Механизм урегулирования кризисных ситуаций на Ближнем Востоке нужен как никогда

Начало 2020 года ознаменовалось очередным острым кризисом на Ближнем Востоке. Напряженность в регионе достигла апогея после ликвидации американским ракетным ударом иранского генерала Касема Сулеймани; в какой-то момент угроза прямого военного столкновения между США и Ираном выглядела более чем реальной. После нанесения Тегераном ответных ударов по американским военным базам в Ираке дальнейшая эскалацию конфликта была приостановлена. Обе стороны не могли не отдавать себе отчета в том, что такая эскалация чревата непредсказуемыми последствиями не только для региона Ближнего Востока и Северной Африки (БВСА), но и для всей международной системы в целом. Однако иллюзий питать не следует: любая пауза в американо-иранском конфликте является временной по определению.

Ближайшая цель состоит не в том, чтобы разрешить все существующие проблемы безопасности в регионе, а в том, чтобы обеспечить более высокий уровень предсказуемости и взаимной уверенности в возможностях эффективного урегулирования неизбежных микро-, мини- и мегакризисов, которые уже начинают вырисовываться на горизонте. Принимая все это во внимание, мы хотели бы предложить следующее.

Во-первых, Иран и арабские государства Персидского залива должны признать: они только выиграют, если сами займутся обеспечением своих интересов в сфере безопасности, по крайней мере, в плане предотвращения кризисов и урегулирования кризисных ситуаций.

Во-вторых, отправной точкой в «установлении контроля над рисками эскалации» должно стать налаживание каналов связи и формирование групп по урегулированию кризисных ситуаций, способных обмениваться данными раннего предупреждения и информацией на основе надежных инструментов технического мониторинга. Даже такая ограниченная цель потребует политически смелых решений. В этом плане потенциально плодотворной моделью для апробации подобных мер укрепления доверия может стать создание механизма обеспечения безопасности на море в акватории Персидского залива.

Ни один механизм урегулирования кризисов не станет панацеей от вызовов безопасности в регионе. Тем не менее, недооценивать подобный механизм не следует, поскольку единственной альтернативой ему в ближайшем будущем является абсолютный вакуум инструментов деэскалации, на которые региональные игроки могли бы рассчитывать во время кризисов. Как только этот механизм окрепнет, и взаимное доверие ключевых игроков постепенно вырастет, настанет время рассмотреть более масштабные проекты, включая создание системы коллективной безопасности на Ближнем Востоке.

При сохранении ведущей роли региональных игроков в разрядке напряженности, свой вклад в работу на данном направлении могут внести и внешние акторы. Крайне полезной была бы «коалиция желающих», готовая выработать консолидированную позицию по этому вопросу и призвать своих местных партнеров сделать первые шаги к созданию механизма урегулирования кризисных ситуаций. Следует ли изолировать Соединенные Штаты от участия в подобных усилиях? Безусловно, нет. Напротив, участие США должно всячески приветствоваться, независимо от того, когда и в какой форме они захотят присоединиться. Всегда остается надежда на то, что Соединенные Штаты рано или поздно изменят свое нынешнее скептическое отношение к многосторонним мерам безопасности и станут одним из ключевых участников механизма урегулирования кризисных ситуаций в регионе БВСА. Это место должно быть зарезервировано для США независимо от того, как долго оно будет пустовать.

Начало 2020 года ознаменовалось очередным острым кризисом на Ближнем Востоке. Напряженность в регионе достигла апогея после ликвидации американским ракетным ударом иранского генерала Касема Сулеймани; в какой-то момент угроза прямого военного столкновения между США и Ираном выглядела более чем реальной. После нанесения Тегераном ответных ударов по американским военным базам в Ираке дальнейшая эскалацию конфликта была приостановлена. Обе стороны не могли не отдавать себе отчета в том, что такая эскалация чревата непредсказуемыми последствиями не только для региона Ближнего Востока и Северной Африки (БВСА), но и для всей международной системы в целом. Однако иллюзий питать не следует: любая пауза в американо-иранском конфликте является временной по определению.

Растущая нестабильность

Развитие политической ситуации в Ираке обострило напряженность в отношениях между США и Ираном. В борьбе за влияние в Ираке чаша весов начала склоняться в пользу Ирана; иракский парламент без промедления проголосовал за резолюцию, требующую вывода американских войск из страны. Казалось, Тегерану удалось успешно перенаправить недовольство иракского населения своим правительством в русло активного антиамериканизма.

