Отмена санкций: китайский вариант

Современная литература по тематике экономических санкций сконцентрирована на эффективности их применения. Ученых и практиков интересует вопрос о том, в какой степени санкции позволяют добиваться тех или иных политических целей — принуждать к смене курса, наносить ущерб, сдерживать развитие страны-мишени и тому подобное. Гораздо меньше внимания уделяется вопросу об отмене или смягчении санкций: почему страны — инициаторы санкций идут на их сокращение? Насколько долгосрочна и устойчива такая отмена?

Китаю удалось добиться снятия большинства санкций США. Процесс растянулся более чем на четверть века, а в последние годы Вашингтон вновь наращивает давление на Пекин. Однако пример Китая позволяет пролить свет на мотивы смягчения санкций или их отмены, которыми США руководствовались и, возможно, могут руководствоваться в будущем. Можно выделить три таких мотива.

Первый — снижение санкций для сближения со страной-мишенью в интересах разрушения коалиций с ее участием или сдерживания более значимого соперника.

Второй — получение экономических преимуществ при благоприятных политических возможностях.

Третье — попытка «социализации» страны-мишени, ее интеграции в систему двусторонних и многосторонних отношений с целью создать экономический фундамент для политического диалога.

К концу 1960-х гг. усиливаются политические противоречия между КНР и СССР, перерастающие в отдельные пограничные инциденты. Для США сложились благоприятные условия углубить появившийся раскол. Сама по себе отмена санкций вряд ли играла роль ключевого фактора изменения китайской внешнеполитической линии. За ней стояли более фундаментальные политические причины и в определенной мере — личностный фактор политических лидеров крупных держав. Однако санкции сыграли важную сигнальную роль, подкрепляя линию американской дипломатии.

После начала политики экономических реформ в Китае сигнальная роль санкций дополнилась экономической мотивацией. У США появлялась возможность содействовать через постепенную отмену санкций либерализации китайской экономики. На рубеже ХХ и ХХI вв. происходит масштабное встраивание Китая в систему экономической глобализации, лидером которой выступали США. На всем протяжении XXI в. объем двусторонней торговли последовательно возрастал, причем торговый баланс складывался в пользу КНР. На политическом уровне у США оставалась надежда на то, что развитие рыночной экономики в КНР и «социализация» страны через ее активное участие в глобальной экономике приведут и к последующей демократизации КНР.

Сегодня США пока избегают избыточной эскалации санкций. В отношении телекоммуникационных компаний и фирм, специализирующихся на продукции двойного назначения, действует экспортный контроль, но практически не используются блокирующие санкции. За сотрудничество с Россией под вторичные санкции попало более сотни компаний, но среди них нет ни одной сколько-нибудь крупной и системообразующей для отрасли. В обозримой перспективе давление санкций США на КНР будет нарастать. Но быстрое усиление санкций маловероятно. Китай — слишком крупная экономика. Его ковровая бомбардировка санкциями нанесет значительный ущерб самим США. Созданный Китаем запас прочности теперь играет на руку Пекину.

Современная литература по тематике экономических санкций сконцентрирована на эффективности их применения. Ученых и практиков интересует вопрос о том, в какой степени санкции позволяют добиваться тех или иных политических целей — принуждать к смене курса, наносить ущерб, сдерживать развитие страны-мишени и тому подобное. Гораздо меньше внимания уделяется вопросу об отмене или смягчении санкций: почему страны — инициаторы санкций идут на их сокращение? Насколько долгосрочна и устойчива такая отмена?

Иван Тимофеев:
Трамп или Харрис: есть ли разница для Китая?

Недостаток внимания к таким вопросам связан с оправданным скепсисом — слишком часто санкции затягиваются на годы и десятилетия. Тем интереснее опыт Китая, которому удалось добиться снятия большинства санкций США. Процесс растянулся более чем на четверть века, а в последние годы Вашингтон вновь наращивает давление на Пекин. Однако пример Китая позволяет пролить свет на мотивы смягчения санкций или их отмены, которыми США руководствовались и, возможно, могут руководствоваться в будущем. Можно выделить три таких мотива.

Первый — снижение санкций для сближения со страной-мишенью в интересах разрушения коалиций с ее участием или сдерживания более значимого соперника.

Второй — получение экономических преимуществ при благоприятных политических возможностях.

Третье — попытка «социализации» страны-мишени, ее интеграции в систему двусторонних и многосторонних отношений с целью создать экономический фундамент для политического диалога.

Рассмотрим эти мотивы подробнее в контексте американо-китайских отношений.

Победа ведомых Коммунистической партией Китая народных масс в гражданской войне и тесное сотрудничество КНР с Советским Союзом предопределили политику жесткого сдерживания Китая со стороны США. Первые торговые ограничения были введены в 1949 г., а в 1950 г. они трансформировались в тотальное торговое эмбарго и заморозку активов КНР на фоне корейской войны. На протяжении 1960-х гг. упомянутые ограничения дополнялись режимами санкций, которые США вводили в отношении стран социалистического блока. Однако к концу 1960-х гг. происходят изменения. Усиливаются политические противоречия между КНР и СССР, перерастающие в отдельные пограничные инциденты. Для США сложились благоприятные условия углубить появившийся раскол [1]. В контексте визита президента Ричарда Никсона в Китай делаются отдельные послабления: смягчается визовый режим, ослабляется контроль валютных операций и порядок лицензирования сделок с китайскими товарами, открываются возможности для экспорта в Китай нестратегических товаров. Сама по себе отмена санкций вряд ли играла роль ключевого фактора изменения китайской внешнеполитической линии. За ней стояли более фундаментальные политические причины и в определенной мере — личностный фактор политических лидеров крупных держав. Однако санкции сыграли важную сигнальную роль, подкрепляя линию американской дипломатии.

