Недобрый глаз, не гляди на нас: БДИПЧ ОБСЕ о выборах в России

Международное и иностранное наблюдение за выборами в Государственную Думу — одна из «горячих» тем этой осени. Ожидается приезд «очень представительных миссий иностранных наблюдателей». На этом фоне отказ Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ от развертывания своей наблюдательной миссии вызвал сожаление практически у всех заинтересованных сторон. Участие БДИПЧ в наблюдении за думскими выборами стало бы очередным шагом в развитии сотрудничества России с ОБСЕ, внесло бы вклад в укрепление человеческого измерения этой организации.

Для многих неправительственных организаций в России, специализирующихся на электоральном наблюдении, БДИПЧ является безусловным авторитетом. Такое отношение объясняется, с одной стороны, мандатом Бюро, в соответствии с которым оно уполномочено оказывать поддержку государствам-членам ОБСЕ в реализации их обязательств в сфере защиты прав человека, демократии и верховенства права, с другой — накопленным этой структурой опытом.

Россия безупречно выполняет свои обязательства по приглашению международных наблюдателей, в том числе и по линии БДИПЧ ОБСЕ. Но в то же время она стремится к устранению «двойных стандартов» в работе этой структуры. Достижению этой цели мог бы способствовать переход Бюро на наблюдение за всеми выборами национального масштаба в государствах-членах ОБСЕ с помощью миссий одного и того же формата. Актуальной задачей является и выработка общего стандарта международного наблюдения, который облегчил бы объединение усилий наблюдателей от БДИПЧ и других международных организаций, таки как МПА СНГ, ПА ОДКБ и др.

Раздражителей в отношениях России и БДИПЧ ОБСЕ достаточно много. Но есть и взаимная заинтересованность в сохранении сотрудничества. Время покажет, по какой траектории будут развиваться отношения России с этой структурой, в том числе и по вопросам электорального наблюдения.

Международное и иностранное наблюдение за выборами в Государственную Думу — одна из «горячих» тем этой осени. Ожидается приезд «очень представительных миссий иностранных наблюдателей». На этом фоне отказ Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ от развертывания своей наблюдательной миссии вызвал сожаление практически у всех заинтересованных сторон. Участие БДИПЧ в наблюдении за думскими выборами стало бы очередным шагом в развитии сотрудничества России с ОБСЕ, внесло бы вклад в укрепление человеческого измерения этой организации.

Для многих неправительственных организаций в России, специализирующихся на электоральном наблюдении, БДИПЧ является безусловным авторитетом. Такое отношение объясняется, с одной стороны, мандатом Бюро, в соответствии с которым оно уполномочено оказывать поддержку государствам — членам ОБСЕ в реализации их обязательств в сфере защиты прав человека, демократии и верховенства права, с другой — накопленным этой структурой опытом. Он лег в основу многочисленных методических рекомендаций, посвященных самым разным аспектам наблюдения за выборами [1].

Из официальных отчетов, тиражируемых СМИ и НПО, формируется имидж БДИПЧ как института, стоящего на страже свободных и честных выборов, идеалов демократии и прав человека. Но наряду с образом «рыцаря без страха и упрека» стал прорисовываться и другой, менее привлекательный. БДИПЧ в России все чаще включают в число структур, нацеленных на вмешательство в выборные процессы. Такие оценки от российских официальных лиц и экспертов в последнее время звучат все чаще. Справедливы и обоснованы ли они? Самый простой способ разобраться в этих непростых вопросах — проанализировать отчеты БДИПЧ, подготовленные по результатам состоявшихся миссий по наблюдению за выборами в России.

Игорь Иванов:
Почему Европа враждебна России?

За последние 10 лет Бюро провело наблюдение за парламентскими выборами 2011 г., президентскими выборами 2012 г., парламентскими выборами 2016 г. и президентскими выборами 2018 г. Во всех названных случаях БДИПЧ осуществляло электоральный мониторинг в формате полномасштабных миссий по наблюдению за выборами. По их результатам Бюро опубликовало отчеты, которые мало отличаются друг от друга по тональности, словно в избирательном процессе за последние 10 лет не произошло никаких позитивных изменений.

