Пандемия коронавируса: глобальные проблемы требуют глобального взаимодействия

Диалог по вопросам безопасности между Великобританией и Россией посвящен «новой нормальности» международной политики в области здравоохранения.

В работе приводятся основные выводы, сделанные в ходе семинара по вопросам безопасности между Великобританией и РФ на тему «Глобального здравоохранения и безопасности», организованного в декабре 2020 г. Королевским объединенным институтом оборонных исследований (RUSI) и Российским советом по международным делам (РСМД). Впервые в рамках подобного диалога были затронуты вопросы здравоохранения: стороны сочли его обсуждение уместным и своевременным, поскольку пандемия коронавируса продемонстрировала, что угрозы здоровью — явный и реально существующий риск безопасности для всех стран.

Пандемия подвергла испытанию возможности международного сообщества решать новые универсальные задачи как на глобальном, так и на местном уровнях. В конечном счете, для преодоления подобных угроз необходимо международное сотрудничество. Секьюритизация проблемы лишь усугубляет ее, а не способствует решению.

Что особенно важно, необходимо учитывать уроки, извлеченные из борьбы с пандемией, при решении проблем, связанных с изменением климата и другими глобальными вызовами. Они обнажают те же проблемы, вызванные отсутствием международного сотрудничества, невозможностью сдержать заболевания в пределах национальных границ и необходимостью совместной работы для общего блага. Пандемия коронавируса — это не только проблема безопасности, но и общесоциальная проблема, решать которую стоит не за счет использования механизмов безопасности, а путем обеспечения защищенности общества.

Российско-британский диалог по вопросам безопасности рассмотрел формирование «новой нормальности» международной политики в области здравоохранения.

В настоящей статье приводятся основные итоги семинара на тему «Глобальное здравоохранение и безопасность», организованного в декабре 2020 г. Российским советом по международным делам (РСМД) и Королевским объединенным институтом оборонных исследований (RUSI) в рамках российско-британского диалога по вопросам безопасности. В рамках диалога впервые были затронуты вопросы здравоохранения: стороны сочли их обсуждение уместным и своевременным, поскольку пандемия коронавируса продемонстрировала, что угрозы здоровью — явный и реально существующий риск безопасности для всех стран.

Пандемия подвергла испытанию способность международного сообщества реагировать на новые универсальные вызовы как на глобальном, так и на местном уровнях. Рикке Исхой, глава Международной кризисной группы по борьбе с коронавирусом при Международном комитете Красного Креста, кратко изложила соответствующие уроки, извлеченные из предыдущих пандемий:

• необходимо расширять действие и обеспечивать строгое соблюдение норм международного гуманитарного права для защиты гражданских лиц, особенно в зонах конфликтов;

• медицинская помощь и средства защиты (включая вакцины) должны быть доступны для всех;

• меры по борьбе с пандемией не могут ограничиваться лишь вопросами здравоохранения, а должны быть направлены на борьбу с самым широким спектром ее вторичных последствий;

• пока хоть кто-то находится в зоне риска, от пандемии не застрахован никто; меры по борьбе с заболеванием должны охватывать и наиболее уязвимые категории людей, и отдаленные районы;

• любые чрезвычайные меры по борьбе с пандемией и ее распространением должны быть ограниченными во времени, носить недискриминационный характер и вводиться соразмерно потребностям здравоохранения;

• ключевой фактор успеха профилактических мер и вакцинации — доверие и поддержка со стороны общественности.

С этой точки зрения, пандемия коронавируса продемонстрировала ряд упущений, многие из которых оказались обусловлены факторами политического характера. Семинар РСМД и RUSI помог выявить некоторые ключевые тенденции и проблемы в этой сфере.

РСМД и RUSI провели онлайн-семинар «Глобальное здравоохранение и безопасность»

Индивидуальные или коллективные меры по борьбе с вирусом?

