Под перекрестным огнем: торговая политика ЕС в контексте американо-китайского противостояния

Недавний доклад Брейгеля, посвященный дилеммам европейской торговой политики в условиях обострения противостояния США и КНР, заслуживает самого пристального внимания. Авторы доклада констатируют, что пока Европейскому союзу в целом удается держаться в стороне от конфликта двух экономических сверхдержав, но это не снимает задачу выработки активной европейской позиции в этом конфликте. Речь, разумеется, не идет о выборе между Вашингтоном и Пекином: такой выбор, независимо от того, в какую сторону качнется Брюссель, будет иметь губительные последствия для экономики ЕС. Предпочтительным вариантом авторам доклада представляется балансирование между сторонами конфликта, борьба за сохранение открытости мировой экономики, расширение партнерства с третьими странами и закрепление за Евросоюзом роли активного участника разработки и применения новых «правил игры» в мировой торговле.

В докладе Брейгеля делаются многочисленные ссылки на двадцать — двадцать пять ведущих рыночных экономик мира, способных сыграть активную роль в преодолении нынешних проблем управляемости международной торговли и вывести глобальную управляемость на новый уровень. В этом списке присутствуют самые разные страны — от Австралии и Новой Зеландии до Уругвая и Аргентины. Три региона полностью выпадают из поля зрения авторов — Африка, Ближний Восток и постсоветское пространство.

Россия упомянута в докладе всего один раз — в контексте попыток администрации Дональда Трампа легитимировать через механизм ВТО повышение тарифов на импортируемые сталь и алюминий ссылкой на «исключение, связанное с соображениями национальной безопасности» (national security exclusion). Авторы отмечают, что единственным прецедентом использования этого исключения (предусмотренного статьей XXI ГАТТ), было решение России ввести ограничения на транзит украинских товаров в Казахстан и Киргизстан. Это решение раскололо ВТО, причем Соединенные Штаты, в отличие от Европейского союза, активно поддержали Россию, возможно, резервируя за собой возможность использовать данный прецедент в будущем.

Авторов доклада можно обвинить в невнимательности — в настоящее время Россия и ЕС обсуждают возможность заключения соглашения об использования механизмов ВТО для разрешения споров. Стоит добавить, что позиции Москвы и Брюсселя по вопросу о разрешении спровоцированного Вашингтоном кризиса апелляционного органа ВТО в целом совпадают, что также создает возможности для сотрудничества. Однако, примечательно то, что ведущие европейские эксперты, подготовившие доклад, не рассматривают Россию (как, впрочем, и Украину. Казахстан, Белоруссию и другие постсоветские государства) как сколько-нибудь значимых союзников ЕС в борьбе за сохранение управляемости международной торговой системы. Не рассматриваются в качестве потенциальных союзников ЕС и такие структуры как СНГ, ЕАЭС, ШОС или БРИКС.

Конечно, проще всего было бы списать такое пренебрежение на политическую ангажированность авторов. Но более правильным, на наш взгляд, было бы воспринимать отсутствие России в докладе как свидетельство недостаточной активности нашей страны в вопросах реформы и укрепления ВТО. В Евросоюзе распространено мнение, что после 2014 г. Москва в целом утратила интерес к этой организации, не оправдавшей ее ожиданий, и сегодня занимает позицию стороннего наблюдателя, констатирующего углубляющийся кризис международной торговли. Некоторые неутомимые критики Кремля идут еще дальше, утверждая, что руководство России аплодирует стоя усилиям Трампа по разрушению многосторонних механизмов управления международной торговли, и что деградация ВТО органично укладывается в общую картину мира, доминирующую сегодня в российской политической элите.

Опровергнуть эти предвзятые и несправедливые суждения можно, только существенно повысив место ВТО в системе российских внешнеполитических приоритетов. Именно в ситуации обостряющегося кризиса многосторонних институтов недвусмысленная и действенная поддержка этих институтов со стороны Москвы была бы особенно ценной.

