ОБСЕ в современной Европе
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Голосов: 3, Рейтинг: 5) |
(3 голоса) |
К.и.н., заведующий отделом разоружения и урегулирования конфликтов Центра международной безопасности ИМЭМО РАН, профессор кафедры международных отношений и внешней политики России МГИМО МИД России, член РСМД
Сегодня на фоне украинского кризиса ОБСЕ переживает свой очередной период ренессанса. С ней связываются перспективы урегулирования конфликта в Украине и вокруг нее, хотя государства-участники строго дозируют тот объем инструментов регулирования кризисов, которые они позволяют организации использовать. Долго ли продлится этот период ренессанса? Если государства-участники и дальше будут придерживаться в своей политике линии на сохранение статус-кво, нынешний период активизации ОБСЕ останется в ее истории как еще один неиспользованный шанс для укрепления общеевропейских институтов, а саму организацию ждет дальнейшая маргинализация в системе европейской безопасности и сотрудничества.
За сорок лет, прошедших с момента подписания хельсинкского Заключительного акта, нынешняя ОБСЕ, выросшая из Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), знала и взлеты, и падения – как в период холодной войны, так и после ее завершения.
Моменты успеха, к которым, безусловно, можно отнести и подписание Заключительного акта в 1975 г., и принятие парижской Хартии для новой Европы в 1990 г., неизменно сменялись трудными временами, когда порой казалось, что ресурс Совещания / Организации исчерпан и у нее больше нет будущего.
Так было сразу после хельсинкского саммита – на общеевропейской встрече в Белграде 1977-1978 гг., на мадридской встрече в 1980-1983 гг., когда советское руководство поначалу всерьез допускало, что эта встреча будет последней, если на ней, как в Белграде, продолжится полемика вокруг прав человека. Так было в 1986 г., когда в Вашингтоне обсуждался вопрос о прекращении участия США в хельсинкском процессе, не приносившем, с их точки зрения, тех результатов (прежде всего в области прав человека), на которые они рассчитывали.
Немало трудных периодов и разочарований можно насчитать и в истории современной ОБСЕ. Тем не менее каждый раз, когда то на Западе, то на Востоке поднимался вопрос о том, нужна ли эта организация и если да, то зачем, ответ на него давался всегда утвердительный, хотя и после долгих споров и сомнений. И чем сложнее складывалась обстановка в отношениях между Западом и Востоком, тем более востребованной была ОБСЕ, которая временами оставалась одной из немногих действующих площадок для поддержания политического диалога, тогда как другие площадки закрывались.
Так было в первой половине 1980-х гг., когда в ответ на начало развертывания американских ракет в Европе СССР вышел из переговоров по ограничению и сокращению ядерного оружия, но «остался» на начавшейся в 1983 г. стокгольмской Конференции по мерам укрепления доверия и безопасности в Европе, созванной по решению мадридской встречи СБСЕ. Нечто подобное мы видим и сегодня, когда в условиях украинского кризиса и развернувшегося на его фоне кризиса в отношениях России с Западом ОБСЕ оказалась единственной многосторонней площадкой, на которой возможны коллективные решения по урегулированию кризиса, поддерживаемые всеми – и Россией, и Украиной, и США, и странами-членами ЕС, и НАТО.
Если рассуждать о том, в какой период времени ОБСЕ (так она называется с 1995 г.) была наиболее востребована в европейской политике, то, конечно, – это бóльшая часть 1990-х гг. Тогда казалось, что на смену расколу Европы идет ее объединение на основе приверженности общим ценностям, закрепленным в парижской Хартии – демократии, основанной на правах человека, процветанию через экономическую свободу и социальную справедливость и равной безопасности для всех. Началось формирование общеевропейских структур и институтов, составивших костяк современных исполнительных структур ОБСЕ. Организация принимала активное участие в урегулировании вооруженных конфликтов – прежде всего в бывшей Югославии, добилась политического урегулирования глубочайшего кризиса в Албании в 1997 г., грозившего закончиться расколом страны.
Причины, по которым с началом «нулевых» годов ОБСЕ заняла более скромное место в европейской «архитектуре безопасности», много, и вряд ли можно выделить среди них одну главную.
Начавшееся в конце 1990-х гг. расширение НАТО и ЕС, безусловно, снижало значимость ОБСЕ для их новых членов. Но дело даже не столько в самом расширении, в результате которого более половины 57 государств-участников ОБСЕ интегрировались в евроатлантические структуры.
Менялись сами евроатлантические организации и прежде всего Европейский союз, который с формированием инструментов Общей внешней политики ЕС, политики в области безопасности и обороны освоил практически все компетенции, включая деятельность по регулированию кризисов, которые в 1990-е гг. считались исключительным конкурентным преимуществом ОБСЕ. В результате с начала «нулевых» ЕС все больше (хотя и не полностью, как показал украинский кризис) «замещает» ОБСЕ в том, что касается регулирования конфликтов в Юго-восточной Европе.