Государства мира реагировали на пандемию не коллективно, а порознь, но справиться с инфекционными заболеваниями в глобальном масштабе можно только в том случае, если с ними будут бороться все страны. Экономист и эколог Элинор Остром высказывала мнение, что обеспечение долгосрочного устойчивого развития требует соответствующей институциональной базы для лучшего понимания и управления сложными отношениями между потребителями услуг и системами, обладающими соответствующими ресурсами. Поэтому для обеспечения здоровья всего населения планеты необходимо признать, что преследование узких национальных интересов подвергает мировое сообщество реальной опасности.

Легко распространяющееся инфекционное заболевание нельзя удержать в пределах национальных границ. Борьба с ним требует от стран совместных усилий, обмена информацией о выявленных случаях заражения, геноме вируса, распространении заболевания и новых методах лечения. С этой точки зрения, мы наблюдали блестящие примеры такого международного сотрудничества — в частности, беспрецедентно открытый обмен генетической информацией, в результате которого 10 января 2020 г. был впервые опубликован полный геном вируса. В то же время, наблюдается заметная склонность государств бороться с коронавирусом самостоятельно, что подстегивает конкуренцию между странами в ущерб совместным усилиям. Подобная динамика — не простое усиление уже существовавшей геополитической напряженности, например, между США и Китаем или Россией и Западом; новые границы разделили и традиционных политических союзников: например, государства-члены ЕС отгородились друг от друга как буквально (Германия и Бельгия), так и в более широком смысле — Италия обвиняла партнеров по ЕС в отсутствии солидарности.

Рост национализма и популистских настроений стал серьезным напоминанием о том, что само по себе наличие мощных стимулов для сотрудничества по проблемам здравоохранения не означает его автоматического налаживания. Кроме того, подобная ситуация свидетельствует о подрыве доверия общественности к институтам глобального управления, в частности — к Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) и ЕС, которые по большей части не смогли выработать согласованных и действенных мер по борьбе с коронавирусом.

С одной стороны, появление в отдельных странах различных схем лечения привело к выдвижению новых интересных дипломатических инициатив в области здравоохранения поперек прежних барьеров (например, Россия в рамках гуманитарных миссий поставляла медикаменты и направляла военных медиков в Италию и Сербию; Китай снабжал Италию медицинскими средствами и оборудованием). С другой стороны, конкуренция усилила обеспокоенность стран зависимостью от определенных поставщиков, привела к попыткам националистически настроенных правительств придержать вакцину для собственных граждан и добиваться большего самообеспечения лекарствами. Пандемия, как никакой другой фактор, вынуждала правительства принимать меры по защите национальной экономики и обеспечению надежности поставок вакцин. Между тем издержки, связанные с «прививочным национализмом», оцениваются более чем в 1 трлн долл. в год. Из-за сосредоточения правительств на решении безотлагательных проблем здравоохранения, международное сотрудничество по целому ряду вопросов — в частности, по изменению климата — в будущем может быть затруднено.

Сама по себе политизация пандемии — тревожная и негативная тенденция, которая подрывает как трансграничное сотрудничество, так и эффективность мер по борьбе с пандемией, предпринимаемых на национальном уровне. Обвинения Китая в том, что он в очередной раз, как и в случае со вспышкой атипичной пневмонии (англ. SARS) в 2002 г., скрыл первые случаи заражения (что, вероятно, не позволило принять более оперативных мер по пресечению распространения вируса) и даже в том, что он сам создал вирус, отвлекали внимание общественности от рационального зерна в действиях Поднебесной по борьбе с болезнью. Речь идет о введении жесткого карантина и быстром наращивании потенциала национальной системы здравоохранения, что позволило КНР стать первой страной, в целом победившей эту болезнь. Российская вакцина «Спутник V» подверглась нападкам, которые в стране воспринимались как политически мотивированные; утверждалось, в частности, что вакцина была выпущена на рынок преждевременно, до проведения необходимых испытаний. Россия, пытаясь противодействовать таким нападкам, разместила всю информацию по испытаниям на сайте, доступном зарубежным СМИ. Москва заявляла, что негативное освещение этой вакцины в СМИ затеняло ее достоинства — относительно низкую стоимость и пригодность к хранению при температуре, как в обычном холодильнике, в отличие от двух вакцин, разработанных в США.

