Новый шанс ОБСЕ

Система европейской безопасности переживает не лучшие времена. Однако из кризисов необходимо извлекать уроки. В принятии решений по ключевым вопросам должны участвовать все страны региона. ОБСЕ предоставляет широкие возможности для поиска консенсуса и способна адаптироваться к новым вызовам.

Система европейской безопасности переживает не лучшие времена. Однако из кризисов необходимо извлекать уроки. В принятии решений по ключевым вопросам должны участвовать все страны региона. ОБСЕ предоставляет широкие возможности для поиска консенсуса и способна адаптироваться к новым вызовам.

Прекращение военных конфликтов в Европе было основной мотивацией мыслителей, предлагавших проекты создания общеевропейских институтов, начиная со Средних веков [1]. Реализация этих проектов оставалась несбыточной мечтой вплоть до XX века. Две мировые войны изменили и ослабили Европу, заставив ряд ведущих держав умерить эгоистические амбиции и пойти на беспрецедентное интеграционное взаимодействие с соседями. Однако первоначальная институционализация системы европейской безопасности происходила не на общеевропейской основе. Критичный для судеб Европы конфликтный потенциал переместился с межстранового на межблоковый уровень, но не был устранен. С политическими изменениями, произошедшими внутри социалистического лагеря, воплощением надежды на преодоление этой фундаментальной проблемы стала Парижская хартия для Новой Европы, принятая на саммите глав государств и правительств Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в ноябре 1990 г. Распад СССР, конфликты на постсоветском пространстве, дестабилизация на Балканах отодвинули работу над новыми общеевропейскими механизмами обеспечения безопасности на второй план. Пожары пришлось тушить немедленно, с помощью доступных, хотя и весьма несовершенных средств.

Из зоны высокой политической турбулентности страны Европы вышли с изменившимся миропониманием и новыми внешнеполитическими доктринами. На фоне руин социалистического проекта островом стабильности и процветания предстала система успешных западных институтов. На следующие 15–20 лет участие в процессе расширения НАТО и Европейского союза обеспечило многим странам уверенность в собственной безопасности, перспективах политического и экономического развития. Казалось возможным не задумываться о том, что НАТО и ЕС не сумеют перерасти в общеевропейские структуры, а их расширение застопорится, оставив Европу разделенной. Более того, само понятие «Европа» стало все чаще использоваться в качестве синонима Евросоюза, что оставило существенную часть европейских стран в некоей «серой зоне».

Общеевропейская подкладка

www.tni.org
Расходы на военную сферу в ЕС

Развитие НАТО и ЕС, включая взаимодействие этих организаций с не входящими в них партнерами, представлялось основным содержанием эволюции системы европейской безопасности 1990–2000-х годов. Но одновременно продолжали существовать и по-настоящему общеевропейские институты – Совет Европы и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, выросшая из Хельсинкского процесса [2]. Широкий состав участников (на июнь 2014 г. 47 стран в Совете Европы, 57 в ОБСЕ) – одновременно преимущество и проблема этих организаций. Возможность провести именно общеевропейское обсуждение вопросов безопасности имеет самостоятельную ценность – решения, поддержанные всеми, встретят минимальные препятствия на пути осуществления, что особенно важно в кризисных ситуациях. Обеспечить содержательный характер решений при этом весьма непросто. В любой многосторонней структуре, преимущественно опирающейся на принятие решений консенсусом, есть риск сделать большинство участников заложниками наименее кооперативно настроенных стран, определяющих «наименьший общий знаменатель» – предел амбициозности возможных действий организации. Во всеохватной организации этот «потолок», очевидно, ниже, чем в организации с ограниченным членством. Сказываются различия в политической культуре, особенности политического процесса, которые могут обусловливать заметные расхождения даже между ближайшими союзниками, не говоря уже об обширном географическом регионе.