Название брюссельского международного аналитического центра «Брейгель» (Bruegel) невольно вызывает ассоциации с династией Брейгелей — знаменитых фламандских живописцев эпохи Возрождения. На самом деле это название представляет собой аббревиатуру (Brussels European and Global Economic Laboratory — Брюссельская европейская и глобальная экономическая лаборатория). Брейгель менее известен, чем, скажем, американский Брукингс (Brookings) или британский Чатам Хаус (Chatham House), он был создан только в 2004 г. пестрой компанией участников, включающих как европейские государства, так и крупные частные корпорации и даже международные финансовые организации. За пятнадцать лет Брейгель приобрел репутацию одного из самых сильных мозговых центров экономического направления не только в Европе, но и в мире в целом. Его доклады высоко котируются не только западными академическими экономистами, но и правительственными кругами стран — членов Евросоюза, аналитическими службами в частном секторе и международными чиновниками.

Поэтому недавний доклад Брейгеля, посвященный дилеммам европейской торговой политики в условиях обострения противостояния США и КНР, заслуживает самого пристального внимания. Авторы доклада констатируют, что пока Европейскому союзу в целом удается держаться в стороне от конфликта двух экономических сверхдержав, но это не снимает задачу выработки активной европейской позиции в этом конфликте. Речь, разумеется, не идет о выборе между Вашингтоном и Пекином: такой выбор, независимо от того, в какую сторону качнется Брюссель, будет иметь губительные последствия для экономики ЕС. Предпочтительным вариантом авторам доклада представляется балансирование между сторонами конфликта, борьба за сохранение открытости мировой экономики, расширение партнерства с третьими странами и закрепление за Евросоюзом роли активного участника разработки и применения новых «правил игры» в мировой торговле.

Меняющееся состояние мировой торговли

Авторы доклада констатируют, что на протяжении семи десятилетий после второй мировой войны международная торговля в целом развивалась в сторону большей упорядоченности, открытости, следования универсальным правилам и выполнения взаимных обязательств. Деятельность Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), а потом и Всемирной торговой организации (ВТО), при всех ее недостатках, привела к большей стабильности и предсказуемости в поведении отдельных участников торговых отношений, что, в свою очередь, содействовало экономическому росту и подъему глобального благосостояния. Однако, в последние годы и, особенно, начиная с 2018 г., эта тенденция сменяется усилением протекционизма, началом торговых войн и обострением конкуренции в сфере высоких технологий. Мировая экономика движется от глобализации к регионализму, принципы свободы торговли все чаще подвергаются критике и ревизии, многосторонние форматы регулирования торгово-экономических отношений дают явные сбои.

Особенно наглядно эта смена тенденций проявляется в отношениях между США и КНР. Нарастание американо-китайского противостояния порождает многочисленные факторы неопределенности глобального уровня, повышает системные риски для торговли и инвестиций, разрушает складывавшиеся десятилетиями экономические и технологические цепочки. В итоге снижается общемировой экономический рост и одновременно снижается управляемость мировой экономики. Американо-китайское противостояние выходит далеко за рамки торговли и инвестиций. Оно включает в себя элементы геополитического и геостратегического соперничества, а также борьбу за лидерство в ключевых секторах новых технологий.

Все это порождает стратегические вызовы для Европейского союза. На США и Китай приходится треть всей торговли стран ЕС (США — 17,1%, КНР — 15,4% в 2018 г.); торговля товарами в рамках треугольника «США — КНР — ЕС» составляет примерно половину общемировой, а торговля услугами — еще больше. Поэтому ЕС не может позволить себе роскоши занять позицию стороннего наблюдателя эскалации противостояния Вашингтона и Пекина.

