Мьянманский кризис как испытание на прочность: что ждет АСЕАН?

После смены власти в Нейпьидо в феврале 2021 г. западные СМИ поспешили сообщить о «кровавом» военном перевороте, и усилиями крупнейших мировых информационных агентств Мьянма приобрела незавидный имидж «паршивой овцы». Вместе с тем в самой Ассоциации Мьянму традиционно рассматривали как «блудного сына», нуждающегося в помощи и поддержке своих собратьев по региону. Более того, в самом начале существовали надежды, что укрепление отношений стран, подобных Мьянме, с АСЕАН в экономической сфере благоприятно отразится на развитии политических контактов и будет способствовать их скорейшей либерализации и демократизации.

Тем не менее за прошедшие тридцать лет отношение многих стран Ассоциации к Мьянме значительно изменилось. Во-первых, оказалось, что мьянманское руководство не собирается следовать «дорожным картам», предлагаемым ему его асеановскими коллегами. Во-вторых, выяснилось, что ведущие международные партнеры АСЕАН крайне негативно отнеслись к попыткам АСЕАН инкорпорировать «недемократическую» Мьянму в свои ряды. В-третьих, существенное влияние на политику стран региона оказало общественное мнение их собственных граждан, осуждающих действия мьянманских военных.

Таким образом, цена вступления Мьянмы в АСЕАН оказалась непомерно высокой, что позволило наиболее радикально настроенным странам (таким, как Малайзия) даже поставить вопрос об исключении Мьянмы из числа государств — членов Ассоциации. Однако и в этой ситуации возобладало мнение стран — адвокатов Мьянмы (таких, как Камбоджа), которые убедили своих коллег дать Нейпьидо еще один шанс. Причины были следующие:

1. АСЕАН — организация, миссия которой объединять все государства региона. После исключения Мьянмы идея «единой Юго-Восточной Азии» рассыпется, как карточный домик, а этого нельзя допускать, иначе страны региона останутся один на один с внерегиональными державами, которые поделят ЮВА на зоны влияния.
2. Как показывает практика, санкциями и угрозами добиться демократизации мьянманского режима невозможно. Только «социализация» Мьянмы, усвоение ею принципов межгосударственного взаимодействия, принятых в АСЕАН, способны принести позитивный результат.
3. С уходом Мьянмы АСЕАН потеряет значительную экономическую выгоду. По замыслу асеановских лидеров наименее развитые страны ЮВА следует подключить к более развитым экономикам региона по модели «клина летящих гусей», суть которой заключается в постепенном «перетекании» инвестиций и технологий от более развитых стран региона к менее развитым. Взамен же страны-доноры получат доступ к новым перспективным рынкам, природным ресурсам и дешевой рабочей силе — всему тому, чем Мьянма изобилует.
4. Мьянма, предоставленная сама себе, легко станет жертвой имперских амбиций Китая. Потенциальное превращение Мьянмы в сателлита Китая спровоцирует новый виток нестабильности в регионе.
5. Исключение Мьянмы из состава АСЕАН создаст очень опасный прецедент, и странам ЮВА придется действовать очень осторожно, с полным пониманием того, что эта ситуация может повториться с любой из них.

АСЕАН в попытках «вразумить» Мьянму приходится оглядываться на Китай и США, так как Ассоциация всеми силами стремится избежать ситуации, когда ей придется выбирать одну из сторон в американо-китайском противостоянии. Поэтому решение самоустраниться от активного урегулирования мьянманского конфликта, вероятно, останется для нее наилучшей стратегией на ближайшие пару лет.

Дебютное выступление мьянманского премьер-министра, верховного главнокомандующего вооруженными силами страны, старшего генерала Мин Аун Хлайна на пленарной сессии Восточного экономического форума в начале сентября 2022 г. еще раз привлекло внимание мировой общественности к проблеме международной легитимности Государственного административного совета и сформированного им переходного правительства Мьянмы. Аннулирование результатов парламентских выборов 2020 г. и арест высшего руководства страны в феврале 2021 г. вызвали резкое осуждение со стороны США и их союзников, назвавших происшедшее «военным переворотом», а вновь пришедших к власти генералов — «кровавой хунтой».

Государства — члены Ассоциации стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН), в которую Мьянма входит с 1997 г., не были столь однозначны в своих оценках мьянманских событий, но и они выступили с критикой Госсовета, запретив его политическим представителям посещать официальные встречи и мероприятия АСЕАН. Вместе с тем они не стали вводить экономические санкции против Мьянмы, и в целом, несмотря на негативное общественное мнение, их общая реакция была гораздо более сдержанной, чем у ряда партнеров по диалогу. Такое осторожное, местами даже деликатное отношение лидеров АСЕАН к нынешним мьянманским властям объясняется целым рядом причин.