С началом расширения евроатлантических организаций менялась и политика России. С середины 1990-х гг. основной акцент ею был перенесен с укрепления ОБСЕ на институционализацию стратегического партнерства с ЕС и НАТО – во многом в ущерб общеевропейской организации.
С «нулевых» годов нарастало сопротивление прежде всего постсоветских государств попыткам (так и оставшимся безуспешными) перенести центр тяжести с оперативной деятельности Организации на постсоветское пространство. ОБСЕ вступила в полосу бесконечных дискуссий относительно целесообразных путей ее реформирования. За последнее десятилетие ясно обозначился и углубился раскол внутри организации – между новыми Западом и Востоком. Предпринимавшиеся в последние годы попытки вывести ОБСЕ из этого состояния – обсуждения российского предложения о Договоре о европейской безопасности на неформальных встречах министров иностранных дел в 2008-2010 гг., «процесс Корфу» в 2010 г., саммит ОБСЕ 2010 г., обсуждения в формате «Хельсинки + 40» не привели к желаемому результату, а украинский кризис фактически парализовал обсуждение перспектив совершенствования архитектуры европейской безопасности не только в ОБСЕ, но и на других площадках.
В сложные периоды международных осложнений политики любят упрекать международные организации в бездействии, неповоротливости и медлительности в том, что касается адаптации к новым реалиям. Но международные организации не суверенные субъекты международных от отношений. Если они в чем–то недорабатывают, то чаще всего – это не их вина, а вина их государств-членов. Чем больше в периоды кризисов и взаимного недоверия падает договороспособность входящих в них государств, тем больше сокращается дееспособность созданных ими институтов.
Это общее положение в полной мере применимо к ОБСЕ. Принимая решения о формировании и укреплении общеевропейских исполнительных структур, государства-участники ОБСЕ с самого начала создавали «слабые» структуры, отводя им роль исполнителей их коллективной воли. При условии, разумеется, наличия консенсуса внутри организации. Отсутствие же консенсуса парализует ОБСЕ, не позволяет реализовать имеющийся у нее потенциал – неизмеримо больший, чем тот, которым она обладала в 1990-е годы.
Современная ОБСЕ – это, во-первых, наработанная за 40 лет обширная нормативная база – принципы, закрепленные в хельсинкском Заключительном акте 1975 г., другие обязательства, принятые государствами-участниками в различных документах СБСЕ—ОБСЕ, конкретные договоренности, которые они обязались выполнять.
Споры и дискуссии о выполнении (или нарушении) этих принципов и обязательств ведутся в организации на протяжении всех сорока лет ее существования. Данное обстоятельство не умаляет, а подтверждает их неизменную значимость. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что все государства неизменно апеллируют к принципам и обязательствам, закрепленным в разные годы в документах СБСЕ—ОБСЕ. За прошедшие десятилетия эта нормативная база стала неотъемлемым фундаментом общеевропейской безопасности и сотрудничества. Этот фундамент можно наращивать, «дописывать», но отказаться от этого свода правил и предложить вместо него что-то другое – задача, обреченная на провал.
Во-вторых, ОБСЕ – это площадка для ведения политического диалога по самому широкому кругу вопросов прежде всего европейской безопасности и сотрудничества. То, как этими возможностями пользуются государства – лучше или хуже – это вопрос, который следует адресовать не организации, а ее участникам.
Наконец, в-третьих, ОБСЕ располагает широким набором инструментов не только для регулирования кризисов и урегулирования конфликтов, но и для осуществления иной оперативной деятельности в трех основных областях: в том, что касается вопросов безопасности (включая урегулирование конфликтов), сотрудничества в сфере экономики и охраны окружающей среды, в области человеческого измерения.
Значительный и еще практически не использованный потенциал организации заключается в поиске совместных ответов на новые трансграничные вызовы для безопасности – международный терроризм, безопасное использование информационно-коммуникационных технологий, противодействие международной организованной преступной деятельности, торговле людьми, незаконному обороту наркотиков и др. То, в какой мере государства используют и совершенствуют инструменты ОБСЕ на соответствующих направлениях, зависит прежде всего от них самих, поскольку в отсутствие согласия (консенсуса) ее участников у ОБСЕ фактически связаны руки.
Сегодня на фоне украинского кризиса ОБСЕ переживает свой очередной период ренессанса. С ней связываются перспективы урегулирования конфликта в Украине и вокруг нее, хотя государства-участники строго дозируют тот объем инструментов регулирования кризисов, которые они позволяют организации использовать.
Долго ли продлится этот период ренессанса? Если государства-участники и дальше будут придерживаться в своей политике линии на сохранение статус-кво в организации – а они продолжают придерживаться именно такой линии – и если они не проявят готовности наделить саму ОБСЕ статусом и полномочиями полноценной региональной организации, а ее «исполнительные» структуры – более широкой самостоятельностью, нынешний период активизации ОБСЕ останется в ее истории как еще один неиспользованный шанс для укрепления общеевропейских институтов, а саму организацию ждет дальнейшая маргинализация в системе европейской безопасности и сотрудничества.
(Голосов: 3, Рейтинг: 5) |
(3 голоса) |