Андрей Кортунов:
Европейский союз и ветер с Востока

Подходы Китая и Соединенных Штатов к проблемам мировой торговли расходятся все больше и больше. Китай в целом поддерживает сложившиеся правила игры, которые лежали в основе китайского «экономического чуда» последних трех десятилетий. Однако принципы открытости мировой экономики приходят в противоречие с централизованной и лишь частично рыночной китайской экономикой. Зарубежные партнеры предъявляют Пекину многочисленные претензии относительно доступа иностранных компаний к китайскому внутреннему рынку и особенностей сложившейся китайской практики продвижения своих экономических интересов за рубежом.

Соединенные Штаты, со своей стороны, начиная с 2018 г., рассматривают КНР как главный объект своей внешнеторговой стратегии. Используя комбинацию тарифных и нетарифных инструментов, санкций, квот и ограничений на китайские инвестиции внутри США, администрация Трампа пытается заставить Пекин пересмотреть методы и инструменты китайской внешнеторговой экспансии. Многие в Вашингтоне говорят о желательности стратегической «расстыковки» американской и китайской экономик. Примечательно, что в своем противостоянии с Китаем, администрация Трампа проявляет мало желания сотрудничать или хотя бы советоваться со своими зарубежными партнерами. Напротив, эти партнеры сами являются объектами экономического нажима Белого дома. Равным образом, Дональд Трамп не склонен ориентироваться на нормы и процедуры ВТО; напротив, он готов игнорировать эти нормы и процедуры, если они мешают американскому президенту в достижении его текущих целей.

Все это означает, что даже в случае заключения какой-то американо-китайской договоренности, Европейский союз окажется скорее ее жертвой, чем бенефициаром. Поскольку такая договоренность в любом случае будет достигнута в обход многосторонних институтов (ВТО), она ускорит эрозию механизмов глобального управления мировой торговлей. «Расправившись» с Китаем, Дональд Трамп может усилить торговое давление на Евросоюз, используя те же приемы, которые помогли США добиться уступок от КНР. Китай, со своей стороны, может попытаться компенсировать свои вынужденные уступки Вашингтону более жесткой позицией на торговых переговорах с Брюсселем.

Но и в случае отсутствия договоренности между США и КНР последствия для Евросоюза будут негативными — возможна цепная реакция повышения тарифов, усиления волатильности мировой экономики и, в итоге, сползание мира к новому системному кризису по типу 2008–2009 гг. Разумеется, отсутствие сделки между Пекином и Вашингтоном окажет еще более существенное негативное воздействие на управляемость мировой торговли, чем заключение сделки в обход механизмов ВТО.

Даже если вынести китайский фактор за скобки, между США и Евросоюзом сохраняются острые конфликты по широкому кругу товарных позиций — от самолетов и автомобилей до молочных продуктов и вина. Китай добавляет к этим конфликтам расхождения по таким важным вопросам как допустимая роль «Huawei» в создании европейских сетей 5G, оценки возможностей и рисков, связанных с реализацией инициативы «Один пояс, один путь», санкции в отношении Ирана и т. п. Суммируя главные внешнеторговые проблемы Евросоюза, авторы доклада выделяют три приоритетные направления, требующие стратегических решений от Брюсселя: (1) выработка долгосрочной стратегии ЕС в отношении экономического экспансионизма Китая, (2) сохранение и укрепление торгового партнерства с Соединенными Штатами в условиях деструктивных подходов нынешнего американского руководства ко многим измерениям международной торговли, (3) предотвращение эрозии ВТО и проведение необходимых реформ многосторонних механизмов открытой и справедливой торговли.

Игорь Иванов:
«Один пояс — один путь» ведет к новому мировому порядку

Американо-китайская торговая конфронтация

В конечно счете, считают авторы доклада, главной проблемой для западных торговых партнеров КНР остается сохраняющаяся роль государства (и Коммунистической партии Китая) в распределении экономических ресурсов. В 2018 г. из ста крупнейших котирующихся на бирже китайских компаний только в одной государство не было мажоритарным акционером. Надежды на то, что вступление КНР в ВТО (2001 г.) повлечет за собой быструю приватизацию китайской экономики, не оправдались. Напротив, многие эксперты говорят об ускорении процесса консолидации активов в руках государства в целях достижения решающего преимущества Китая в конкуренции с либеральными экономическими системами Запада.

