Париж в поисках новой африканской стратегии

В начале ноября минувшего года во французском Национальном собрании был представлен парламентский доклад о современных отношениях Пятой республики с Африканским континентом. Появление данного труда привлекло внимание экспертов и СМИ, поскольку он должен был стать первой попыткой комплексного осмысления французскими политическими элитами последних неудач своей стратегии на данном направлении. Более того, на контрасте с выступлением Э. Макрона в феврале 2023 г., когда «новый старт» франко-африканских отношений был в очередной раз лишь обозначен риторически, в новом тексте стоило ожидать перечня конкретных шагов, которые Париж будет предпринимать для исправления ситуации. Вместе с тем главной особенностью доклада стало откровенное признание кризиса африканской политики Франции, лишь усугубившегося при нынешнем президенте, тогда как в ходе открытого обсуждения документа правительство в отличие от депутатов предпочло по-прежнему сглаживать острые углы, настаивая на успешности проводимой линии.

Вместе с тем для реального изменения всей системы управления африканской стратегией должны последовать масштабные поправки в процесс принятия внешнеполитических решений и в Конституцию страны, на которые Э. Макрон идти не спешит (а если и решится, то явно по другому поводу). Несмотря на парламентскую критику и заметные невооруженным взглядом провалы, правящая команда предпочитает делать вид, что ситуация все еще под контролем.

Что касается самого президента, то его линия, видимо, лучше всего описывается девизом «поменять все, чтобы ничего не менять». С 2017 г. количество разнообразных инициатив и заявлений о перестройке отношений с Африкой измеряется десятками. В сухом остатке массы разнообразных проектов — лишь дальнейшее ослабление французских позиций на континенте по сравнению с моментом прихода Э. Макрона к власти. Недавняя реакция президента на поражения в Сахеле в 2023 г. вполне симптоматична и традиционна для управленческой системы Пятой республики: перетасовывается аппарат советников, переставляются высокие фигуры в министерствах, меняется глава службы внешней разведки, но сама система принятия решений остается неизменной. Ожидать от Э. Макрона каких-либо реальных перемен в этом плане, по всей вероятности, уже не приходится, особенно учитывая его сохранившуюся любовь к «юпитерскому», единоличному стилю руководства. Тем самым ноябрьский парламентский доклад наверняка так и останется очередным документом, не приведшим ни к каким существенным сдвигам, по крайней мере до следующей смены первого лица в 2027 г.

В начале ноября минувшего года во французском Национальном собрании был представлен парламентский доклад о современных отношениях Пятой республики с Африканским континентом. Появление данного труда привлекло внимание экспертов и СМИ, поскольку он должен был стать первой попыткой комплексного осмысления французскими политическими элитами последних неудач своей стратегии на данном направлении. Более того, на контрасте с выступлением Э. Макрона в феврале 2023 г., когда «новый старт» франко-африканских отношений был в очередной раз лишь обозначен риторически, в новом тексте стоило ожидать перечня конкретных шагов, которые Париж будет предпринимать для исправления ситуации. Вместе с тем главной особенностью доклада стало откровенное признание кризиса африканской политики Франции, лишь усугубившегося при нынешнем президенте, тогда как в ходе открытого обсуждения документа правительство в отличие от депутатов предпочло по-прежнему сглаживать острые углы, настаивая на успешности проводимой линии. Таким образом, остался открытым вопрос не только о том, как стратегия Елисейского дворца будет перестраиваться содержательно, но и способна ли она на это в принципе с учетом особенностей процесса принятия решений.