«Паршивая овца» или «блудный сын»?

Андрей Губин:
С кем будет «сердце» Индо-Тихоокеанского региона?

Первое объяснение связано с расхождением оценок, которые даются Мьянме в регионе и за его пределами. За долгие годы правления сменяющих друг друга военных режимов в мировом общественном мнении, формируемом оппозиционными средствами массовой информации, сложилось устойчивое восприятие Мьянмы как безжалостной диктатуры, нетерпимой к любым проявлениям инакомыслия.

Образ авторитарного «государства-изгоя» настолько прижился в общественном сознании коллективного Запада, что начал транслироваться и ретранслироваться экспертами и журналистами безотносительно событий, реально происходящих в этой стране. Даже в период правления президента-реформатора У Тейн Сейна, инициировавшего процесс демократических преобразований, его администрацию продолжали называть «квази-гражданским» правительством на том основании, что в его состав входили бывшие военные. А когда «демократическое» правительство До Аун Сан Су Чжи не сумело справиться с ракхайнским кризисом, в провалах ее национальной политики привычно обвинили Тамадо (вооруженные силы Мьянмы).

После смены власти в Нейпьидо в феврале 2021 г. западные СМИ поспешили сообщить своей аудитории о «кровавом» военном перевороте, обвиняя Тамадо в убийствах мирных граждан, вышедших на антиправительственные демонстрации, и стыдливо умалчивая при этом о многочисленных жертвах среди гражданских лиц, заподозренных продемократическими активистами в сотрудничестве с нынешним режимом. Напрашивающиеся параллели с военным переворотом 2014 г. в соседнем Таиланде, когда армия отстранила от власти уверенно победившую на выборах Йинглак Чиннават, были с ходу отметены иностранными журналистами и экспертами — как говорится, quod licet Jovi, non licet bovi. Таким образом, усилиями крупнейших мировых информационных агентств Мьянма приобрела незавидный имидж «паршивой овцы», недостойной быть частью благополучной семьи АСЕАН.

Вместе с тем в самой АСЕАН Мьянму традиционно рассматривали не как «паршивую овцу», а как «блудного сына», нуждающегося в помощи и поддержке своих собратьев по региону. Логика подобного отношения была заложена в основополагающей Декларации АСЕАН, подписанной главами внешнеполитических ведомств Индонезии, Малайзии, Сингапура, Филиппин и Таиланда 8 августа 1967 г. на инаугурационной встрече в Бангкоке. В ней отмечалось единство интересов всех без исключения государств Юго-Восточной Азии, и выражалась надежда на развитие сотрудничества со странами региона, не входившими на тот момент в АСЕАН, независимо от их модели социально-экономического развития и политического строя.

Идея региональной солидарности подразумевала расширение всестороннего взаимодействия с потенциальными кандидатами на членство в АСЕАН в расчете на то, что укрепление отношений между ними и Ассоциацией в экономической сфере благоприятно отразится на развитии политических контактов и будет способствовать их скорейшей либерализации и демократизации. Выражением этих умонастроений стала политика «конструктивного вовлечения» (constructive engagement), которую премьер-министр Таиланда Арса Сарасин предложил проводить в отношении мьянманского военного режима вскоре после того, как Госсовет отменил результаты парламентских выборов 1990 г., на которых с большим перевесом победила Национальная лига за демократию, — то есть в ситуации, аналогичной нынешней.

Однако справедливо высказывание античного философа Гераклита, утверждавшего, что в одну реку нельзя войти дважды. Несмотря на внешнее сходство событий 1990 и 2021 гг., проводить прямые аналогии здесь неуместно. Дело в том, что за прошедшие тридцать лет отношение многих стран АСЕАН к Мьянме значительно изменилось. Во-первых, оказалось, что мьянманское руководство не собирается следовать «дорожным картам», предлагаемым ему его асеановскими коллегами, предпочитая игнорировать их настоятельные просьбы об освобождении политических заключенных (в первую очередь, бывшего лидера страны До Аун Сан Су Чжи) и проведении демократических реформ. Во-вторых, выяснилось, что ведущие международные партнеры АСЕАН — США, Великобритания, Австралия, ЕС, Канада и др. — крайне негативно отнеслись к попыткам АСЕАН инкорпорировать «недемократическую» Мьянму в свои ряды, бойкотируя все официальные мероприятия с участием мьянманских представителей. В-третьих, существенное влияние на политику стран региона оказало общественное мнение их собственных граждан, осуждающих действия мьянманских военных (особенно ярко это проявилось в ходе рохинджийского кризиса).