Авторы приводят длинный список областей, в которых, по их мнению, китайское государство целенаправленно консолидирует национальные активы: информационные технологии, средства цифрового контроля, робототехника, аэрокосмическое оборудование, судостроение и морское строительство, железнодорожное строительство, возобновляемые источники энергии и электромобили, новые материалы, биомедицина и медицинское оборудование, сельскохозяйственное и энергетическое машиностроение. В этих областях КНР проводит политику дискриминации иностранных производителей, поставщиков и инвесторов, при одновременном использовании широкого спектра финансовых, административных и иных инструментов поддержки государственных китайских компаний. Считается, что руководство КНР также поощряет непрозрачные механизмы импорта западных технологий и незаконные способы использования чужой интеллектуальной собственности.

Другой проблемой остается сохраняющаяся асимметрия между КНР и ее западными партнерами в доступе на рынки друг друга. Исторически Китай долго успешно пользовался своим статусом развивающейся страны для сохранения одностороннего доступа к западным рынкам. Возникает вопрос — справедливо ли сохранять данную асимметрию в отношении второй экономики мира или все же нужно настаивать на переходе к большей симметрии в тарифных и нетарифных ограничениях, режимах иностранных инвестиций и правилах государственных закупок?

Некоторые из торговых проблем между Китаем и Западом непосредственно связаны с вопросами национальной безопасности. Например, сотрудничество в области информационных технологий осложняется китайской политикой в сфере информационной безопасности, ограничениями на трансграничную передачу информации, требованиями локализации данных и пр. С другой стороны, китайские инвестиции в информационно-коммуникационную инфраструктуру за рубежом (5G) порождают опасения относительно национальной безопасности уже у китайских партнеров, включая и многих европейцев.

Алексей Чихачев:
От опасений до амбиций: французский подход к Китаю

Американский подход к торговым отношениям с КНР базируется на общих подходах администрации Трампа к мировой торговле, которые существенно отличаются от доминирующих в этой сфере взглядов. Во-первых, Трамп отрицает ценность торговли как таковой, не принимая во внимание преимущества международного разделения труда. Во-вторых, он фиксируется на торговых дефицитах, как если бы эти дефициты были результатом какого-то соглашения, а не побочным продуктом существующих дисбалансов уровней потребления и сбережения в разных странах. В-третьих, он не придает значения меняющемуся характеру международной торговли и, в частности, формированию глобальных цепочек добавленной стоимости. В-четвертых, для Трампа и его команды безусловным приоритетом является достижение конкретных тактических преимуществ для США, а не международное сотрудничество в интересах стабилизации мировой торговли в целом. Таким образом, торговля превращается в один из инструментов в конкурентной борьбе великих держав за международное влияние, а «экономическая безопасность» становится неотъемлемой частью национальной безопасности.

Соответственно, Трамп убежден, что он унаследовал от своих предшественников ущербную торговую систему, основанную на устаревших и несбалансированных торговых соглашениях, неэффективных и несправедливых многосторонних механизмах. США рассматриваются Трампом как жертва нечестных торговых практик партнеров, теряющая рабочие места и целые сектора экономики. С другой стороны, Китай рассматривается как не единственный, но самый очевидный бенефициар сложившейся системы. Данное положение должно быть изменено, даже если платой за изменение станет стратегическая «расстыковка» американской и китайской экономик.

