От визитов к концепциям: как Россия и США видят место Африки в мире

После начала российской специальной военной операции на Украине дипломатия государств коллективного Запада постаралась «изолировать» Москву и «наказать» ее за действия по разрешению конфликта на Донбассе. При этом говорить о какой-либо изоляции без учета мнения развивающихся стран не приходится, поскольку «золотой миллиард» составляет лишь часть население планеты, стремительно приближающегося к 8 млрд человек. Вполне естественно, что взоры западных стратегов и дипломатов обратились на страны и региональные организации, которые не торопятся присоединяться к антироссийской риторике и не видят смысла вводить экономические и политические ограничения.

Значительный фрагмент «пазла» международной изоляции — Африканский континент, включающий в себя 54 международно-признанных государства и почти 1,4 млрд жителей. Африка сегодня — это не только более четверти голосов членов ООН. Именно страны континента могут оказать Западу ощутимую помощь в замещении импорта российских энергоресурсов, удобрений и редких металлов. Поэтому недавние визиты высокопоставленных лиц России и США абсолютно неудивительны — каждой стороне важно понимать, в какую сторону могут качнуться симпатии как целого континента, так и отдельных государств. С 23 по 27 июля С. Лавров посетил 4 африканских столицы, а уже с 7 по 11 августа Э. Блинкен побывал в 3 государствах южнее Сахары. Большинство из затронутых визитами стран не торопится воспроизводить западные оценки событий на Украине (за исключением ДРК).

В настоящее время продолжается работа над новой Концепцией внешней политики России. На пресс-конференции в Уганде по итогам визита Сергей Лавров заявил, что роль Африканского континента в основном концептуальном документе по вопросам внешней политики вырастет. В действующей Концепции 2016 года континент находится на последнем месте в региональном досье (причем ни одно государство Африки отдельно не упомянуто), в отличие от таких «важных» партнеров России, как Канада и Новая Зеландия. Примечательно, что два варианта Концепций (2013 и 2016 гг.) имеют устойчивую структуру регионального досье, в то время как Концепция внешней политики 2008 года хотя бы помещала Африку на предпоследнее место в ранжировке регионов мира.

Недавние события показывают, что в России постепенно вызревает новый взгляд на отношения с континентом. В свое время российская дипломатия много говорила о «гибкой геометрии» многосторонних институтов, подчеркивая значимость единства по поводу политических целей в противовес нацеленности на политическое единство. В Африке от «гибкой геометрии» Москва двигается в сторону гибких и параллельных диалоговых структур, что подразумевает нюансированную и тонкую работу со странами континента. С одной стороны, это позволяет сформировать альтернативные варианты и комбинации для сотрудничества, снизить зависимость от неустойчивой страновой конъюнктуры. С другой стороны, в отношениях с Африканским континентом важно не увлекаться «гибкостью геометрии» и не забывать сопрягать разные форматы взаимодействия, а также увязывать вовлечение африканских государств с их собственным видением настоящего и будущего.

В многополярном и многостороннем мире условный клуб друзей ШОС и БРИКС придется расширять, но важно понимать, какими принципами России стоит руководствоваться в этом процессе. В арсенале Москвы и ее союзников есть и другие институциональные механизмы — миротворческий и военно-политический потенциал ОДКБ, а также диалоговые возможности ЕАЭС и субрегиональных организаций Африканского континента (они предусмотрены решением I саммита «Россия — Африка»). Такое «институциональное меню» может удовлетворить весьма взыскательные вкусы и выглядит более выигрышно, чем «Стратегия Байдена для Африки южнее Сахары». Осталось всего лишь перевести яркие концепции в конкретную программу действий и претворить задуманное в жизнь.

После начала российской специальной военной операции на Украине дипломатия государств коллективного Запада постаралась «изолировать» Москву и «наказать» ее за действия по разрешению конфликта на Донбассе. При этом говорить о какой-либо изоляции без учета мнения развивающихся стран не приходится, поскольку «золотой миллиард» составляет лишь часть население планеты, стремительно приближающегося к 8 млрд человек. Вполне естественно, что взоры западных стратегов и дипломатов обратились на страны и региональные организации, которые не торопятся присоединяться к антироссийской риторике и не видят смысла вводить экономические и политические ограничения.