Соответственно, если Европа – это лишь географическое понятие, общеевропейский характер организации теряет смысл, становясь ненужным обременением системы принятия решений. Однако и Совет Европы, и ОБСЕ опираются на предположение, что страны региона (не только Европы, но и Евроатлантики) объединяет нечто большее, чем географическая близость и общие корни, а именно единая ценностная основа, общая заинтересованность в обеспечении стабильности и безопасности. Заявить о формальном одобрении взаимоприемлемых формулировок проще, чем реализовать их на практике, особенно если первоначальное одобрение дается не вполне искренно или не получает поддержки со стороны новых политических сил, оказывающихся у власти. Отсюда нынешнее состояние общеевропейских структур – существенная часть их деятельности ориентирована не на принятие неких обязательных решений, а на выработку рекомендаций, которые будут воплощаться в жизнь не под угрозой наказания за неисполнение, а в силу того, что все участники находят их полезными.

К общеевропейским структурам можно попытаться ограниченно применить известный принцип субсидиарности, согласно которому на более высокий уровень принятия решений нужно передавать только те вопросы, которые не получается эффективно решить на более низком. Соответственно, проблемы, успешно решаемые организацией с более ограниченным членством, не следовало бы передавать общерегиональному институту. На практике неизбежно оказывается, что менее представительные организации склонны узурпировать принятие решений по вопросам, которые касаются всего региона, а более представительные – претендовать на участие в принятии решений по все более широкому кругу вопросов. Такое противоречие вполне типично для бюрократических структур и вряд ли может быть раз и навсегда урегулировано, составляя часть непрерывной политической игры.

Гибкость и инициатива

Обеспечить эффективность общеевропейской организации непросто. В сфере международной безопасности, где рецидивы блокового мышления не редкость, это становится еще более сложной задачей, для решения которой требуются нестандартные подходы. ОБСЕ как структура, номинально ответственная за вопросы всеобъемлющей безопасности в евроатлантическом регионе, пытается примирить труднопримиримое. Организация необычна – она не имеет устава, не создана международным договором, оставляет заметный простор для инициативы со стороны отдельных стран-членов. Ее специфика не только служит поводом для резкой критики [3], но и открывает дополнительные возможности, которыми нужно учиться пользоваться.

При оценке эффективности международных структур зачастую им записывают в «плюс» случаи, когда странам-участницам удается достичь консенсуса, и в «минус» – когда этого не происходит. Но у каждой организации есть и другая сторона эффективности – качество работы аппарата, обеспечивающего реализацию уже принятых решений. В этом отношении ОБСЕ предстает в весьма выгодном свете. При общем годовом бюджете в 144,8 млн евро (2013 г.) организация на постоянной основе присутствует на Балканах, Украине, в Молдавии, на Кавказе и в Центральной Азии. Постоянное внимание к значимым для европейской безопасности темам обеспечивают Бюро по демократическим институтам и правам человека, Верховный комиссар по делам национальных меньшинств, Представитель по вопросам свободы средств массовой информации. Прилагаются заметные усилия по распространению информации о деятельности организации в максимально доступной форме. ОБСЕ представлена на Facebook, YouTube, в Twitter, Google+, LinkedIn, SoundCloud, Instagram, выпускает журнал «Сообщество безопасности». Способность организации адаптироваться к современной информационной среде принципиально важна в условиях, когда динамика конфликтов и угроз безопасности зависит не только от политики правительств, но в значительной степени от восприятия и индивидуальных действий граждан, живущих на пространстве ОБСЕ, в особенности в конфликтных регионах.

dialog.ua
Миссия ОБСЕ в Луганске, Украина

В современных условиях политический, а не юридический характер обязательств в рамках ОБСЕ представляется скорее достоинством, чем недостатком. Способы принудить государства к выполнению международных договоренностей в любом случае ограничены. Реальное воплощение договоренностей (юридических или политических) определяется пониманием государствами их собственных интересов. Существенная часть обязательств в рамках ОБСЕ, в частности, в отношении мер доверия в военной сфере, находит практическое воплощение и оказывается, по сути, единственным механизмом, позволяющим преодолевать разделительные линии, сохраняющиеся в мире европейской безопасности. Эта способность ОБСЕ оказалась особенно востребованной в условиях украинского кризиса 2014 г.