В своем противостоянии с Китаем США используют целый набор самых различных односторонних, двусторонних и многосторонних механизмов, в том числе:

• Повышение тарифов. Рост тарифов на импорт товаров и услуг из КНР стал одном из главных инструментов торговой политики Вашингтона. К концу 2018 г. тарифные повышения затронули более 50% китайского экспорта в США, и Трамп неоднократно угрожал охватить тарифными ограничениями до 96,7% китайского экспорта. В максимально жестком варианте средняя ставка тарифов для Китая возросла бы с 3,1% в 2017 г. до 27,8%, что сравнимо с тарифной практикой США в годы Великой депрессии (Закон Смута-Хоули о тарифе 1930 г.).

• Двусторонние американо-китайские переговоры. Односторонние меры США в конечном счете преследовали цель принудить Пекин к переговорам и закрепить за американской стороной преимущественные стартовые позиции на этих переговорах. Соответствующая договоренность была достигнута к концу 2018 г. и на протяжении следующего года прошло несколько раундов переговоров, затрагивающих практически все претензии США И Китаю, включая увеличение американского экспорта в Китай, прекращение дискриминации американских компаний в Китае, защиту американской интеллектуальной собственности, прекращение манипуляции валютными курсами и пр. По мнению авторов доклада, достижение компромиссов вполне возможно, но любые соглашения между Вашингтоном и Пекином будут носить тактический характер и торгово-экономическое противостояние двух стран будет продолжаться.

• Трехстороннее американо-европейско-японское сотрудничество. В конце 2017 г. США, Евросоюз и Япония начали трехсторонние консультации относительно «нерыночных» внешнеторговых практик третьих стран, включая и Китай. У трех сторон в целом совпадают позиции по вопросам субсидий государственным предприятиям, электронной торговли, необходимости повышения эффективности ВТО и другим. Потенциально совместное давление на Китай могло бы дать свои плоды, но администрация США, перенеся основной акцент на двусторонние переговоры с Пекином, существенно снизила ценность трехстороннего формата.

• Всемирная торговая организация. Отношение администрации Трампа к ВТО остается двусмысленным. С одной стороны, Белый дом пытается использовать механизм ВТО для решения вопросов дискриминационных практик в отношении американских компаний. С другой стороны, своими односторонними действиями наносит серьезный ущерб ВТО как универсальной организации. По мнению авторов, если бы США вместо введения односторонних тарифов пошли по пути создания широкой коалиции оппонентов Китая в ВТО, то они могли бы добиться более значимых результатов (Пекин в целом всегда был весьма пунктуален в выполнении решений ВТО).

• Торговые соглашения с другими партнерами. Противостояние с Пекином так или иначе влияет на позиции Вашингтона в других торговых переговорах — с Мексикой и Канадой (соглашение USMCA, призванное заметить NAFTA), с Японией, с Европейским союзом и в потенциальных отдельных переговорах с Великобританией после выхода последней из состава ЕС. Во всех этих случаях США стремятся, во-первых, перекрыть возможности для Китая проникнуть на американский рынок «с черного хода» путем переноса сборочных предприятий на территории стран — партнеров США, во-вторых, ограничить возможности для своих партнеров вступать в «сепаратные сделки» с Пекином, в особенности — в соглашения о создании зон свободной торговли с КНР.

Европейский союз между США и Китаем: посредник или жертва?

В 2018­–2019 гг. отношение Европейского союза к Китаю существенно изменилось. Если раньше Китай воспринимался в Европе преимущественно как стратегический партнер, генератор рабочих мест и локомотив экономического роста в ЕС, то теперь в риторике Брюсселя все чаще используются такие термины как «конкурент», «соперник», «стратегический оппонент», «экзистенциальный вызов» и пр. Обвинения ЕС в адрес Китая в значительной мере совпадают с обвинениям США: закрытость китайских рынков для европейских компаний, государственная поддержка китайской экономической экспансии в Европе, экспортный демпинг, попытки получить контроль над стратегической инфраструктурой европейских стран и т. д.