Иван Тимофеев:
COVID-19 и ситуация в современном мире: риски и возможности для внешней политики России

Проблемы принятия решений на национальном уровне

Решения, принимаемые на национальном уровне, зачастую рассчитаны на кратковременную перспективу, не решают проблемы полностью и носят непоследовательный характер. Саймон Раштон, старший преподаватель Университета Шеффилда, отмечал необходимость «быстрых и решительных действий». Исследователи из Ливерпульского университета установили, что в странах, чьи лидеры закрыли государственные границы раньше и более решительно, было в целом выявлено меньше случаев заболевания, а возможность снятия ограничений появилась раньше. Другие участники семинара говорили о важности достижения баланса между настоятельными призывами национальных правительств ввести локдаун и необходимостью предоставлять людям возможность самим принимать решения, чтобы минимизировать воздействие на моральный дух общества и экономику страны. Как писал в Forbes член РСМД Владимир Мау, «общество оказалось перед экзистенциальным выбором — сохранять экономику или человеческие жизни. При этом надо понимать, что выбора на самом деле не существует: экономический коллапс сам становится опасным для физического выживания людей». И действительно, пандемия обнажила глубокие и опасные социальные различия между теми, кто имеет беспрепятственный доступ к медицинским услугам, и теми, кто его лишен.

Поскольку основное внимание уделяется фармацевтическим препаратам и другим медицинским способам лечения, а не устранению изначальных причин плохого состояния здоровья граждан — от деградации окружающей среды до социально-экономического неравенства, — велика вероятность, что влияние окружающей и социальной среды на здоровье населения останется без внимания. Восприимчивость к коронавирусу оказывалась выше в районах с загрязненным воздухом, у лиц, страдающих ожирением и диабетом, плохо питающихся, а также в социальных системах, где бедным и социально уязвимым слоям населения не созданы условия для ведения здорового образа жизни. В этой связи примечательно, что те главы государств, которые не предприняли эффективных мер по борьбе с пандемией, склонны преуменьшать значение изменений климата, а уровень социальной поддержки и степень участия государства в развитии системы здравоохранения в их странах остается низким.

Реагирование на трансграничные проблемы (включая пандемию и климатические изменения) зависит от взаимодействия законов, политических мер и социальных факторов. Политики, как правило, плохо разбираются в науке — вклад бывшей премьер-министра Великобритании Маргарет Тэтчер как химика в разработку Монреальского протокола явился скорее положительным исключением. При выработке стратегии реагирования необходима опора на науку, но для этого требуются и политики, полностью осознающие последствия своих действий и умеющие грамотно противостоять угрозам, которые проявляются на национальном, но наиболее эффективно устраняются на международном уровне.

Многие участники семинара РСМД — RUSI подчеркивали первостепенную важность широкого информирования, поддержки и вовлечения общественности в борьбу с пандемией. Благодаря этим факторам органы здравоохранения могут получать достоверные сведения о заболеваемости, поддерживать эффективность системы отслеживания контактов с зараженными и обеспечивать соблюдение установленных правил (например, требований носить защитные маски или избегать больших скоплений людей). В России временами проявлялось недоверие общественности к системе здравоохранения — так, некоторые средства массовой информации ставили под сомнение официальную статистику заболеваемости COVID-19. Другой проблемой стало нежелание делать прививки — отсутствие доверия к вакцинам в таких странах бывшего советского блока, как Польша и Армения, характерно и для восточноевропейских иммигрантских диаспор. В Великобритании такие общины чаще уклоняются от прививок, чем, например, белое британское население или британцы азиатского происхождения, что подчеркивает необходимость общего укрепления доверия к вакцинации.