Значительный фрагмент «пазла» международной изоляции —Африканский континент, включающий в себя 54 международно-признанных государства и почти 1,4 млрд жителей. Африка сегодня — это не только более четверти голосов членов ООН. Именно страны континента могут оказать Западу ощутимую помощь в замещении импорта российских энергоресурсов, удобрений и редких металлов. Поэтому недавние визиты высокопоставленных лиц России и США абсолютно неудивительны — каждой стороне важно понимать, в какую сторону могут качнуться симпатии как целого континента, так и отдельных государств. С 23 по 27 июля С. Лавров посетил 4 африканских столицы, а уже с 7 по 11 августа Э. Блинкен побывал в 3 государствах южнее Сахары. Большинство из затронутых визитами стран не торопится воспроизводить западные оценки событий на Украине (за исключением ДРК).

В этом контексте важно понимать, какое видение совместного будущего континенту предлагают Москва и Вашингтон.

Африканское турне Лаврова: статусные предложения

Иван Лошкарев:
Реакция стран Африки на специальную военную операцию на Украине

В третьей декаде июля С. Лавров посетил сразу 4 государства Африканского континента (Египет, Республика Конго, Уганда, Эфиопия). На переговорах в каждой из стран российская позиция обросла некоторыми новыми деталями. Вероятно, важнейшей новацией в диалоге с африканскими странами стал вопрос об их участии в работе глобальных переговорных площадок и незападных политических институтов. В частности, российская сторона поддержала идею присоединения Египта к ШОС в качестве страны-партнера, а также к запуску еще обсуждаемого «расширенного» формата БРИКС.

Для Каира институциональный доступ к Шанхайской организации сотрудничества — больше чем запуск диалога по триаде «терроризм — сепаратизм — экстремизм». Во-первых, нахождение в одной структуре по вопросам безопасности с Китаем, Индией и Россией заметно укрепляет позиции страны в балансировании между основными центрами силы. Египет в 1987 г. получил от США статус «основного союзника вне НАТО» и ежегодную военную помощь в размере 1,5–2 млрд долл. Однако из-за нынешней политической нестабильности Каир больше не может надеяться на то, что финансовые дотации и технологические новинки будут доступны для египетской армии. Если для президента Д. Трампа глава Египта был «любимым диктатором», то для администрации Дж. Байдена этой страны долгое время просто не существовало. Первый звонок действующего американского президента ас-Сиси состоялся через год и три месяца после церемонии инаугурации, а первая личная встреча — более чем через два с половиной года. Конечно, вряд ли комбинация состоит в том, чтобы вызвать внешнеполитическую «ревность» США. Но само вовлечение в деятельность ШОС может дать египетской дипломатии более широкие возможности для маневра и торга с Вашингтоном, особенно на фоне правозащитной риторики последних лет.

Во-вторых, участие Турции в ШОС в качестве партнера затрагивает болезненный для Каира вопрос «Братьев-мусульман»*. В Египте эта организация признана террористической. И это принципиальный вопрос, поскольку ас-Сиси пришел к власти на фоне борьбы с «Братьями-мусульманами». Коль скоро Турция покровительствует этой организации, для Египта важно на любых международных площадках дать альтернативную точку зрения и не допустить терминологических игр с понятием терроризма.

Не менее интересны детали переговоров в Эфиопии и Уганде. Судя по информации, попавшей в открытый доступ, российская сторона сигнализирует о готовности запустить очередной раунд переговоров по конфигурации Совета Безопасности ООН. Тему реформы организации Сергей Лавров поднял в ходе общения с президентом Уганды. На пресс-конференции с Йовери Мусевени проблема полной непредставленности континента в Совбезе была отмечена как насущная и нуждающаяся в разрешении. На брифинге пресс-секретаря МИД ФДРЭ Мелеса Алема прозвучала новость, что российская сторона поддержала идею выделения места постоянного члена Совета Безопасности ООН для Африки (ранее обсуждались в основном варианты ротационных и полупостоянных позиций для континента, но этого, по всей видимости, недостаточно). Переговоры о реформе ООН и расширении СБ фактически не продвигаются уже более 15 лет, и позиция Москвы в последние годы однозначно подразумевала поддержку претензий стран Африки на представительство в главном органе ООН.

В данном случае важен выбор времени для такого сигнала. Именно в нынешних условиях открываются переговорные возможности для частичной корректировки состава и принципов представительства в СБ ООН. Безусловно, радикальные варианты расширения Совбеза с добавлением Пакистана, Японии или Германии не имеют шансов, зато вполне вероятен определенный компромиссный набор кандидатов, который бы позволил удовлетворить некоторые запросы стран Африки и Латинской Америки. При этом пополнение СБ ООН сравнительно нейтральными игроками одинаково бы устроило и Россию, и коллективный Запад.