Одним из основных выводов итогового отчета наблюдательной миссии БДИПЧ 2011 г., например, стал тезис о стирании грани «между государством и правящей партией» вследствие использования государственными и местными властями в ходе предвыборной кампании «преимуществ своего ведомства или служебного положения». Представители «большинства политических партий» в общении с наблюдателями БДИПЧ «выразили серьезные сомнения относительно беспристрастности избирательных комиссий всех уровней». Упомянув об этом, авторы доклада, впрочем, умолчали о нарушениях, допущенных членами участковых комиссий, назначенных оппозиционными партиями. Такие недомолвки, с одной стороны, и четко выверенные акценты, с другой, характеризуют весь итоговый доклад. Из искусной мозаики ссылок на анкеты краткосрочных наблюдателей и «подавляющее большинство жалоб» складывается четкий «фрейм» или схема интерпретации полученных наблюдателями данных. Она раскрывает читателю нелицеприятную «правду» об испорченной или, если использовать более расхожий термин, «коррумпированной» системе.

Но что более примечательно — в итоговом докладе БДИПЧ 2011 г. создан стереотипный образ российских избирателей. Весьма характерным является следующий фрагмент: «Более чем на половине посещенных избирательных участков не всегда соблюдалась тайна голосования, в основном в связи с тем, что избиратели не складывали свои бюллетени» [2]. Наблюдатели БДИПЧ выявили удивительный парадокс думских выборов 2011 г.: российские избиратели по простоте душевной в массовом порядке нарушали собственные права. Чем не вольтеровские или руссоистские «простодушные дикари», облапошенные в конце концов представителями «коррумпированной системы»? Рекомендации, приведенные в конце доклада, не оставляют, впрочем, сомнений в том, что «дикари» не останутся без просвещенного водительства БДИПЧ и, если усвоят воспитательный урок, смогут дорасти до зрелых граждан. Таков смысловой «фрейм», с помощью которого БДИПЧ с завидным постоянством объясняет собранные его наблюдателями факты.

Он воспроизводится и в последующих докладах. В итоговом отчете Миссии по наблюдению за выборами президента РФ, состоявшимися 4 марта 2012 г., обращает на себя внимание следующий вывод: «Законодательная база является полной, но вместе с тем ее сложность и недостаточная ясность способствовали путанице и ее непоследовательному применению различными государственными учреждениями». Наблюдатели БДИПЧ либо уже приехали с заранее сформированным представлением о России как стране, управляющейся до сих пор на манер удельных княжеств, либо так и не удосужились вникнуть в суть того, о чем взялись писать. Обобщенный «вердикт» БДИПЧ о президентских выборах 2012 г. не стал сюрпризом. Наблюдатели Бюро отметили, что «условия проведения избирательной кампании оказались смещенными в пользу одного кандидата»; обратили внимание на ухудшение процесса «при подсчете голосов в связи с процедурными нарушениями»; а также на имевшую, по их мнению, место «очевидную мобилизацию частных лиц и административных ресурсов в поддержку кампании В. Путина» [3]. Наконец, своеобразной «вишенкой на торте» стала констатация фактов нарушения права на тайное голосование. На 22-х участках «некоторые избиратели преклонного возраста пытались вставить бюллетень лицевой стороной вверх» [4].

В 2012 г., по заключению БДИПЧ, «простодушным» россиянам было еще очень далеко до обладания народным суверенитетом. Чтоб они ни делали, провести демократические выборы им было не под силу. Впрочем, сами граждане России были совсем другого мнения. Так, согласно опросу, проведенному вскоре после президентских выборов 2012 г. признанным позднее иноагентом Левада-центром, большинство россиян считали, «что президентские выборы были честными, какого-либо давления на избирателей во время кампании никто не оказывал, и все кандидаты в президенты состязались в равных условиях». БДИПЧ, как видим, оказывает России «медвежью услугу», навязывая определенное представление об выборах. Оно не совпадает с мнением самих участников избирательных процессов и зачастую основано на поверхностных наблюдениях и весьма сомнительных источниках.

Тональность не изменилась и в последующих итоговых отчетах. В 2016 г. Бюро провело наблюдение за парламентскими выборами в России, в 2018 г. — за президентскими. В обоих отчетах по результатам наблюдения громко звучат наднациональные нотки без всяких на то оснований. Государства — члены ОБСЕ не передавали БДИПЧ полномочия по выдвижению законодательных инициатив в электоральной сфере. Эксперты БДИПЧ, отстаивая обязательность своих рекомендаций, часто ссылаются на п.25 Стамбульского документа 1999 г. В соответствии с ним государства — члены ОБСЕ признают, что «БДИПЧ может оказывать им помощь в разработке и осуществлении законодательства о выборах». Кроме того, государства — члены ОБСЕ согласились «незамедлительно реагировать на заключения БДИПЧ с оценкой проведения выборов и его рекомендации». Под реагированием БДИПЧ понимает «исправление», российская же сторона реагирует, выражая свое критическое отношение к очевидно предвзятому подходу Бюро.