Специфика жанра и основное содержание доклада

Анна Барсукова:
От «Франс-Африк» до «Амбисьон-Африк»: возможности для нейтральности

Согласно букве и духу Конституции Пятой Республики, вопросы внешней политики и обороны неизменно являются «заповедной зоной» первого лица: решающее слово по ним всегда остается за президентом, не обязанным отчитываться ни перед одной инстанцией. Такой подход тем более привычен для африканского направления, нити руководства которым еще с 1960-х гг. стали сходиться на специальном подразделении Елисейского дворца (cellule Afrique), учрежденном Ш. де Голлем и его верным «господином Африка» Ж. Фоккаром. В работе этой структуры центральную роль играли высокопоставленные чиновники из органов исполнительной власти — МИД, министерства вооруженных сил, спецслужб; при необходимости принимали участие функционеры высшего звена из близких к государству бизнес-корпораций (ВПК, энергетика). Хотя в прежнем виде cellule Afrique уже не действует, соединившись с аппаратом советников президента [1], парламент до сих пор де-факто находится вне контуров системы принятия решений, располагая в этой сфере преимущественно консультативными функциями. И в Национальном собрании, и в Сенате профильные комиссии по внешней политике и безопасности работают из созыва в созыв, но их задачи чаще всего сводятся к заслушиваниям официальных лиц, проведению круглых столов с экспертами, налаживанию собственных контактов с парламентариями из других стран.

Более того, как показывает практика, даже в тех случаях, когда депутаты действительно могут оказать некое влияние, конечный результат все равно оказывается близок к первоначальному замыслу правительства. В частности, несмотря на наличие у сторонников Э. Макрона лишь относительного большинства, летом 2023 г. именно по такому сценарию прошло обсуждение очередного закона о военном планировании, в деталях устроившего далеко не всех, но в главном аспекте — увеличении оборонных расходов — ставшего предметом широкого консенсуса. В этой связи подготовка докладов служит для парламентского корпуса одним из немногих средств привлечения внимания к своей позиции по внешнеполитическим и военным темам, в том числе о стратегии Парижа в Африке. С исследовательской точки зрения депутатские доклады интересны тем, что народные избранники, не скованные соображениями внутриминистерской дисциплины, могут быть несколько более свободны в оценках, к тому же понимая, что подобные публикации все равно не будут иметь юридически обязывающего характера.

Рабочая группа по подготовке рассматриваемого доклада была сформирована в декабре 2022 г., то есть немногим после заявления Э. Макрона о завершении военной операции «Бархан» в Сахеле (о которой в это же время составлялся отдельный текст на уровне Сената) и за полгода до переворота в Нигере. Работу координировали Б. Фюкс и М. Табаро — фигуры, не относящиеся к грандам французской политики, а потому вряд ли известные широкому читателю, но тем не менее с некоторыми примечательными деталями в биографии. Первый — депутат от лояльной Э. Макрону партии центристского толка «Демократическое движение», ранее был журналистом, предпринимателем и общественным деятелем, на выборную должность впервые попал в 2017 г. по макроновскому «призыву». Пять лет спустя, помимо повторного получения мандата, он занял пост генерального секретаря Парламентской ассамблеи Франкофонии. Вторая — вице-председатель правоцентристской группы «Республиканцы» в нижней палате, генсек этой партии в начале 2010-х гг., на разных этапах поддерживала лидеров, предлагавших дрейфовать в сторону правого фланга (Л. Вокье, нынешнего лидера Э. Сьотти). Известно, что М. Табаро — дочь одного из членов экстремистской Секретной армейской организации (OAS), в начале 1960-х гг. планировавшей физическую ликвидацию Ш. де Голля, установление военной диктатуры и сохранение Алжира в составе Франции. Парламентарий неоднократно осуждала политику памяти об Алжирской войне, проводимую нынешними властями, обвиняя тех в однобоком прочтении истории (героизации борцов против Франции при игнорировании наследия солдат, сражавшихся за нее).

В течение нескольких месяцев работы докладчикам удалось провести более 70 интервью с учеными, деятелями культуры и СМИ, политиками (президентом Нигера М. Базумом, бывшим президентом Пятой республики Ф. Олландом), чиновниками (официальным представителем МИД Франции А.-К. Лежандр, спецпосланником по публичной дипломатии в Африке А.-С. Аве, отставными чинами из силовых органов и др.). Сам документ представляет собой скорее общий знаменатель под всеми мнениями и не позволяет напрямую установить вклад каждого опрошенного; ряд респондентов предпочли сохранить анонимность. Также примечательно, что по ходу своей работы авторы совершили лишь одну командировку на континент — в пока еще дружественный Парижу Кот-д’Ивуар, а полностью вынесенным за скобки исследования оказался Магриб. По хронологическим причинам в тексте никак не прокомментировано создание нового субрегионального формата без участия прозападных сил — Альянса государств Сахеля. Итоговый документ выполнен только на французском языке, что наводит на мысль о его ориентации преимущественно на внутреннюю аудиторию и как максимум франкоговорящую часть Африки.