В целом российские предложения по преобразованию международных институтов и переговорных площадок подразумевают более активное и креативное вовлечение стран Африки. Открытое и нешаблонное созидание в процессе формирования новой глобальной институциональной архитектуры дает России и другим возможным участникам коллективного незапада конкурентное преимущество, поскольку основные западные политические институты (G7, НАТО, AUKUS) неинклюзивны и подразумевают идеологически обусловленную блоковую дисциплину.

Интересы в Красном море

Болевые точки Африканcкого континента: Сахель (обзор ситуации и перспективы). Доклад РСМД и МККК

Другим нерядовым событием для российской политики в Африке стал выход 31 июля новой Морской доктрины. Помимо традиционных положений из прошлых поколений концептуальных текстов, новый документ впервые за несколько десятилетий провозгласил намерение Москвы обеспечить свое постоянное присутствие в Красном море. Морская доктрина объявила эту часть мира важным районом обеспечения национальных интересов и зафиксировала стремление создать пункты материально-технического обеспечения флотских подразделений.

Конечно, стремление России как-то закрепиться в Красном море появилось задолго до 2022 г. Еще в конце XIX в. уроженец современного Волгограда Николай Ашинов попытался создать колонию Новая Москва на территории современного Джибути. В 1964–1977 гг. СССР построил с нуля военно-морскую базу в порте Бербера (Сомали), а в 1977–1991 гг. использовал пункт материально-технического обеспечения на острове Нокра архипелага Дахлак (сейчас Эритрея). В 2012–2013 гг. Россия вела с Джибути переговоры о предоставлении территории под возможную военную базу, но финансовые условия и предложенный участок не удовлетворили запросы Москвы. В 2017 г. лидер Судана предложил создать в его стране пункт материально-технического обеспечения. Пока шли переговоры и процессы согласования, в Судане случилось два государственных переворота (в 2019 и 2021 гг.), в результате которых к власти пришли менее сговорчивые силы. Хотя Соглашение о базе было подписано 1 декабря 2020 г., процесс ратификации и окончательного вступления в силу затягивается из-за серьезного давления Запада на суданские власти.

В этой связи Морская доктрина дает пищу для размышлений по поводу формулировки о пунктах материально-технического обеспечения в Красном море и об использовании инфраструктуры государств региона (пункт 59.4). Фактически, это означает, что Россия не будет делать ставку только на суданский проект военно-морской базы в районе Порт-Судана и может ограничиться периодическим использованием этого порта для пополнения запасов и мелкого ремонта (как это происходит сейчас).

Кроме того, вполне вероятно расширение списка потенциальных стран-кандидатов для размещения военной базы. Наиболее вероятные варианты в регионе Красного моря — это Джибути и Эритрея, поскольку остальные государства более склонны следовать в фарватере рекомендаций западных лидеров. В отношении Эритреи высока вероятность, что у России не получится снова использовать остров Нокра, что может вызвать негативные воспоминания. В свое время патрули с советской базы фактически боролись с нынешней правящей партией Эритреи. Однако на юге страны предостаточно небольших прибрежных населенных пунктов, которые вполне могут подойти ВМФ РФ. Более того, порт «Асэб» уже неформально используется странами Персидского залива для поддержки операций против хуситов в Йемене. Что касается Джибути, возможные варианты пока менее ясны — может произойти как возобновление переговоров о полноценном пункте материально-технического обеспечения, так и усеченный вариант присутствия для подстраховки при возможных проблемах с Суданом.

Так или иначе, приоритетность региона Красного моря потребует от России диалога со всеми прибрежными государствами, в том числе с такими непростыми партнерами, как Кения и Сомали. Опыт Судана наглядно демонстрирует, что запасные варианты и возможности необходимы всегда, поскольку внутриполитические изменения вполне могут затормозить или обнулить дипломатические договоренности.

Стратегия Байдена для Африки южнее Сахары

В отличие от предложений Москвы, госсекретарь Энтони Блинкен в речи 8 августа в Претории озвучил, скорее, односторонний формат взаимодействия — «видение вовлечения нашего государства в дела региона». В выступлении главы американского дипломатического ведомства была изложена «Стратегия Байдена для Африки южнее Сахары» и ее 4 основных приоритета. Первый приоритет — открытость, которая подразумевает возможность государств развиваться и получать помощь от США (в строительстве инфраструктуры, трансфере технологий). Второй — продвижение демократии через обмен идеями, борьбу с дезинформацией и коррупцией, укрепление отношений между правоохранителями и местным населением. Третий приоритет — преодоление последствий пандемии COVID-19 и создание условий для длительного устойчивого экономического роста. Под созданием условий госсекретарь Э. Блинкен подразумевал не только инвестиции и дотации от международных финансовых институтов, но и организацию производства вакцин на территории Африки. Наконец, четвертый приоритет — приобщение стран континента к «зеленой» повестке, в том числе к борьбе с изменением климата.