Однако потребовалось всего несколько часов, а также трагедия со сбитым украинским самолетом неподалеку от тегеранского аэропорта, чтобы картина вновь кардинально изменилась. К призывам «Американцы, вон из Ирака!» протестующие на площади Тахрир в Багдаде вскоре добавили требования «Иранцы, вон из Ирака!». В самом Иране гражданские активисты вновь начали выходить на улицы, несмотря на свежую память о жестоком подавлении властями акций уличного протеста всего несколько месяцев назад. Теперь иранцы негодовали уже по поводу действий Стражей Исламской революции, ответственных за трагедию с самолетом, и даже начали ставить под сомнение роль самого верховного лидера.

Эти драматические события, а в более общем плане — развитие ситуации в ближневосточном регионе за последние полгода — свидетельствуют о том, что экспертам и политическим лидерам больше нельзя в своем анализе обращать внимание лишь на традиционную геополитическую динамику региона, и им надлежит также учитывать и внутриполитическую динамику отдельных государств региона, в частности — фактор народных волнений в ряде стран, например, в Ливане, Ираке и Иране. С другой стороны, лидерам ближневосточных стран не следует исходить из ошибочного представления о том, что народные волнения являются продуктом исключительно иностранного вмешательства; эти волнения имеют глубокие внутренние корни.

Данное обстоятельство лишь усиливает неопределенность и без того крайне неустойчивого баланса сил в регионе. Необходимо также учитывать особую ситуацию, в которой находятся оба основных игрока в ближневосточном противостоянии. Принято считать, что президент Трамп «не хочет войны». Вероятно, это соответствует действительности, как и то, что скорейший вывод американских войск с территории Ближнего Востока является его приоритетом. Такое видение ситуации укрепляет складывающееся в странах Персидского залива представление, что американские гарантии безопасности уже не столь надежны, как раньше. При этом никто не может предсказать, каким образом уже начавшаяся в Америке президентская кампания повлияет на дальнейшие действия Дональда Трампа на Ближнем Востоке. Действующий президент, выдвигающий свою кандидатуру на второй срок, разрывается между желанием «положить конец бесконечным войнам» и необходимостью продемонстрировать, что он не похож на «соглашателя Обаму».

Ситуация осложняется тем, что Иран фактически вышел из ядерной сделки (СВПД). При том, что в октябре 2020 г. истекает срок действующего эмбарго ООН на поставки обычных вооружений Ирану, и шансов на его продление Советом Безопасности ООН практически нет. Подобное положение дел усиливает представление о том, что стратегия «максимального давления» Трампа применительно к Ирану ни к чему не привела.

Что касается Ирана, то руководство страны сталкивается с серьезными трудностями: экономика находится в плачевном состоянии, легитимность системы подвергается беспрецедентным вызовам, а генерала Сулеймани — важнейшего архитектора регионального влияния Исламской Республики — больше нет. Возобновление ядерной программы приведет лишь к дальнейшей изоляции страны от международного сообщества, включая возможную потерю и без того достаточно ограниченной поддержки со стороны России и Китая.

Почему о системе коллективной безопасности говорить рано

Хотя в январе обе стороны проявили разумную сдержанность и не допустили прямой конфронтации, однако ни одна из фундаментальных проблем между Вашингтоном и Тегераном так и не была разрешена. Более того, есть все основания опасаться того, что январский кризис окончательно похоронил надежды на проведение содержательного американо-иранского диалога и заключение соглашения по варианту компромиссной версии «нефтяного плана Макрона». Хотя Трамп и подтвердил свою готовность встретиться с иранскими лидерами без каких-либо предварительных условий, но при этом ввел дополнительные санкции против ключевых секторов иранской экономики. Как и следовало ожидать, иранская сторона отклонила предложение США, заявив, что какой бы то ни было диалог невозможен без снятия или, по крайней мере, ослабления американских санкций. Тегеран также оставил за собой право отвечать на новые «провокации США» любыми способами, которые он сочтет целесообразными.

Можно только надеяться, что каналы связи между двумя государствами переживут январский кризис и будут действовать до президентских выборов в США в 2020 году. Однако окажется ли этих каналов достаточно, чтобы справиться с очередным кризисом? Осталось ли хоть какое-то доверие между военными и соответствующими спецслужбами США и Ирана? Как застраховаться на случай очередного импульсивного решения президента США, возможной человеческой ошибки или технического сбоя? Как быть с возможными безответственными действиями самостоятельных негосударственных субъектов, которые могут вызвать цепную реакцию и привести к полномасштабной войне на Ближнем Востоке?