Таким образом, цена вступления Мьянмы в АСЕАН оказалась непомерно высокой, что позволило наиболее радикально настроенным странам (таким, как Малайзия) даже поставить вопрос об исключении Мьянмы из числа государств – членов Ассоциации. Однако и в этой ситуации возобладало мнение стран-адвокатов Мьянмы (таких, как Камбоджа), которые убедили своих коллег дать Нейпьидо еще один шанс.

«Исключить нельзя оставить»

Екатерина Колдунова:
Азиатский мультилатерализм: проверка на прочность

Второе объяснение исходит из той роли, которую Мьянма играет в регионе Юго-Восточной Азии, и ее значимости для АСЕАН в целом. Не секрет, что попытки вовлечь эту страну в процессы региональной интеграции неоднократно предпринимались их инициаторами еще с начала 1960 х гг. Учитывая ключевое геостратегическое положение Мьянмы, логика «отцов-основателей» АСЕАН была вполне ясна: страна идеально подходила на роль участницы регионального объединения государств ЮВА, обеспокоенных неуклонным ростом военно-политического влияния Китая, поскольку для нее китайский фактор имел (как, впрочем, и сейчас) особую значимость.

Сегодня Китай поставляет в Мьянму буквально все: от товаров широкого потребления до современных систем вооружений. Очевидно, что такая зависимость в отсутствие поддержки со стороны соседей по региону могла бы в перспективе обернуться для Мьянмы тотальной неспособностью отстаивать свои национальные и региональные интересы перед лицом китайской экспансии. Это сценарий, которого опасаются не только в Нейпьидо, но и в других столицах стран АСЕАН. Поэтому появляющиеся в последнее время рассуждения на тему того, достойна ли Мьянма продолжения своего членства в этой организации или нет, носят явно провокационный характер.

Исключение Мьянмы из АСЕАН — это очень рискованный шаг, чреватый непредсказуемыми последствиями. К счастью, существуют весомые аргументы против того, чтобы это произошло.

Первый аргумент восходит к миссии АСЕАН как организации, которая по замыслу ее отцов-основателей должна объединять все государства региона. После исключения Мьянмы из АСЕАН идея «единой Юго-Восточной Азии» рассыпется, как карточный домик — а этого нельзя допускать, иначе страны региона останутся один на один с внерегиональными державами, которые поделят ЮВА на зоны влияния. Чтобы этого не произошло, АСЕАН твердо придерживается своего курса на укрепление «национальной и региональной сопротивляемости», а следовательно, Мьянму исключать не будет.

Второй аргумент заключается в том, что санкциями и угрозами добиться демократизации мьянманского режима невозможно; только «социализация» Мьянмы, усвоение ею принципов межгосударственного взаимодействия, принятых в АСЕАН (так называемый «путь АСЕАН»), способны принести позитивный результат. Именно на это была рассчитана политика «конструктивного вовлечения» Мьянмы в дела региона, предложенная Таиландом в начале 1990 х гг., которая включала в себя два аспекта: гибкий дипломатический подход и расширенное экономическое сотрудничество.

Третий аргумент состоит в том, что с уходом Мьянмы АСЕАН потеряет значительную экономическую выгоду. По замыслу асеановских лидеров, наименее развитые страны ЮВА — Камбоджу, Лаос и Мьянму — следовало подключить к более развитым экономикам региона по модели «клина летящих гусей», которую разработал японский экономист Акамацу Канамэ еще в 1930 е гг. Суть ее заключается в постепенном «перетекании» инвестиций и технологий от более развитых стран региона к менее развитым. Взамен же страны-доноры получают доступ к новым перспективным рынкам, природным ресурсам и дешевой рабочей силе. Всем этим Мьянма изобилует.

Четвертый аргумент, как уже говорилось выше, заключается в том, что Мьянма, предоставленная сама себе, легко станет жертвой имперских амбиций Китая. Пекин уже сейчас добился от мьянманского правительства постройки нефте- и газового трубопроводов из Чаупхью в Куньмин, а также подписал межправительственный меморандум о взаимопонимании, предусматривающий создание китайско-мьянманского экономического коридора. Потенциальное превращение Мьянмы в сателлита Китая спровоцирует новый виток нестабильности в регионе.

И, наконец, пятый аргумент состоит в том, что исключение Мьянмы из состава АСЕАН создаст очень опасный прецедент, так как ни возможность выйти из Ассоциации, ни сама процедура выхода нигде не зафиксированы. И странам ЮВА придется действовать очень осторожно, с полным пониманием того, что эта ситуация может повториться с любой из них. Как представляется, это достаточно веский аргумент, который снимает вопрос об исключении Мьянмы из АСЕАН с повестки дня этой организации.