Никита Панин:
Возможен ли африканский гамбит во внешней политике России?

При анализе «Стратегии Байдена для Африки южнее Сахары» напрашивается вывод о ее весьма солидном концептуальном сходстве с более ранним документом — Стратегией по Африке южнее Сахары 2012 года. Из 4 приоритетов Стратегии 2012 года половина сохранилась практически без изменения формулировок — «продвижение демократии» и «увязывание экономического развития с экологическими проблемами». В 2012 г. третий приоритет обошелся без упоминания пандемии, но в остальном включал в себя схожие предложения — работу с субрегиональными организациями, подключение к сотрудничеству бизнеса, реформы для устойчивого роста.

В Стратегиях 2012 и 2022 гг. принципиально различаются только два аспекта. Во-первых, в «Стратегии Байдена» мягко умалчиваются проблемы в области безопасности, а также роль США в урегулировании конфликтов на континенте. Вероятно, эти вопросы найдут отражение в другом документе, который готовит Министерство обороны. В этом документе проблематика безопасности будет увязываться с политическими и экономическими усилиями США и рассматриваться в соответствии с принципом 3D (diplomacy, defense, development). Во-вторых, в Стратегии 2012 года отношения США с африканской стороной жестко обуславливались соблюдением «легитимности демократического процесса» — проведением выборов, адекватным подсчетом голосов, мирной передачей власти. А «Стратегия Байдена» уходит от такого вмешательства во внутренние дела и утверждает, что у США может и не быть решения для проблем с демократией в Африке. При этом визит Э. Блинкена в ДРК был в основном посвящен предстоящим выборам 2023 г., что несколько подрывает заявленные позиции в Стратегии.

В целом визит Э. Блинкена демонстрирует, что у США пока не сложилось новых взглядов на отношения с государствами континента и что источником вдохновения для Госдепартамента стала внутриполитическая повестка.

Вместо эпилога

В настоящее время продолжается работа над новой Концепцией внешней политики России. На пресс-конференции в Уганде по итогам визита Сергей Лавров заявил, что роль Африканского континента в основном концептуальном документе по вопросам внешней политики вырастет. В действующей Концепции 2016 года континент находится на последнем месте в региональном досье (причем ни одно государство Африки отдельно не упомянуто), в отличие от таких «важных» партнеров России, как Канада и Новая Зеландия. Примечательно, что два варианта Концепций (2013 и 2016 гг.) имеют устойчивую структуру регионального досье, в то время как Концепция внешней политики 2008 года хотя бы помещала Африку на предпоследнее место в ранжировке регионов мира.

Недавние события показывают, что в России постепенно вызревает новый взгляд на отношения с континентом. В свое время российская дипломатия много говорила о «гибкой геометрии» многосторонних институтов, подчеркивая значимость единства по поводу политических целей в противовес нацеленности на политическое единство. В Африке от «гибкой геометрии» Москва двигается в сторону гибких и параллельных диалоговых структур, что подразумевает нюансированную и тонкую работу со странами континента. С одной стороны, это позволяет сформировать альтернативные варианты и комбинации для сотрудничества, снизить зависимость от неустойчивой страновой конъюнктуры. С другой стороны, в отношениях с Африканским континентом важно не увлекаться «гибкостью геометрии» и не забывать сопрягать разные форматы взаимодействия, а также увязывать вовлечение африканских государств с их собственным видением настоящего и будущего.

В многополярном и многостороннем мире условный клуб друзей ШОС и БРИКС придется расширять, но важно понимать, какими принципами России стоит руководствоваться в этом процессе. В арсенале Москвы и ее союзников есть и другие институциональные механизмы — миротворческий и военно-политический потенциал ОДКБ, а также диалоговые возможности ЕАЭС и субрегиональных организаций Африканского континента (они предусмотрены решением I саммита «Россия — Африка»). Такое «институциональное меню» может удовлетворить весьма взыскательные вкусы и выглядит более выигрышно, чем «Стратегия Байдена для Африки южнее Сахары». Осталось всего лишь перевести яркие концепции в конкретную программу действий и претворить задуманное в жизнь.

*Террористическая организация, деятельность которой запрещена на территории РФ.