Существует целый ряд причин, по которым риск непреднамеренной эскалации напряженности особенно высок именно в регионе Ближнего Востока и Северной Африки. Во-первых, для большинства региональных политических режимов характерны слабые институты и централизованная личная политическая власть, отчего процесс принятия решений здесь весьма зависим от субъективного восприятия, потенциально ошибочных представлений, эмоциональных порывов и спонтанных импровизаций. Во-вторых, региональная эскалация напряженности может быть не только вертикальной, но и горизонтальной и охватывать одновременно несколько горячих точек: например, проявить себя в Йемене, в Ормузском проливе, в Сирии, в Ливане, в Ираке и т.д. В-третьих, эта эскалация может быть вызвана несанкционированными действиями автономных военно-политических группировок и маргинальных радикалов, которых в регионе по-прежнему более чем достаточно. В-четвертых, многие ведущие региональные игроки имеют в своем распоряжении не только самое современное оружие (которым они зачастую не владеют должным образом), но также и возможности для ведения кибервойны, позволяющие нанести критический урон средствам управления, контроля, связи и разведки своих противников. В-пятых, как уже отмечалось, международная эскалация напряженности может стать побочным эффектом непредвиденных внутренних событий в одной из стран БВСА. А в том, что такие непредвиденные события будут происходить в регионе и в 2020 году, и в последующие годы, сомневаться не приходится.

В сложившихся обстоятельствах попытки реализовывать масштабные и сложные в исполнении проекты на будущее, — как, например, долгосрочный проект создания системы коллективной безопасности, — пока выглядят преждевременными. Целесообразность такой системы никто не подвергает сомнению, и дорожных карт по формированию различных моделей коллективной безопасности в регионе было разработано уже немало. Однако путь к достижению этой цели представляется чрезвычайно долгим, рискованным и тернистым, а перспективы добраться до конечного пункта на данный момент весьма туманны.

Даже в Европе потребовалось пятнадцать лет, чтобы проделать путь от Хельсинкского акта 1975 года до Парижской хартии для новой Европы, принятой в 1990 году. К тому же, Парижская хартия никогда не выполнялась в полном объеме, а сегодня Европа все дальше отходит от системы коллективной безопасности, а отнюдь не продолжает ее успешное строительство. Нет абсолютно никаких оснований полагать, что в регионе БВСА можно создать и ввести рабочий режим модель, работа над которой в Европе потерпела столь сокрушительный крах.

Создание механизма урегулирования кризисных ситуаций как первый шаг

С другой стороны, не вызывает сомнения, что общая потребность в каком-то механизме урегулирования кризисных ситуаций, способного смягчить потенциальные последствия новых инцидентов, просчетов, снизить риски эскалации и пр., сейчас велика как никогда. Отсутствие такого механизма уже само по себе является существенным фактором нестабильности, поскольку оно постоянно порождает недоверие и вызывает подозрения относительно намерений потенциальных противников. Ближайшая цель состоит не в том, чтобы разрешить все существующие проблемы безопасности в регионе, а в том, чтобы обеспечить более высокий уровень предсказуемости и взаимной уверенности в возможностях эффективного урегулирования неизбежных микро-, мини- и мегакризисов, которые уже начинают вырисовываться на горизонте. Принимая все это во внимание, мы хотели бы предложить следующее.

Во-первых, Иран и арабские государства Персидского залива должны признать: они только выиграют, если сами займутся обеспечением своих интересов в сфере безопасности, по крайней мере, в плане предотвращения кризисов и урегулирования кризисных ситуаций. Ни для кого не секрет, что Тегеран в последнее время резко активизировал свои усилия по «сдерживанию» американских интересов в регионе (в плане военной угрозы, которую представляет Иран и подконтрольные ему силы американским союзникам и партнерам). В то же время, ни для кого также не секрет, что никаких самостоятельных мер по повышению безопасности стран Персидского залива самими этими странами пока предпринято не было. Они по-прежнему остаются уязвимыми, а реакция Белого дома на ущемление региональных интересов Америки по-прежнему остается непредсказуемой. Мы полагаем, что в период острой напряженности в отношениях с США, которые, безусловно, располагают самым большим военным потенциалом в регионе, Иран не заинтересован в конфликтах со своими непосредственными соседями.

Во-вторых, отправной точкой в «установлении контроля над рисками эскалации» должно стать налаживание каналов связи и формирование групп по урегулированию кризисных ситуаций, способных обмениваться данными раннего предупреждения и информацией на основе надежных инструментов технического мониторинга. Даже такая ограниченная цель потребует политически смелых решений. В этом плане потенциально плодотворной моделью для апробации подобных мер укрепления доверия может стать создание механизма обеспечения безопасности на море в акватории Персидского залива. Заинтересованность всех региональных игроков в обеспечении свободного судоходства не вызывает сомнений. Следует отметить, что страны Персидского залива не стали отвергать иранский проект HOPE (Ормузская мирная инициатива) полностью. Вместе с тем, хотя этот дипломатический шаг Тегерана и может содействовать улучшению двусторонних отношений Ирана с отдельными соседями, но он вовсе не обязательно приведет к прогрессу в налаживании многостороннего диалога. При всей своей привлекательности для иранцев, это не лучший путь вперед для региона в целом. Более реалистичным выглядит встречное предложение о скоординированном подходе Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива (ССАГПЗ). В нем делается упор на ограниченный механизм урегулирования кризисных ситуаций, заточенный на обеспечение безопасности мореплавания в Персидском заливе. Эта инициатива снимает с рассмотрения ряд иранских предложений, касающихся, в частности, иностранных военных баз. Но реализация этой части иранского плана на данный момент является просто невозможной.

