Новый этап политики санкций ЕС: экстерриториальные меры

Принятый 6 октября 2022 года в рамках восьмого санкционного пакета Регламент Совета Европейского союза 2022/1905 ознаменовал новый этап политики санкций ЕС. Статья 1 документа расширяет число критериев, по которым могут применяться блокирующие санкции ЕС в связи с ситуацией на Украине. Теперь в их числе — физические и юридические лица, которые содействуют обходу режимов санкций против России по украинскому пакету. Новый правовой механизм даёт основания полагать, что Европейский союз берёт на вооружение вторичные санкции — подобные тем, которые уже давно используются США.

Ещё одной новеллой восьмого пакета, которые можно рассматривать как форму вторичных санкций, являются ограничения на морские перевозки российской нефти, если цена контракта при её покупке превысит установленный Советом ЕС так называемый «ценовой потолок». В реальности это может привести к тому, что суда из дружественных стран, нарушающие требования ЕС, не будут обслуживаться, например, в портах ЕС, страховаться европейскими компаниями или получать финансирование от лиц в странах ЕС. Неясно, как именно она будет применяться. Но правовая основа создана.

Интересно, что ранее Европейский союз критически относился к американской практике вторичных санкций. Холодным душем для европейцев, например, стал односторонний выход США из «ядерной сделки» с Ираном в 2018 году. Бизнес из стран ЕС был вынужден подчиниться законодательству США и уйти из Ирана, опасаясь тех самых вторичных санкций, что вызвало раздражение в Брюсселе.

Теперь Европейский союз сам создаёт механизм вторичных санкций в отношении России. Впрочем, использование подобного инструмента вряд ли защитит компании из ЕС от вторичных санкций США. В условиях евроатлантической солидарности на фоне противодействия России вопрос о финансовом суверенитете ЕС в отношениях с США, по всей видимости, канет в Лету.

Принятый 6 октября 2022 года в рамках восьмого санкционного пакета Регламент Совета Европейского союза 2022/1905 ознаменовал новый этап политики санкций ЕС. Статья 1 документа расширяет число критериев, по которым могут применяться блокирующие санкции ЕС в связи с ситуацией на Украине. Теперь в их числе — физические и юридические лица, которые содействуют обходу режимов санкций против России по украинскому пакету. Новый правовой механизм даёт основания полагать, что Европейский союз берёт на вооружение вторичные санкции — подобные тем, которые уже давно используются США.

Иван Тимофеев:
Крепость и поджигатели: как Россия справляется с санкционными атаками

Суть вторичных санкций в том, что блокирующие финансовые ограничения применяются за взаимодействие с ранее заблокированными лицами. То есть любые финансовые транзакции с теми, кто уже находится в списках, чреваты занесением в тот же самый список. Новая норма не уточняет, о каких лицах идёт речь. Это даёт основания полагать, что она может применяться экстерриториально, то есть за пределами ЕС и в отношении лиц из третьих стран.

В самом Регламенте 2022/1905 нет понятия экстерриториальности или вторичных санкций. Строго говоря, уже существующие критерии внесения в списки также по умолчанию могут применяться экстерриториально. Например, ещё до появления восьмого пакета под санкции могли попасть лица, «способствующие дестабилизации Украины или получающие выгоду от взаимодействия с российскими властями». Регламент не поясняет, что данные лица должны быть обязательно россиянами или украинцами. Теоретически ими может оказаться кто угодно. Однако старый набор критериев всё-таки был связан с российскими властями или ситуацией на Украине. Новый критерий расширяет круг лиц, которые могут попасть под санкции. При этом понятие обхода точно не определено. То есть под ним может пониматься транзакция с лицом, уже находящимся в списках. На практике это означает, что зарубежные контрагенты из стран, которые к санкциям ЕС не присоединились (дружественные России страны [1]), рискуют быть заблокированными.

Следует отметить, что подобная практика уже давно применяется США. Бизнес из дружественных России стран в целом напуган угрозами вторичных санкций. Недавняя угроза Минфина США применять блокирующие санкции за взаимодействие с российской платёжной системой «Мир» со ссылкой на давно существующий Регламент во исполнение указа Президента США №14024 привела к массовой приостановке сотрудничества с российской платёжной системой со стороны целого ряда банков в дружественных странах. Появление правового механизма вторичных санкций со стороны ЕС лишь добавит опасений бизнесу. Большой вопрос, как именно она будет реализовываться. Однако очевидно, что Брюссель на российском направлении хотел бы сосредоточить в своих руках более действенные инструменты наказания тех, кто обходит санкции.

Ещё одной новеллой восьмого пакета, которые можно рассматривать как форму вторичных санкций, являются ограничения на морские перевозки российской нефти, если цена контракта при её покупке превысит установленный Советом ЕС так называемый «ценовой потолок». Согласно Регламенту 2022/1904, в случае перевозки такой нефти судном из третьей страны в будущем будет запрещено предоставлять данному судну технические, финансовые, страховые и иные услуги. В реальности это может привести к тому, что суда из дружественных стран, нарушающие требования ЕС, не будут обслуживаться, например, в портах ЕС, страховаться европейскими компаниями или получать финансирование от лиц в странах ЕС. Опять же, новая норма пока не уточнена. Неясно, как именно она будет применяться. Но правовая основа создана. Разумеется, потребуется определённое время для того, чтобы оценить эффективность нового санкционного инструмента ЕС. Его введение уже сопровождалось политическими заявлениями. Так, президент Франции Эммануэль Макрон призвал своего турецкого коллегу ввести антироссийские санкции и не способствовать обходу уже введённых европейских ограничений.

