать угрозы общими мазками. Однако она отличается и от коммюнике, и от доклада экспертной группы 2021 г., в которых в качестве основного мегатренда развития внешней среды альянса выступает возрождение великодержавной конкуренции как вызова «порядку, основанному на правилах».

Сергей Андреев:
Долгая дорога в НАТО: каким будет присоединение Швеции и Финляндии

Новый документ более остро и откровенно фиксирует черты настоящего, которые должны определить политику альянса в будущем. В соответствии с текстом, действия России разрушили стабильный и предсказуемый порядок и в регионе, а авторитарные государства по всему миру (очевидно, Россия и Китай) используют демократические принципы устройства стран НАТО (в том числе — цифровую открытость) для подрыва их безопасности. Соответственно, Россия предстает в качестве основной прямой угрозы безопасности альянса, что исключает возможность развития партнерства и ведения диалога с ней в обозримой перспективе [3]. На втором месте в иерархии угроз находится терроризм во всех формах и проявлениях, что в контексте призывов признать Россию спонсором международного терроризма потенциально приобретает новое звучание.

Тем не менее сдерживание России само по себе не является ни новеллой предметного поля альянса, ни неожиданностью. Более примечательно, что риторика в отношении Китая, впервые появившегося на повестке альянса в 2019 г., перестала быть амбивалентной. Если в концепции 2010 г. Китай не упоминался вообще, а в коммюнике саммита в Брюсселе оставался «и возможностью, и вызовом», в 2022 г. стороны пришли к унифицированному представлению об опасности политики КНР для «порядка, основанного на правилах». Соответственно, именно «системное соперничество» с КНР — стратегический вектор НАТО на среднесрочную перспективу, что подкрепляется положением о принципиальности развития ситуации в Индо-Тихоокеанском регионе для безопасности Евроатлантики. Саммит НАТО также впервые посетили представители региональных партнеров — Австралии, Японии, Новой Зеландии, Республики Корея, и итоговое заявление заседания с их участием было эксплицитно антикитайским. Таким образом, место оставлено только для непосредственного диалога по безопасности с КНР, сверки часов, а не для вовлечения и сотрудничества, что закономерно повлекло за собой негативную реакцию МИД КНР. Это опасный сигнал для европейских стран НАТО и почти необратимый для них курс на свертывание общих проектов с Китаем, что вновь сокращает организационный ресурс ЕС.

Что это значит на практике?

Новая реальность создает и убедительно обосновывает пространство для появления дополнительных общих практик разной степени, которые принципиальны для организаций типа НАТО, в первую очередь, потому что создают институциональную инерцию и страховочный механизм от новых разногласий в будущем. Как только решение согласовано и практика запущена в жизнь, мотивированно отказаться от нее трудно.

Концепция 2022 г. сохранила в качестве основных задач блока сдерживание и оборону, кризисное урегулирование и обеспечение кооперативной безопасности, но первая стала безусловным приоритетом. Средством ее реализации служит, если суммировать все заявления саммита, комплексное повышение стрессоустойчивости: это и развитие технологических возможностей, и наращивание материальной базы [4], и еще более тесная координация военных комплексов государств-членов.

Однозначность задачи повышает и решительность в применении метода. Рамочным принципом остается сохранение «круговой обороны» альянса с акцентом на укрепление передовой обороны. К этому направлению непосредственно относятся намерение увеличить состав контингентов на восточных рубежах альянса до 300 000 человек, повысить уровня многонациональных соединений в Восточной Европе до бригад, нарастить интенсивности учений, нацеленных на повышение скорости развертывания контингентов в условиях кризиса, а также разработка государствами-членами индивидуальных планов наращивания стрессоустойчивости.

Дмитрий Стефанович:
Специальные боевые части и специальная военная операция

По заявлениям генерального секретаря, также рассматривается новая модель, которая позволила бы модернизировать силовую структуру альянса и оптимизировать ее к новым реалиям. В 2000-е гг. позиционная структура командования уступила место более мобильной. Возможно, сегодня союзники будут готовы в чем-то вернуться к предыдущей конфигурации. Принципиальные решения предстоит доработать и воплотить в жизнь к следующему саммиту, который примет Литва, что не может не сказаться на его повестке и решительности в ее претворении в жизнь.

К направлению внутрирегионального сдерживания относятся и новые меры по поддержке партнеров. В первую очередь это всеобъемлющий пакет помощи для Украины, согласованный в Мадриде, предполагающий налаживание безопасных коммуникаций, медицинскую помощь, топливо, обмундирование, оборудование для разминирования и противодействия химическим и биологическим атакам, систем уничтожения дронов. Во-вторых, это наращивание поддержки Боснии и Герцеговине, Республике Молдова и Грузии и, косвенно, демонстративное подтверждение принципа «открытых дверей» и решений саммита 2008 г. в Бухаресте, когда было объявлено о готовности принять Украину и Грузию в альянс.

***

Таким образом, в то время как стратегически НАТО все еще заглядывает вперед и прощупывает модель противостояния КНР, тактически на ближайшую перспективу альянс будет сосредоточен на региональной повестке. Единство цели и методов ее реализации на саммите в Мадриде, в общем, подтвердило известную гипотезу, что однозначность определения общих угроз если не гарантирует успех военным альянсам, то значительно повышает шансы на их гармоничное существование. Решительность союзников и тексты официальных документов и заявлений, на первый взгляд, делают НАТО похожей на идущий к своей цели локомотив.

При этом принципиально новых оперативных решений, по характеру, тональности, масштабу на российском треке на саммите принято не было. Остался de jure нетронутым Основополагающий акт Россия — НАТО, открытыми — формулы присоединения Швеции и Финляндии к альянсу, еще более открытыми — перспективы и модели взаимодействия с партнерами на постсоветском пространстве. А значит, и на региональном уровне евроатлантический поезд едет «лишь там, где проложен путь» и «новая реальность» в Европе постепенно становится частью его структуры, а не динамической компоненты.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».

1. Роль телефонного разговора между президентом США Дж. Байденом и турецким лидером Р. Эрдоганом, несмотря на заявления с обеих сторон, едва ли стоит недооценивать.

2. Уже сейчас Анкара предоставила списки лиц, выдачи которых она требует от Стокгольма и Хельсинки, и намекнула на то, что в случае отказа сотрудничать, согласие Турции на их вступление в альянс может быть дезавуировано.

3. Тем не менее стоит отметить, что в соответствии с текстом документа, хотя Россия не может выступать партнером НАТО, каким была объявлена в 2010 г., каналы коммуникации с ней остаются открытыми. На практике, конечно, перспективы восстановления институционализированого или даже ad hoc диалога сторон представляются иллюзорными, но такая формулировка все же сохраняет пространство для маневра.

4. В одном из заявлений Й. Столтенберг выразил надежду, что 2% ВВП на оборону вскоре станут не целью, а минимумом для союзников.