Испытание Украиной

Драматические события на Украине заставили серьезно пересмотреть оценки положения дел в сфере европейской безопасности. От момента, когда вероятность вооруженных конфликтов в этой части Европы можно было признать мизерной, до точки, в которой эти конфликты стали реальностью, прошли считанные недели. Оказались заблокированы наиболее развитые механизмы обеспечения международной безопасности в регионе, опирающиеся на принятие решений ограниченным кругом стран. Активизация ОБСЕ стала естественным решением, позволившим обеспечить хотя бы минимальный международный мониторинг ситуации в сфере безопасности в разных украинских регионах. Осуществлялось также традиционное для ОБСЕ, но особенно важное в кризисной ситуации наблюдение за ходом президентских выборов.

В дни кризиса стала очевидна ключевая роль страны – действующего председателя ОБСЕ. Отлично подготовленное и амбициозное швейцарское председательство смогло мобилизовать все возможные ресурсы, включая личное участие президента Швейцарии Д. Буркхальтера, с тем, чтобы в максимально короткие сроки согласовать дорожную карту мирного урегулирования и содействовать ее реализации. Примечательно, что именно в 2014–2015 гг. в попытке повысить эффективность действующего председателя впервые была принята совместная двухлетняя программа председательства, которую должны последовательно выполнять Швейцария и Сербия.

Как уже многократно случалось в истории Европы, кризис стал ударом по прошлым достижениям и одновременно открыл новые возможности. События вокруг Украины серьезно пошатнули сложившийся в сфере европейской безопасности статус-кво. Наблюдаемая череда взаимных обвинений в нарушении международных норм объяснима, но бесплодна. Рано или поздно конфронтационная риторика неизбежно пойдет на спад, и перед странами Старого Света встанет вопрос: какие уроки извлечь из произошедшего и какие изменения внести в систему европейской безопасности?

Хельсинки плюс 40

wikipedia.org
Министры иностранных дел на Конференции
по Безопасности и Сотрудничеству в Европе.
Хельсинки, 1973

В августе 2015 г. исполнится сорок лет со дня подписания в г. Хельсинки Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Круглая дата все чаще становится поводом для обсуждения будущего европейской безопасности. Такая попытка, в частности, предпринимается в рамках совместного проекта РСМД и Парламентской ассамблеи ОБСЕ. Нередко можно столкнуться со скептическим отношением к хельсинкским принципам. Несложно привести примеры их нарушения без заметных последствий для нарушителя. Но правила нужны не потому, что их невозможно нарушить, а потому, что в случае их соблюдения они помогают человеку комфортно и безопасно жить, сосуществовать и взаимодействовать с соседями. В этом отношении непреходящую актуальность Заключительного акта вряд ли можно оспорить.

Ценностная и нормативная основа европейской безопасности уже создана, хотя и нуждается в дальнейшей проработке. В отношении институциональной основы стоило бы отказаться от умножения сущностей без необходимости и сосредоточиться на укреплении и развитии уже действующих механизмов. Как показал украинский кризис, развитие именно общеевропейской системы урегулирования противоречий и обеспечения доверия – это не опция, а насущная потребность.

ОБСЕ предоставляет для этого достаточные возможности. Но успех требует большей поддержки организации со стороны стран-членов. В их власти избежать допущенных в 2014 г. многомесячных задержек принятия скромного бюджета ОБСЕ, создать резерв ресурсов для быстрого реагирования на кризисы, обеспечить лучшее сопряжение усилий организации с другими международными структурами, не уклоняться от содержательного обсуждения и урегулирования острых вопросов.

ОБСЕ – не только общеевропейская, но и многопрофильная организация. Не меняя ее основополагающих принципов, можно использовать ее потенциал для развития диалога по экономическим вопросам, в частности, относительно взаимовыгодного совмещения зон свободной торговли и более продвинутых интеграционных инициатив. Здесь же можно договариваться по вопросам энергетической безопасности, новых вызовов и угроз, сочетания безопасности и свободы передвижения. ОБСЕ может стать тем, чем ее наполнят страны-участницы. И им останется винить только самих себя, если шанс на построение полноценной общеевропейской системы безопасности в очередной раз будет упущен.

1. Чубарьян А.О. Европейская идея в истории: проблемы войны и мира. М.: Международные отношения, 1987.

2. Загорский А.В. Хельсинкский процесс: переговоры в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, 1972–1991 гг. М.: Права человека, 2005.

3. Воронков Л.С. Хельсинкский процесс и европейская безопасность. Что дальше? М.: МГИМО-Университет, 2012.