Андрей Кортунов:
Уйти или остаться? Семь российских претензий к ОБСЕ

Навязчивое требование «исправиться» мало того, что выходит за рамки мандата БДИПЧ, но и противоречит классическим концепциям демократии. По результатам своего наблюдения за президентскими выборами 2018 г. БДИПЧ рекомендовало российским властям «рассмотреть возможность проведения всеобъемлющей правовой реформы, направленной на обеспечение исключительного характера наложения ограничений на реализацию основных свобод». Навязывая масштабные и одновременно расплывчатые рекомендации, эксперты БДИПЧ как будто забывают, что законы в демократических государствах принимаются представительными органами — национальными парламентами. Влияние зарубежных экспертов не только не предусматривается, но и прямо противопоказано, поскольку подрывает демократическую основу законодательного процесса.

Российские эксперты неоднократно обращали внимание на негативную тональность итоговых отчетов БДИПЧ. Например, в итоговом отчете о наблюдении за президентскими выборами 2018 г. читаем: «Прозрачность процесса была негативно оценена в шести процентах случаев» [5]. У этого тезиса есть логический эквивалент: «Прозрачность процесса была позитивно оценена в 94% случаев». Но авторы отчета предпочли негативный вариант.

Малым процентным величинам в БДИПЧ придают первостепенное значение. Что же тогда «мониторы» Бюро понимают под демократией? Выделяя проблемные, на их взгляд, сферы российского законодательства, они по большей части занимают весьма маргинальные с точки зрения большинства россиян позиции. Например, рекомендация отменить временные ограничения пассивного избирательного права для лиц, совершивших особо тяжкие и тяжкие преступления, вряд ли встретит понимание у большинства граждан России. Но наибольшее сожаление вызывает содержащаяся в отчетах БДИПЧ дискредитация института общественного наблюдения [6], который динамично развивается в России в последние годы.

Сопоставление докладов БДИПЧ с сообщениями НПО, проводящими наблюдение за выборами, позволяет также усомниться в том, что БДИПЧ всегда соблюдает свою же методику, согласно которой нельзя смешивать и объединять внутреннее и международное наблюдение. Например, не всегда ясно, действовали ли наблюдатели БДИПЧ самостоятельно или опирались на информацию, полученную от внутренних наблюдателей. Зачастую отчеты БДИПЧ изобилуют ссылками на ресурсы, зафиксировавшие «нарушения». Но многие «нарушения» при внимательном рассмотрении предстают скорее неудавшимися попытками сорвать работу избирательных комиссий нижних уровней. Сомнительно, что собравшие их «наблюдатели» придерживались принципа беспристрастного наблюдения. Такое же впечатление оставляет отчет Миссии по оценке выборов, которая была проведена еще до отказа БДИПЧ от развертывания наблюдения за думскими выборами этого года. В отчете говорится об обновлении конституции РФ и обнулении президентских сроков, но не упоминается, например, о том, что в результате конституционной реформы расширились полномочия Государственной Думы. БДИПЧ часто отклоняется от темы, для обсуждения которой его приглашали и приглашают в Россию.

Формат, который выбирает БДИПЧ для мониторинга выборов в России, — всегда полномасштабная наблюдательная миссия, хотя в государства западнее Вены обычно направляются миссии гораздо меньшей численности. Конечно, БДИПЧ в своих электоральных отчетах открыто не определяет российских избирателей как «простодушных дикарей», но отношение выражается именно такое.

Клеймо «простодушного дикаря» — результат всегда внешней оценки, с которой либо соглашаются по неопытности, либо вынужденно смиряются и принимают на себя роль временами «простодушного», а иногда и злобного, свирепого «дикаря». В современном мире эта оценка является элементом внешнего управления. Она внушается многими акторами, в том числе и БДИПЧ. Цели декларируются благие, а на поверку оказывается, что это «недобрый глаз». Подлинный народный суверенитет, о котором писал Ж.-Ж.Руссо, т. е. представительная, избираемая власть, действующая в интересах народа, возможен только усилиями тех людей, кто ощущает себя гражданами. Те же, кто, по внушению, ощущает себя «простодушными дикарями», не способны ни создать, ни развить демократическую систему, вне зависимости от того, будут ли они выходить с протестами на улицы. Стоит ли соглашаться с оценками БДИПЧ, в которых угадываются элементы хорошо забытого колониального «фрейма»? Вопрос скорее риторический, ведь перед глазами свежие примеры молодых наций развивающегося мира. Часть из них до сих пор не может выйти из ловушки «недоразвития», умело расставленной европейским колониализмом.