Андрей Кортунов:
Баланс слабостей. Как эпидемия изменит отношения России и ЕС

Субнациональные регионы и неправительственные организации как важные акторы

Реакция на пандемию варьировала не только между государствами, но и внутри них. По словам Стива Миллингтона из университета Манчестер Метрополитан, в Великобритании вспышка коронавируса превратилась в «пандемический стресс-тест» для проходящего процесса передачи полномочий от центрального правительства к региональным. При этом в каждой из четырех частей страны (Англия, Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия) действуют разные правила, а центральное правительство оказывает влияние практически только на Англию. В России федеральное правительство с самого начала возложило основную ответственность за борьбу с коронавирусом (включая, в частности, полномочия по введению карантина) на региональные власти. Целью такого несколько необычного решения было обеспечение учета широкого разнообразия местных медицинских, социальных и географических условий; однако в конечном итоге оно вызвало критику по отношению к Москве из-за отсутствия решительных и скоординированных действий на федеральном уровне. В США попытки администрации Д. Трампа руководить всем процессом спровоцировали ряд штатов на принятие односторонних мер, причем некоторые штаты в судебном порядке оспаривали право центральных властей на вмешательства в их дела.

В ходе семинара были рассмотрены конкретные примеры реагирования на пандемию на региональном и муниципальном уровнях в Великобритании и России. Выступавшие отмечали весьма позитивные эффекты тесного сотрудничества в области здравоохранения как внутри страны (например, между 10 муниципалитетами Большого Манчестера), так и между регионами разных стран (к примеру, между Архангельской областью и ее традиционными партнерами в Северной Норвегии).

Пандемия также стала причиной примечательного слияния усилий государства и частного сектора в области здравоохранения, а также новых проявлений мягкой силы. Когда федеральные или национальные правительства не могли позаботиться о своих гражданах, в дело вступали такие негосударственные субъекты, как НКО, частные компании и благотворители. Правительство Китая поставляло по всему миру респираторы и хирургические маски, а отдельные филантропы на протяжении всей пандемии за свой счет активно направляли тесты для диагностики коронавирусной инфекции в Африку, Италию и США. Мировых лидеров призывали, памятуя об их «естественном желании поставить на первое место интересы собственных граждан», как можно скорее договариваться и друг с другом, и с частным сектором, чтобы обеспечить наиболее эффективное использование средств, направляемых на борьбу с пандемией. Фонд Билла и Мелинды Гейтс и Фонд Джека Ма действовали невзирая на национальные границы или исторически сложившуюся политическую напряженность. Все большее число международных НКО, среди них Альянс планетарного здравоохранения, Альянс «эко-здоровья» и Международный союз охраны природы, призывают к расширению глобального сотрудничества в борьбе не только с заболеваниями, но и с экономическими и экологическими факторами, приводящими к их возникновению.

Роль этих акторов в решении таких общечеловеческих проблем, как изменения климата и развитие здравоохранения, заслуживает более пристального рассмотрения. Статус Фонда Билла и Мелинды Гейтс как основного спонсора ВОЗ уже вызывал подозрения о перекосах в деятельности этой организации, в которой искоренению отдельных болезней отводилось более важное место, чем общему укреплению систем здравоохранения бедных стран; в условиях пандемии опасения по поводу влияния Б. Гейтса на определение направлений деятельности ВОЗ только возросли. Возникают также непростые вопросы об эффективности мер, предпринимаемых правительствами, и об их реальных приоритетах. Риск возникновения пандемий занимает одно из первых мест в Национальном реестре рисков Великобритании с момента его первой публикации в 2008 г., однако существуют сомнения, действительно ли он воспринимался силовиками в качестве серьезной национальной угрозы. И, безусловно, подготовка к борьбе с пандемиями никогда не обеспечивались таким же финансированием, не вызывала такого же интереса у политиков и не рассматривалась как предмет международного сотрудничества в той же мере, как другие угрозы XXI в. типа изменений климата и кибербезопасности. Многие россияне в период пандемии также высказывали подобные сомнения, припоминая непрерывную оптимизацию системы здравоохранения в течение десятилетия, предшествовавшего вспышке инфекции, а также нежелание некоторых губернаторов, несмотря на прямое президентское поручение, выплачивать утвержденные надбавки медицинскому персоналу больниц, работающему с коронавирусными больными.

Наталия Ромашкина:
Глобальный мир с новой «короной»: путь к расширению сотрудничества или к изоляции?