Не погружаясь в подробный пересказ всего 166-страничного текста, следует выделить из него несколько наиболее показательных моментов. Во-первых, авторы отталкиваются от популярного тезиса о растущей роли Африки в современных международных отношениях, все более отчетливо проявляющейся в демографическом, экологическом логистическом и многих иных измерениях. При этом подчеркивается, что страны континента не только обладают колоссальным потенциалом для роста, но и переживают крайне непростые внутренние трансформации: экономические тренды и смены политических систем накладываются на поколенческие и социокультурные сдвиги. В качестве одной из важнейших черт нынешних африканских обществ авторы выделяют их запрос на суверенность, остро ощущаемый молодежью и сформулированный плеядой современных интеллектуалов. Отсюда, как считается, вытекает интерес к выстраиванию многовекторной внешней политики — отказ от исключительной ориентации на бывшие европейские метрополии и налаживание контактов с более широким кругом партнеров. Однако последние отнюдь не обязательно должны представлять не-Запад: так, отдельной строкой отмечается активизация африканской стратегии США, заметная как по растущей частоте визитов американских должностных лиц на континент, так и по расширению объемов финансирования. Естественно, не обойдены вниманием и российско-африканские связи. Здесь авторы предпочли сгустить краски, приведя длинный перечень примеров делового, медийного и неофициального военного присутствия Москвы на континенте, а также повторили вслед за своим МИДом обвинения в «нечестной конкуренции» и целенаправленных «антифранцузских кампаниях».

Никита Панин:
Африканские стратегии: сопоставление подходов ключевых игроков на континенте на современном этапе

Во-вторых, в докладе констатируется непоследовательность политики самой Франции — известное противоречие между частыми заявлениями об отказе от неоколониальной системы «Франсафрик» и продолжением ее использования на практике. Останавливаясь лишь на одной грани данной проблемы, Б. Фюкс и М. Табаро отмечают, что еще в начале 1990-х гг. Париж одной рукой увязал свою финансовую помощь африканским странам с прогрессом их демократических реформ, но в то же время продолжил поддерживать выгодные ему персоналистские режимы в Чаде, Габоне или Камеруне. Аналогичным образом в 2017 г. Э. Макрон утверждал, что «африканской политики Франции более не существует», подразумевая под этим разрыв с прошлым, а де-факто продолжал операцию «Бархан» до тех пор, пока это было возможно. По итогу долгих лет политики двойных стандартов Париж потерял доверие местных элит и более широких народных слоев. Как считают авторы, это убедительно подтверждает, например, опрос африканских лидеров мнений, проведенный в 2021 г. Советом французских инвесторов в Африке (CIAN): положительно к Пятой республике отнеслись лишь 17% респондентов, притом в региональном разрезе ее позиции оказались крепче всего на востоке, где французских колоний почти не было. Докладчики резюмируют, что курс Елисейского дворца теперь вызывает на континенте либо безразличие, либо враждебность («антифранцузские настроения»). Установление здоровых отношений возможно только при условии перестройки прежней модели, удачный момент для которой уже упущен.