Холодная война 2.0

Третье объяснение касается диаметрально противоположных позиций великих держав по отношению к мьянманскому кризису и тщетных попыток АСЕАН гармонизировать эти позиции. Как известно, АСЕАН имеет успешный опыт урегулирования внутриполитических кризисов в странах Юго-Восточной Азии (взять хотя бы тот же затяжной Кампучийский конфликт). Однако с момента вступления Мьянмы в АСЕАН прошло уже двадцать пять лет, а радикального изменения ситуации к лучшему пока не прослеживается. Возникает закономерный вопрос: что же именно АСЕАН делала не так все эти годы?

Как известно, за это время в Мьянме произошел целый ряд событий, потребовавших активного вовлечения АСЕАН как организации, готовой защищать ее от критики и нападок из-за рубежа. Наиболее значимыми из них были:

• депайинский инцидент с автокортежем До Аун Сан Су Чжи (май 2003),
• «шафрановая революция» (август–октябрь 2007),
• последствия циклона Наргиз (май 2008),

«Балансирующая мышь» АСЕАН в мире глобальных слонов. Подкаст с Александром Королевым
• бойкот продемократической оппозицией всеобщих парламентских выборов (ноябрь 2010),
• всплеск межобщинной напряженности и вооруженные столкновения между буддистами и мусульманами, называющими себя «рохинджа», в штате Ракхайн (июнь 2012, октябрь 2016, август–сентябрь 2017).

Были и другие, менее значительные эпизоды.

Нельзя сказать, что мьянманское правительство в этот период полностью игнорировало свои негласные обязательства перед АСЕАН, но, в общем и целом, асеановцы не учли, что Мьянма не привыкла считаться с мнением своих соседей по региону (да и вообще с чьим бы то ни было мнением) в вопросах, касающихся ее национальной безопасности и внутренних дел. Таким образом, странам АСЕАН пришлось погашать «долги» мьянманского руководства мировому сообществу за счет того «кредита доверия», который они наработали за долгие годы взаимодействия со своими западными партнерами по диалогу.

Ракхайнский кризис оказался одним из самых суровых испытаний, которое пришлось выдержать АСЕАН после ее расширения. Исламские страны ЮВА — Индонезия, Малайзия, Бруней — восприняли его как гуманитарную катастрофу, вызванную целенаправленными действиями мьянманских властей, и отреагировали на них крайне негативно. В то же время резкая критика в адрес Нейпьидо, звучащая из уст малайзийских и индонезийских дипломатов, не нашла поддержки у других стран АСЕАН, в целом выразивших понимание мьянманской позиции.

Но самым тяжелым ударом для асеано-мьянманских отношений стала неожиданная смена власти в Нейпьидо 1 февраля 2021 г., когда президент страны У Вин Мьин, государственный советник До Аун Сан Су Чжи и другие видные деятели правящей партии были арестованы, а в Мьянме был объявлен режим чрезвычайного положения. В соответствии с конституцией, вся власть перешла в руки верховного главнокомандующего вооруженными силами Мьянмы, старшего генерала Мин Аун Хлайна, которого поддержали Россия и Китай. Однако продемократические активисты не смирились с февральским военным переворотом и создали теневое «правительство национального единства», которое получило негласную поддержку со стороны США и их союзников. Таким образом, мьянманское общество раскололось на два противоборствующих лагеря, контроль над которыми стремятся установить внерегиональные державы.

В этой ситуации в нарушение своего основополагающего принципа невмешательства во внутренние дела друг друга АСЕАН проявила ранее не свойственную ей принципиальность и отказала Мин Аун Хлайну в праве участия в регулярных асеановских саммитах, пригласив взамен некого «неполитического представителя», который мог бы замещать мьянманское руководство на переговорах глав государств и правительств АСЕАН. Мьянма, вполне ожидаемо, отказалась от такого сублимированного участия в деятельности Ассоциации, справедливо указав на то, что введение подобных мер, открыто дискриминирующих одно из государств-членов, категорически недопустимо и противоречит духу Хартии АСЕАН.

Очевидно, что эта мера во многом была вынужденной, поскольку странам ЮВА приходится считаться с тем, как на их решения отреагируют Китай и США. В этом и кроется причина безуспешности попыток асеановского миротворчества в Мьянме. АСЕАН всеми силами стремится избежать ситуации, когда ей придется выбирать одну из сторон в американо-китайском противостоянии. Поэтому, скорее всего, решение самоустраниться от активного урегулирования мьянманского конфликта останется для Ассоциации наилучшей стратегией на ближайшие пару лет.