***

Россия безупречно выполняет свои обязательства по приглашению международных наблюдателей, в том числе и по линии БДИПЧ ОБСЕ. Но в то же время она стремится к устранению «двойных стандартов» в работе этой структуры. Достижению этой цели мог бы способствовать переход Бюро на наблюдение за всеми выборами национального масштаба в государствах-членах ОБСЕ с помощью миссий одного и того же формата. Актуальной задачей является и выработка общего стандарта международного наблюдения, который облегчил бы объединение усилий наблюдателей от БДИПЧ и других международных организаций, таки как МПА СНГ, ПА ОДКБ и др.

Елизавета Громогласова:
Уйти нельзя остаться: к 25-летию членства России в Совете Европы

С точки зрения уважения электорального суверенитета государств, проводящих выборы, стандарты, выработанные МПА СНГ, являются более прогрессивными по сравнению с наднациональными подходами БДИПЧ. Еще в 2008 г. МПА СНГ была принята Декларация «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах-участниках СНГ». В соответствии с ней «международное наблюдение за выборами и референдумами должно представлять собой беспристрастный и деполитизированный процесс». Он предполагает консультации с государством, проводящим выборы, на всех этапах. С этим государством согласуются параметры международного наблюдения, включая кандидатуру главы миссии, ее количественный состав и формат. Кроме того, в Декларации подчеркивается важность соблюдения принципа суверенного равенства государств. Уважение к нему позволяет обеспечить отсутствие «двойных стандартов» в международном электоральном наблюдении. Разрекламированный западными политиками «золотой стандарт» электорального наблюдения по линии БДИПЧ мог бы стать более высокопробным, если бы Бюро учло лучшие практики других международных организаций.

Пошаговая реформа деятельности БДИПЧ в сфере наблюдения за выборами позволила бы реализовать конструктивный сценарий развития отношений между ним и российскими властями. Но БДИПЧ ОБСЕ само дает основания для реализации более жесткого сценария. Бюро уже взяло за правило не направлять долгосрочных наблюдателей в два субъекта РФ: Крым и г. Севастополь. Так было в ходе думских выборов 2016 г. Это усеченное по политическим мотивам наблюдение, которое БДИПЧ, скорее всего, реализовало бы и в этом году, если бы развернуло наблюдательную миссию в РФ. Такое наблюдение противоречит положениям (в частности п.9) Декларации ООН о принципах международного наблюдения за выборами. Согласно п.1. этой Декларации, «подлинно демократические выборы — это выражение суверенных прав, принадлежащих населению страны, свободное волеизъявление которого лежит в основе полномочий и легитимности правительства». Суверенные права, как и сам суверенитет, неделимы, они принадлежат многонациональному народу России. Усеченное наблюдение БДИПЧ со всей очевидностью демонстрирует неуважение к этим правам. В то же самое время Бюро декларирует, что его методика наблюдения за выборами опирается на названную Декларацию [7].

Раздражителей в отношениях России и БДИПЧ ОБСЕ достаточно много. Но есть и взаимная заинтересованность в сохранении сотрудничества. Время покажет, по какой траектории будут развиваться отношения России с этой структурой, в том числе и по вопросам электорального наблюдения.

1. Handbook for Domestic Election Observers. OSCE. Warsaw. 2003; Handbook for Long-Term Election Observers. OSCE. Warsaw. 2007; Election Observation Handbook: Sixth Edition. OSCE. Warsaw. 2010; Handbook for Observation of New Voting Technologies. OSCE. Warsaw. 2013.

2. Russian Federation elections to the State Duma 4 December 2011 OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report. Warsaw. 12 January 2012. P.18.

3. Ibid.

4. Ibid. P.8.

5. Russian Federation Presidential Election 18 March 2018 ODIHR Election Observation Mission Final Report. P.22.

6. Ibid. P.20-21.

7. Election Observation Handbook: Sixth Edition. OSCE. Warsaw. 2010. P.16.