В-третьих, в документе подвергнута критике собственно система принятия решений по африканской проблематике. По одному из разделов доклада проводится мысль о том, что ее отличает слишком закрытый характер: советник президента по Африке — фигура обязательно непубличная, роль силовиков явно выше, чем представителей гражданских ведомств (из-за чего вся стратегия прорабатывается в условиях секретности), координация различных институций слабо формализована. Управленческая цепочка, как и упоминалось выше, замыкается лично на президента и его ближайшее окружение, а альтернативные взгляды востребованы слабо. Доходит до того, что в Елисейском дворце с неохотой принимают африканских оппозиционеров и общественных деятелей (за исключением нескольких заранее подобранных фигур), — и это при громких обещаниях прислушиваться ко всему спектру мнений. Вдобавок во Франции, считают авторы доклада, постепенно исчезает содержательное разнообразие экспертизы по Африке [2]: академический мир, следуя за политикой, пишет преимущественно о вопросах безопасности, оплата профильных должностей в МИД оставляет желать лучшего. Из-за недостаточного знакомства с континентом (как бы странно это ни звучало в случае Франции) остаются устойчивыми многочисленные стереотипы об Африке, сдерживающие развитие экономических связей. Имеет место далеко не идеальная подготовка публичных выступлений первого лица, нередко воспринимаемых африканской аудиторией в штыки из-за пренебрежительных фраз или неточной расстановки акцентов.

В-четвертых, по заключению докладчиков, сверхцентрализованный механизм принятия решений во многом привел к ослаблению ряда традиционных козырей Парижа, ранее казавшихся бесспорными. Так, по состоянию на 2023 г. заметно недофинансирование ряда французских СМИ, вещающих на Африку, ведь их совокупный бюджет (263 млн евро) почти в полтора раза уступает немецким и британским медиа и в три — американским. Упорное продолжение экспедиции «Бархан» разрушило образ Франции как эффективного поставщика безопасности, тогда как контингенты в других значимых зонах (прежде всего в районе Гвинейского залива) сокращались в 1990–2000-е гг. гораздо быстрее и без видимых причин. Помощь международному развитию стала расширяться лишь с 2021 г., и пока не устранены проблемы ее слабой отдачи на местах и непрозрачности каналов перечисления средств. Парадоксально, но если решения неизменно принимаются в верхах, то их практическая реализация распыляется на «мириады акторов», в итоге оставаясь без единого координирующего центра. Таковым раньше выступало отдельное Министерство сотрудничества, существовавшее с 1959 по 1999 гг. и затем интегрированное в МИД по соображениям экономии.

Подытоживая эти и другие тезисы в комментариях для французских СМИ, авторы фиксировали, что времена, когда Елисейский дворец имел почти полную свободу рук в работе со своими бывшими колониями, ушли безвозвратно. Однако бросаться в другую крайность и целиком отказываться от какого-либо присутствия на континенте тоже было бы, с их точки зрения, ошибкой. Как сформулировал Б. Фюкс, без тесного взаимодействия с Африкой Франция станет «маленькой страной в большом мире»: кризис африканской стратегии оборачивается ослаблением международных позиций Парижа в целом. Поэтому необходима более гибкая и адаптированная к современным реалиям стратегия, учитывающая интересы и самих африканцев.

Рекомендации без перспектив

Как чаще всего характерно для подобных документов, наибольший интерес вызывают рекомендации, представленные авторами на основе их анализа ситуации. Примечательно, что в данном случае предложения оказались разделены на три блока: более широкие по смыслу включены в основной текст со специальными пометками об авторстве, после чего приложены еще два независимых друг от друга списка от каждого из депутатов по отдельности.