Такой механизм был бы чем-то похож на модель взаимодействия НАТО и Организации Варшавского договора в 1970-х и 1980-х годах. У такого механизма есть четко очерченные рамки компетенции. Так, он не может стать жизнеспособной альтернативой юридически обязывающим механизмам контроля над вооружениями. Он не может решать такие фундаментальные проблемы, как география размещения, баланс наступательных и оборонительных средств, развитие военных доктрин и так далее. Более того, механизм урегулирования кризисных ситуаций может быть использован лишь для разрешения проблем, связанных с неумышленной (непреднамеренной) эскалацией. Этот механизм бессилен, когда эскалация является умышленной (преднамеренной). Если одна из сторон конфликта считает «стратегическую неопределенность» своим сравнительным преимуществом или преследует стратегию «эскалации ради деэскалации», то никакие инструменты урегулирования кризисных ситуаций и повышения региональной стабильности, скорее всего, не помогут.

Таким образом, ни один механизм урегулирования кризисов не станет панацеей от вызовов безопасности в регионе. Тем не менее, недооценивать подобный механизм не следует, поскольку единственной альтернативой ему в ближайшем будущем является абсолютный вакуум инструментов деэскалации, на которые региональные игроки могли бы рассчитывать во время кризисов. Как только этот механизм окрепнет, и взаимное доверие ключевых игроков постепенно вырастет, настанет время рассмотреть более масштабные проекты, включая создание системы коллективной безопасности на Ближнем Востоке.

Роль нерегиональных акторов

При сохранении ведущей роли региональных игроков в разрядке напряженности, свой вклад в работу на данном направлении могут внести и внешние акторы. Крайне полезной была бы «коалиция желающих», готовая выработать консолидированную позицию по этому вопросу и призвать своих местных партнеров сделать первые шаги к созданию механизма урегулирования кризисных ситуаций. Такая коалиция может, например, основываться на имеющемся позитивном опыте СВПД «P5+1». Учитывая нынешний уровень враждебности между Вашингтоном и Тегераном, возможным форматом могло бы быть создание ядра группы в формате «ЕС3+3» (с исключением США и добавлением Индии). Такой формат мог бы оказаться полезным для работы на основе иранского проекта HOPE, с одной стороны, и встречного предложения ССАГПЗ, с другой. Если к усилиям, предпринятым этим потенциальным «ЕС3+3» присоединятся Иран и Саудовская Аравия, то может возникнуть новое, более широкое объединение, причем рассчитывать в нем на «любовь с первого взгляда» не приходится. Этот новый формат можно было бы назвать «P4+4» (Китай, Франция, Россия, Великобритания плюс Индия, Иран, Германия, Саудовская Аравия).

Следует ли изолировать Соединенные Штаты от участия в подобных усилиях? Безусловно, нет. Напротив, участие США должно всячески приветствоваться, независимо от того, когда и в какой форме они захотят присоединиться. В нынешней ситуации региональные союзники США вряд ли пойдут на сколько-нибудь решительные шаги в нужном направлении, пока США не даст им на это «зеленый свет». Наша точка зрения заключается в том, что даже без участия США или получения от них «зеленого света» у государств Персидского залива есть веские причины для того, чтобы начать хотя бы предварительное обсуждение этих идей между собой и с внешними игроками. Кроме того, поддержка скромного и конкретного шага по обеспечению безопасности судоходства в Ормузском проливе вполне отвечала бы американским интересам.

В целом, один из очевидных уроков январского кризиса заключается в том, что Соединенные Штаты на данном этапе не желают и не способны исполнять роль бесспорного гаранта безопасности в регионе. Коль скоро это так и поскольку нет гарантий того, что американская позиция может измениться в ближайшем будущем, задача для региональных и нерегиональных игроков заключается не в том, чтобы навязать эту роль Вашингтону, а в том, чтобы убедить американскую сторону не препятствовать любым многосторонним или двусторонним инициативам по деэскалации напряженности между Ираном и его арабскими соседями.

Однако всегда остается надежда на то, что Соединенные Штаты рано или поздно изменят свое нынешнее скептическое отношение к многосторонним мерам безопасности и станут одним из ключевых участников механизма урегулирования кризисных ситуаций в регионе БВСА. Это место должно быть зарезервировано для США независимо от того, как долго оно будет пустовать.