Без международного сотрудничества не обойтись

Как отметил один из участников диалога, за последние 100 лет человечество столкнулось с 10 пандемиями (все они, что примечательно, были вызваны РНК-содержащими вирусами), причем только с 2009 г. произошли две вспышки. Если, как полагают многие ученые и специалисты по защите окружающей среды, климатические изменения будут постоянно повышать вероятность возникновения новых пандемий, то международное сотрудничество по предотвращению распространения болезней станет в будущем критически важным для обеспечения глобальной безопасности. В 2006 г. «предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний» стало одним из шести ключевых глобальных общественных благ, определенных Международной целевой группой по глобальным общественным благам, которая отметила, что «национальные системы охраны здоровья не соответствуют этим задачам и не смогут эффективно функционировать изолированно друг от друга. Для любого государства, стремящегося защитить свое население, существенное значение имеют действия других стран».

Мир не может позволить давним политическим разногласиям между странами препятствовать принятию коллективных ответных мер, необходимых для противодействия природным угрозам. История показывает, что во имя прогресса человечества можно забыть о политических распрях. Великобритания, США, СССР и Франция, преодолев взаимное недоверие и идеологические барьеры, создали во время Второй мировой войны мощную коалицию, разгромившую общую угрозу в лице фашизма. «Космическая гонка» США и СССР 1950–1960-х гг. уступила место широкому сотрудничеству, от программы «Союз-Аполлон» 1975 г. до создания Международной космической станции, работа которой регулируется межправительственными соглашениями. Первый космонавт из Великобритании, химик Хелен Шарман, отправилась на космическую станцию «Мир» в рамках советской космической программы на борту корабля «Союз», в ходе полета, профинансированного британским частным сектором и советским правительством. При наличии соответствующего стимула международное соперничество может перерастать в сотрудничество. С началом пандемии стартовала новая «космическая гонка» между учеными, стремящимися разработать первую вакцину от COVID-19, причем Россия даже назвала свою вакцину в честь первого искусственного спутника Земли, название которого означает «идущий рука об руку». Посыл, который несет это название, еще никогда не был так актуален.

Чтобы мир преуспел в борьбе с пандемией коронавируса и подобными вспышками в будущем, националистические подходы должны уступить место открытому, ориентированному на результат сотрудничеству.

Российско-британское измерение

Семинар выявил немало параллелей между Великобританией и Россией, например, схожие тенденции в количестве заболевших и реакциях общественности. В обеих странах пандемия проходила на фоне крупных системных потрясений — выхода Великобритании из ЕС и резкого падения цен на российскую нефть.

Существует риск, что исторически непростые политические отношения между государствами могут отрицательно сказаться на возможности их сотрудничества, что еще более повышает важность диалога между политическими аналитиками двух стран, а также усиливает потребность в рассмотрении других нетрадиционных угроз, которые находятся вне классической тематики «жесткой безопасности».

Пандемия помогла выявить новые многообещающие возможности для неполитизированного сотрудничества, такие, как обмен опытом и передовыми наработками в области здравоохранения, устранения последствий чрезвычайных ситуаций, городского планирования (подходы к которому могут потребовать пересмотра в целях ограничения передачи вируса воздушно-капельным путем) и психологической помощи людям, находящимся на самоизоляции.

Выводы

Необходимо искать точку «новой нормальности». Уже раздавались призывы «восстановить всё лучше, чем было», однако, вероятно, более ценен лозунг, прозвучавший на недавней конференции Всемирного общества охраны природы: «Сделать мир не таким, каким он был, а таким, каким он мог бы быть». Подобный оптимизм в отношении будущего вселяет надежду, но для достижения этой цели по-прежнему не хватает «дорожной карты».

И, пожалуй, важнее всего учитывать уроки, извлеченные в ходе борьбы с пандемией, при решении проблем, связанных с изменением климата и другими глобальными вызовами, поскольку они обнажают те же болевые точки: отсутствие международного сотрудничества, невозможность обойтись действиями в пределах национальных границ и необходимость совместной работы для общего блага. Пандемия коронавируса — это не проблема безопасности, а общесоциальная проблема, решать которую следует путем использования механизмов не государственной, а общественной безопасности и гражданской защиты населения.