В общей части выделены несколько основных сюжетов, над которыми французской дипломатии следует работать в первую очередь. С одной стороны, оба автора согласны в том, что стоит уделить повышенное внимание инструментам публичной дипломатии, которые у Франции при всех последних проблемах пока еще остались. Под этим подразумевается активизация (и снижение забюрократизированности) работы в рамках Франкофонии, налаживание связей по линии университетов и учреждений культуры, реформа Французского агентства по развитию (возвращение к донорству вместо займов), более тщательная работа со СМИ, особенно местными, для распространения положительного нарратива о действиях Парижа. Кроме того, Б. Фюкс призывает выработать иное отношение к африканским странам: вместо «потребительской» логики руководствоваться правилом «выверенной дистанции», при которой Франция предлагала бы взаимовыгодное, прагматичное партнерство, не вмешиваясь во внутренние дела. Парижу стоит разнообразить спектр тем для обсуждения, сделав упор не только на безопасность или энергетику, но и на здравоохранение, защиту биоразнообразия, возвращение ценных экспонатов из французских музеев. Со своей стороны, М. Табаро указывает на необходимость работы с нефранкофонными странами Африки, сохранения военных баз там, где это еще возможно (но с уважением к суверенной воле принимающих стран), подкрепления действий самой Франции разнообразными многосторонними форматами, в том числе по линии ЕС. Правда, в строгом смысле слова все эти идеи не несут оригинальности, поскольку так или иначе уже были озвучены Э. Макроном в программной речи об африканской стратегии от февраля 2023 г. или в выступлениях перед послами 2022 и 2023 гг., не говоря о более ранних эпизодах. В ряде случаев, как в отношении реституции музейных ценностей, докладчики предлагают просто продолжать то, что уже осуществляется.

Иван Лошкарев:
Альянс государств Сахеля: стартовые трудности как ресурс развития

Отдельные же авторские списки инициатив, приложенные к докладу, выглядят несколько более любопытно. Среди длинного перечня идей Б. Фюкс считает уместным провести некую глубокую реформу франка CFA, до сих пор используемого рядом стран Западной Африки, при этом организовав максимально широкую пропагандистскую кампанию о преимуществах, которые несет эта валюта для самих африканцев. В свете недавнего визового кризиса с Марокко и Алжиром отмечена целесообразность введения специальных виз на более длительный срок для выходцев из дружественных Франции государств. Вполне соответствующей нынешним трендам западных обществ выглядит рекомендация повысить среди чиновников, работающих с континентом, долю французов африканского происхождения. Отдельной строкой выделен институциональный аспект: проведение регулярных дебатов в парламенте об африканской стратегии; создание смешанной депутатской комиссии «Африка-Франция»; возрождение Министерства сотрудничества; кадровое и финансовое укрепление африканской тематики в МИД.

В этом отношении схожие соображения высказывает и М. Табаро, настаивающая также на создании в Елисейском дворце нового «Совета по международным делам», чьи заседания проходили бы более открыто для общественности. С ее точки зрения, неотъемлемым шагом должна быть подготовка новых агентов влияния Франции в африканских странах (Б. Фюкс называет это «созданием метасети акторов и инфлюэнсеров»), усиление координирующей роли посольств, в том числе по вопросам помощи развитию. В отличие от своего соавтора, докладчица опустила идею о внедрении африканской проблематики в учебные планы французских средних школ, зато поддержала визовые послабления, пусть и напомнив о необходимости борьбы с нелегальной иммиграцией. В целом из обоих списков видна попытка авторов переориентировать африканскую политику Пятой республики на ресурсы мягкой силы и конкуренцию в информационном пространстве, о которой не первый год говорят и эксперты. Военно-стратегическим же возможностям посвящено лишь несколько размытых фраз («укрепить разведывательные возможности» и т.п.), что, скорее всего, свидетельствует об отсутствии конкретики по этой части или же о нежелании ее разглашать.

Ставка на публичную дипломатию выглядит вполне предсказуемым ходом, однако, обобщая все содержание доклада, можно сделать вывод, что между строк он имеет и второй, возможно, более значимый смысл. Перестройка африканской стратегии явно потребует модернизации системы принятия решений, перераспределения полномочий, а значит, и перенаправления бюджетных потоков, которые в непростой экономической ситуации и с учетом массы других государственных задач не безграничны. Нынешний кризис создал удобную возможность включиться в аппаратную борьбу тем игрокам, которые в рамках прежнего подхода к африканскому направлению были не столь влиятельны. Видимо, прежде всего это касается МИД (притом не столько его руководства, сколько более низких этажей): неслучайно докладчики несколько раз повторяют мысль о том, что именно Кэ-д’Орсе должен получить контроль над финансированием помощи развитию; именно посольства должны стать главными «окнами» французского присутствия в африканских странах и пр. Соответственно, на это едва ли согласятся бенефициары старой системы, включая Министерство вооруженных сил, спецслужбы, Французское агентство по развитию. Проще говоря, вырисовывается картина, в которой за новый облик африканской политики Франции (конкретнее, за доступ к принятию решений и бюджетам) развернется конкуренция не только на уровне идей, проектов, стратегий, но и между отдельными ведомствами, их руководителями и лоббистами со своими финансовыми и политическими амбициями. Нетрудно догадаться, что основные сражения будут разыграны отнюдь не в публичном пространстве, но именно от их исхода будет зависеть, насколько существенно поменяется подход Франции к Африке (и поменяется ли он вообще).