Иван Тимофеев:
Возможна ли отмена санкций против России?

Интересно, что ранее Европейский союз критически относился к американской практике вторичных санкций. Холодным душем для европейцев, например, стал односторонний выход США из «ядерной сделки» с Ираном в 2018 году. Вашингтон возобновил действие своих санкций, тогда как Европейский союз на такой шаг не пошёл. Тем не менее бизнес из стран ЕС был вынужден подчиниться законодательству США и уйти из Ирана, опасаясь тех самых вторичных санкций, что вызвало раздражение в Брюсселе. Озабоченность вызывала и широта американского толкования границ юрисдикции США. Под крупные штрафы Минфина США попали десятки европейских компаний. Наиболее болезненный удар пришелся по банкам. Объём выплаченных ими штрафов превысил за последнее десятилетие 5 миллиардов долларов США. Вторичные санкции всерьёз воспринимались Брюсселем в качестве проблемы.

Так, в ноябре 2020 года был опубликован доклад генерального директората ЕС по вопросам внешней политики, в котором для целей повышения эффективности санкций ЕС и ответа на экстерриториальное действие иностранных рестрикций (читай — США) предлагалось создать координирующий орган, с рабочим названием Агентство ЕС по контролю за зарубежными активами (EU-Agency for Foreign Assets Control, EU-AFAC). Предполагалось, что EU-AFAC должен был разрабатывать общие стандарты, инструменты и механизмы сертификации с тем, чтобы повысить уверенность европейского бизнеса в том, что он занимается законной торговлей и инвестициями. Это могло бы помочь европейским компаниям добиваться неприменения в их отношении «вторичных» санкций. Однако дальше лозунгов дело не пошло и Агентство создано не было.

В январе 2021 года Европейская комиссия приняла Стратегию по повышению открытости, силы и устойчивости экономики и финансовой системы Европейского союза. Одним из принципов Стратегии являлось развитие инфраструктуры финансовых рынков ЕС (EU Financial Market Infrastructures) и повышение их устойчивости с целью беспрепятственного финансово-экономического взаимодействия с третьими странами, в том числе в связи с применением экстерриториальных санкций. Еврокомиссия в сотрудничестве с Европейским центральным банком и европейскими надзорными органами должна была взаимодействовать с инфраструктурными организациями финансового рынка для проведения тщательного анализа их уязвимости в случае незаконного (!) экстерриториального применения односторонних ограничений третьими странами с последующим принятием необходимых для устранения уязвимости мер.

Еврокомиссия заявила тогда о намерении усилить действие Блокирующего статута, который объявляет все иностранные экстерриториальные санкции недействительными на территории ЕС и предоставляет полномочия судам в юрисдикции Евросоюза удовлетворять иски европейских граждан и компаний, пострадавших от таких ограничений. Предполагалось разъяснять процедуры применения статьи 6 Блокирующего статута (позволяет подпадающим под действие регламента лицам взыскивать в суде убытки, понесённые в результате экстерриториальных мер); усилить меры противодействия признанию и исполнению иностранных решений и постановлений, предполагающих экстерриториальные меры (статья 4). Здесь следует отметить, что ЕС уже пытался применять Блокирующий статут в 2018 году после выхода Вашингтона из иранской ядерной сделки, чтобы вывести европейский бизнес из-под американских санкций против Ирана, однако тогда оказалось, что финансовая и экономическая зависимость Евросоюза от США слишком велика, чтобы эти действия имели реальный эффект. В отношениях с Ираном ЕС пытался создать независимый от США специальный платёжный механизм (INSTEX), который также не заработал. Зато похожий механизм (SHTA) был успешно запущен Швейцарией, причём к его созданию были привлечены профильные органы США.

Руслан Мамедов:
Санкции США и ЕС против Сирии

Оценки властей ЕС пересекались и с мнениями некоторых экспертов. Так, по мнению Патрика Терри из немецкого Университета государственного управления Келя, «утверждение США об экстерриториальности юрисдикции не подкрепляется ни одним из принципов юрисдикции, признаваемых в международном обычном праве, которое запрещает вмешательство во внутренние дела других государств». Сходные оценки давал Ханс Кёхлер из австрийского Университета Инсбрука, настаивая на том, что односторонние санкции, особенно если они применяются экстерриториально, являются нарушением национального суверенитета. Стивен Блокманс из Центра европейских политических исследований (Бельгия), подготовил обзорный доклад о вторичных санкциях США, о возможном применении подобных мер Китаем и о мерах, которые мог бы использовать ЕС для ответа на новые вызовы.

Теперь Европейский союз сам создаёт механизм вторичных санкций в отношении России. Впрочем, использование подобного инструмента вряд ли защитит компании из ЕС от вторичных санкций США. В условиях евроатлантической солидарности на фоне противодействия России вопрос о финансовом суверенитете ЕС в отношениях с США, по всей видимости, канет в Лету.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».