Но если между США и ЕС существует высокая степень единства относительно природы и особенностей «китайского вызова», то в отношении того, как на этот вызов реагировать, между двумя сторонами Атлантики сохраняются принципиальные разногласия. В качестве иллюстрации европейского подхода авторы ссылаются на итоги последнего саммита ЕС — КНР, состоявшегося в апреле 2019 г. По итогам напряженных переговоров, стороны договорились по двум важным вопросам. Во-первых, в самые сжатые сроки добиться окончательного согласования взаимного доступа к рынкам, чтобы уже в 2020 подписать Всеобъемлющее соглашение по инвестициям. Во-вторых, сотрудничать в реформе ВТО, в том числе в сфере промышленных субсидий. Авторы признают, что достигнутые договоренности еще не являются гарантией успешного разрешения сложных торговых конфликтов между Брюсселем и Пекином. Тем не менее этот подход к Китаю в конечном счете может оказаться боле эффективным, чем жесткое одностороннее давление Вашингтона.

Что же касается непосредственных последствий американо-китайского торгового конфликта для Европейского союза, то на данный момент баланс возможных плюсов и минусов оценить очень сложно. Например, если Дональду Трампу все-таки удастся заставить Пекин «играть по правилам», то ЕС также выиграет от перемен в китайской торговой политике. С другой стороны, если одним из условий сделки станет резкое увеличение американского экспорта в КНР для выравнивания двустороннего торгового баланса, то Китай может оказаться вынужденным пропорционально сократить свой импорт из Европейского союза. Кроме того, успех Дональда Трампа может спровоцировать его на окончательный отказ от многосторонних переговорных форматов и использование тактики жесткого давления в отношениях с ЕС.

Наталия Супян:
Вызовы германской конкурентоспособности: китайский фактор

В более долгосрочном плане главные опасения у авторов вызывает судьба ВТО. Администрация Трампа во многих случаях открыто игнорирует базовые правила и принципы организации, подрывая ее легитимность. Будущее ВТО зависит от того, какими окажутся ответы на три принципиальных вопроса. Будет ли реформированная ВТО в состоянии внести вклад в разрешение таких сложных проблем, как торговые противоречия между основными глобальными игроками? Является ли нынешний акцент США на односторонние меры долгосрочным трендом в американской политике или временным отклонением от опоры на многосторонние механизмы? Насколько правила и принципы ВТО могут совмещаться с правилами и принципами государственного капитализма китайского образца, и как найти общий знаменатель, устраивающий сторонников рыночной экономики и приверженцев государственного регулирования? Разумеется, будущее многосторонних механизмов зависит от множества факторов, но динамика американо-китайского торгового противостояния наглядно продемонстрировала, что без глубоких реформ будущее ВТО остается под вопросом. Соединенные Штаты могут выйти из ВТО, или организация будет отодвинута на задний план мировой экономической сцены. В любом случае, результатом станет эскалация торговых войн, снижение стабильности и повышение рисков в мировой экономике.

В сложившейся ситуации, полагают авторы, Европейскому союзу выпадает центральная роль в сохранении и реформировании ВТО. Это отвечает базовым интересам ЕС как самого большого единого регионального рынка в мире и как глобального экономического игрока, не имеющего адекватного военно-политического потенциала. Кроме того, история строительства самого Евросоюза позволила накопить уникальный опыт в создании и использовании различных многосторонних механизмов. И хотя у ЕС нет очевидных стратегических партнеров (за исключением, возможно, Японии) в работе по реформе ВТО, Брюссель вполне может вступать в тактические коалиции по конкретным вопросам и с Вашингтоном, и с Пекином, и с множеством других участников международных экономических отношений. Авторы призывают руководство Евросоюза занять алармистскую позицию в вопросе сохранения ВТО и убедить лидеров развивающихся стран (не только Китая, но и Индии, Бразилии, Индонезии и других стран), что развал многосторонней системы сильнее всего ударит именно по этим странам.