При этом важно учитывать, что сколь бы ожесточенной ни оказалась эта подспудная конкуренция, она все равно упирается в политико-правовые рамки режима Пятой республики, президентская специфика которого упомянута выше. Для реального изменения всей системы управления африканской стратегией должны последовать еще более масштабные поправки в процесс принятия внешнеполитических решений вообще и, как следствие, в Конституцию страны, на которые Э. Макрон идти не спешит (а если и решится, то явно по другому поводу). Несмотря на парламентскую критику и заметные невооруженным взглядом провалы, правящая команда предпочитает делать вид, что ситуация все еще под контролем. Так, на обсуждении доклада Б. Фюкса и М. Табаро 21 ноября министр иностранных дел К. Колонна настаивала, что Африка — «это не только Сахель», с «подавляющим большинством» стран континента у Парижа благоприятные отношения, а применяемые методы полностью верны. В том же направлении рассуждал и министр обороны С. Лекорню, напомнивший, что французские войска преследуют в Африке якобы исключительно благородные цели (борьба с терроризмом, защита своих граждан), а из того же Нигера они ушли, поскольку Франция «уважает суверенитет» этой страны. Дальше этого полемика между законодательной и исполнительной ветвями власти так и не вышла, и вскоре ее затмила другая взрывоопасная тема — законопроект о регулировании миграций. В скобках следует добавить, что, насколько можно отследить, доклад пока не вызвал широкой дискуссии в африканском медиапространстве: первые новостные заметки о нем ограничились лишь сжатым изложением основных мыслей и цитат.

Что касается самого президента, то его линия, видимо, лучше всего описывается девизом «поменять все, чтобы ничего не менять». С 2017 г. количество разнообразных инициатив и заявлений о перестройке отношений с Африкой измеряется десятками. Например, в начале правления был создан Президентский совет по Африке с участием представителей гражданского общества и диаспор как раз ради демократизации механизма принятия решений. Однако, по сути, он оказался декоративной структурой; в сухом остатке массы иных проектов — лишь дальнейшее ослабление французских позиций на континенте по сравнению с моментом прихода Э. Макрона к власти. Недавняя реакция президента на поражения в Сахеле в 2023 г. вполне симптоматична и традиционна для управленческой системы Пятой республики: перетасовывается аппарат советников, переставляются высокие фигуры в министерствах, меняется глава службы внешней разведки, но сама система принятия решений остается неизменной. Ожидать от Э. Макрона каких-либо реальных перемен в этом плане, по всей вероятности, уже не приходится, особенно учитывая его сохранившуюся любовь к «юпитерскому», единоличному стилю руководства. Тем самым ноябрьский парламентский доклад наверняка так и останется очередным документом, не приведшим ни к каким существенным сдвигам, по крайней мере до следующей смены первого лица в 2027 г.

Статья подготовлена в рамках грантового проекта Российского научного фонда № 23-28-00418, https://rscf.ru/project/23-28-00418/.

1. До 2023 г. пост советника по африканским делам занимал однокашник Э. Макрона по Национальной школе администрации Ф. Пари, теперь – бывший генконсул в Нью-Йорке Ж. Робер в группе с еще несколькими ответственными за это же направление.

2. Через месяц после публикации доклада это же впечатление подтвердил бывший министр иностранных дел Ю. Ведрин на совместном круглом столе двух комиссий Национального собрания.