Иван Тимофеев:
Вторичные санкции не остановят российско-китайские экономические отношения

После начала политики экономических реформ в Китае сигнальная роль санкций дополнилась экономической мотивацией. У США появлялась возможность содействовать через постепенную отмену санкций либерализации китайской экономики. Помимо чисто экономического интереса здесь был важен идеологический момент. Крупная социалистическая страна делала шаги к элементам рыночной экономики, показывая тем самым условность марксистско-ленинских догматов. Советский Союз со своей стагнирующей экономикой мог оказаться и в итоге оказался на таком фоне в проигрышном положении. В 1979 г. КНР и США подписывают торговое соглашение, в 1980 г. размораживаются китайские финансовые активы, смягчается экспортный контроль, в 1985 г. снимаются ограничения на оказание помощи Китаю, а в 1988 г. расширяются возможности экспорта в КНР высокотехнологичных товаров.

События на площади Тянаньмэнь в 1989 г. на первый взгляд затормаживает нормализацию отношений двух стран. США законодательно закрепляют запреты на экспорт ряда высокотехнологичных товаров, в том числе спутников, вводят ограничения на операции Экспортно-импортного банка с Китаем, приостанавливают программы Корпорации зарубежных частных инвестиций и Агентства по развитию торговли. Тем не менее экономические отношения набирают темп, а в течение 1990-х гг. с КНР снимается множество ограничительных мер. Уже в 1992 г. вводятся исключения по программам помощи Китаю и на поставки отдельных видов компьютеров, а в 1993-м — по операциям Экспортно-импортного банка и статусу преференциального торгового партнера. В 1994 г. по линии COCOM снижаются ограничения на поставки телекоммуникационного и оптического оборудования в Китай, в 1995 и 1996 гг. — по криптографическому и компьютерному оборудованию. В 2000 г. законодательно восстанавливаются нормальные торговые отношения с КНР.

На рубеже ХХ и ХХI вв. происходит масштабное встраивание Китая в систему экономической глобализации, лидером которой выступали США. На всем протяжении XXI в. объем двусторонней торговли последовательно возрастал, причем торговый баланс складывался в пользу КНР. В 1999 г. Китай экспортировал в США товаров на сумму 42 миллиарда долларов, а в 2023 г. — 501 миллиард. США в 1999 г. экспортировали в Китай на сумму 42 миллиарда, а в 2023 г. — лишь 148 миллиардов. Впрочем, американские компании активно встраивали китайские фирмы в цепочки поставок, снижая свои издержки. На политическом уровне у США оставалась надежда на то, что развитие рыночной экономики в КНР и «социализация» страны через ее активное участие в глобальной экономике приведут и к последующей демократизации КНР.

Андрей Кортунов:
Чему нас учит история Китая

На деле ситуация повернулась иным образом. Увеличивая свое благосостояние за счет участия в глобализации, Китай сохранял государственный контроль над экономикой там, где считал это нужным. В США такой контроль вызывал подозрения в нечестной конкуренции и попытках сохранять конкурентные преимущества за счет нерыночных методов. Власти КНР активно вкладывались в развитие национальной промышленности и технологий, добившись впечатляющих успехов в целом ряде областей, даже несмотря на остающиеся санкции США, например в космической сфере. Наконец, Китай не желал идти на демократизацию по западному образцу, в том числе сделав выводы из распада СССР и опыта постсоветской России. Пекин консолидировал политическую систему и усилил вертикаль власти. В период президентства Дональда Трампа в 2016–2020 гг. США вновь начинают эскалацию санкций против Китая, в том числе в отношении телекоммуникационного сектора, а также по тематике прав человека и этнических меньшинств. После начала специальной военной операции Вашингтон также начал активно применять санкции в отношении китайских компаний, сотрудничающих с Россией.

Тем не менее США пока избегают избыточной эскалации санкций. В отношении телекоммуникационных компаний и фирм, специализирующихся на продукции двойного назначения, действует экспортный контроль, но практически не используются блокирующие санкции. За сотрудничество с Россией под вторичные санкции попало более сотни компаний, но среди них нет ни одной сколько-нибудь крупной и системообразующей для отрасли. По Гонконгу и Синьцзян-Уйгурскому автономному району используются точечные блокирующие санкции, но макроэкономический эффект от них исчезающе мал. При этом текущий уровень санкций позволяет Вашингтону решать свои политические задачи весьма ограниченно. В обозримой перспективе давление санкций США на КНР будет нарастать. Но быстрое усиление санкций маловероятно. Китай — слишком крупная экономика. Его ковровая бомбардировка санкциями нанесет значительный ущерб самим США. Маятник отношений двух стран качнулся от сотрудничества к соперничеству. Однако созданный Китаем запас прочности теперь играет на руку Пекину. Ожидать цунами санкций, подобного тому, что мы увидели в отношении России, в ближайшие годы вряд ли возможно.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».

1. Киссинджер, Г. О Китае. – М.: АСТ, 2022.