Кира Годованюк:
Противоречия «золотой эры» британо-китайских отношений

Заглядывая в будущее

Способность Европейского союза противостоять давлению Вашингтона и Пекина зависит прежде всего от способности ЕС сохранять свое единство, выработать общие для стран — членов позиции по ключевым вопросам внешней торговли и международных инвестиций. Ослабление этого единства, неспособность договориться по ключевым вопросам торговой политики будут провоцировать как США, так и КНР наращивать свое давление на Евросоюз, еще больше стимулируя центробежные тенденции в нем. Политика Евросоюза должна ориентироваться на долгосрочную задачу повышения управляемости мировой экономической системы, а не на стремление добиться от своих партнеров максимального набора тактических уступок.

Кроме того, авторы призывают европейских лидеров сочетать экономическую повестку дня и приоритеты, связанные с изменением климата. Проблемы климата по-разному воспринимаются в различных странах ЕС; для выработки общего консенсуса требуется серьезная европейская дискуссия. Европейский союз уже де-факто взял на себя роль глобального лидера в вопросах климата, и эту роль следует органично совместить с борьбой за управляемость мировой торговли.

Авторы предлагают набор конкретных рекомендаций руководству Европейского союза, большинство из которых могли бы быть реализованы в самом ближайшем будущем, но имели бы долгосрочный позитивный эффект как для ЕС, так и для многосторонних механизмов управления международной торговлей:

• Европейский союз должен укреплять свои внутренние экономические основы, но не поддаваться соблазну протекционизма. Подчеркивая важность повышения уровня координации внутри ЕС по вопросам прямых иностранных инвестиций, борьбы с нечестными торговыми практиками, гармонизации подходов к государственным субсидиям и закупкам, авторы в то же время высказываются против предложений следовать американскому или китайскому примерам (масштабные тарифные и нетарифные ограничения импорта, выращивание «национальных чемпионов» в ключевых секторах экономики и пр.);

• ЕС должен расширить спектр своих собеседников и потенциальных партнеров как в США, так и в Китае. Применительно к США это означает взаимодействие не только с федеральным правительством, но и с Конгрессом, с правительствами штатов, с американским бизнесом и обществом в целом. Диалог с официальным Пекином должен быть расширен за счет вовлечения в него представителей различных органов ЕС, Европарламента, бизнес-ассоциаций, аналитических центров — для лучшего понимания друг друга и поиска компромиссов в решении сложных вопросов;

• Евросоюз вместе с Китаем должны сделать максимум возможного для преодоления нынешних негативных тенденций в торгово-экономических отношениях. Авторы обращают внимание на две ближайшие задачи, которые представляются им вполне решаемыми: заключение в будущем году Всеобъемлющего соглашения по инвестициям и подготовка совместных предложений по глубокой реформе ВТО;

• ЕС должен продолжать убеждать руководство США в преимуществах многостороннего подхода к решению «китайской проблемы», даже если на данный момент шанс на изменения американской торговой политики минимальны. Более того, по мнению авторов, Евросоюзу следует внимательно изучить возможное американо-китайское соглашение на предмет его соответствия правилам ВТО;

• Евросоюзу следует постараться расширить рамки трехсторонних консультаций ЕС, США и Японии за счет привлечения новых участников. К обсуждению вопросов промышленных субсидий, незаконной передачи технологий, проблем защиты интеллектуальной собственности могли бы подключиться такие страны как Австралия, Канада, Мексика, Новая Зеландия, Сингапур, Южная Корея и Швейцария. Такие многосторонние консультации, среди прочего, можно было бы использовать в подготовке будущей реформы ВТО;

• В отношениях с Соединенными Штатами ЕС сегодня следует сосредоточиться исключительно на вопросах торговли. В нынешних условиях пытаться заключить комплексное соглашение по типу Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства (TTIP) было бы не только нереалистично, но и неконструктивно. Авторы предлагают вернуться к идее заключения трансатлантического соглашения по тарифам (Transatlantic Zero Agreement — TAZA). Возможно, в этих переговорах придется пойти на болезненные уступки США, включив в повестку дня вопроса тарифов на американский сельскохозяйственный экспорт в ЕС;

• Жесткая реакция ЕС на введение Соединенными Штатами «тарифов национальной безопасности» в отношении европейских автомобилей и запчастей к ним должна включать обращение в ВТО и введение «компенсирующих» тарифов на американский экспорт в Европу в соответствии с правилами ВТО. Этот же подход должен использоваться в случае введения новых американских тарифов на импорт стали и алюминия. Евросоюз может пойти на «асимметричные меры», чтобы минимизировать издержки своих тарифов для европейской и глобальной экономики, но эти меры должны стать достаточно масштабными, чтобы быть убедительными.

• Нужно сделать все возможное, чтобы «война тарифов», связанных с конфликтом Airbus — Boeing, не стала бы стандартной практикой в разрешении торговых споров между США и ЕС. Важнейшей задачей Евросоюза остается де-эскалация торговых конфликтов, а не достижение политической «победы» над несговорчивым партнером.

• Евросоюз должен играть ключевую роль в реформе ВТО, продвигая эту организацию как механизм разрешения торговых споров, борьбы с протекционизмом и нарушениями правил международной торговли. Для этого Евросоюзу следует настойчиво вовлекать США и Китай в интересующие их отдельные направления работы ВТО, а также расширять коалицию сторонников ВТО за счет развивающихся стран. К моменту проведения министерской встречи ВТО в середине 2020 г. Европейский союз, вместе со своими партнерами, должен подготовить набор развернутых предложений по наиболее важным вопросам регулирования международной торговли.

• Евросоюзу следует повысить уровень своего взаимодействия с Японией. Япония была и остается естественным стратегическим партнером ЕС, что было подтверждено подписанием двустороннего Соглашения об экономическом партнерстве. Обе стороны являются объектами американского давления (особенно, в сфере автомобилестроения). И хотя Дональд Трамп настаивает на ведении отдельных переговоров с Брюсселем и Токио, Евросоюзу следует стремиться к максимально возможной координации своих переговорных позиций с японской стороной. Любые попытки Вашингтона «вбить клин» между Брюсселем и Токио должны решительно пресекаться.

• Евросоюз должен использовать существующие международные площадки для привлечения внимания к негативным последствиям американо-китайского противостояния. Обсуждение этих последствий для мировой экономики должно включаться в повестку дня встреч высокого уровня в форматах G20, ОЭСР, MВФ, МБРР.

• ЕС должен стремиться к углублению и расширению существующих двусторонних соглашений с внешними партнерами. Вступление в силу торговых соглашений с Японией и Канадой стало большим успехом Евросоюза. Достижение аналогичных договоренностей с Австралией и Новой Зеландией, а также с Бразилией, Уругваем, Аргентиной и Парагваем (группа Mercosur) закрепит этот успех. Такие соглашения, помимо ощутимых непосредственных выгод для Брюсселя, могут стать своего рода страховкой на случай развала глобальной системы международной торговли, консолидации региональных торговых блоков и эрозии ВТО.

• ЕС должен готовить стратегию минимизации рисков, связанных с возможным распадом современной системы управления мировой торговлей. Поскольку данный негативный сценарий нельзя полностью исключить, необходимо предусмотреть дополнительные механизмы минимизации рисков, помимо двусторонних соглашений с основными партнерами. Одним из нестандартных, но заслуживающих внимания предложений, по мнению авторов, могло бы быть вхождение Евросоюза во Всеобъемлющее и прогрессивное транс-тихоокеанское партнерство (CPTPP, пришедшее на замену TPP, после выхода из последнего Соединенных Штатов), которое в этом случае приобрело бы глобальный масштаб.

Подводя итоги своему исследованию, авторы доклада призывают рассматривать проблемы мировой торговли в динамике, а не в статике. Они обращают внимание на то, что жесткие подходы администрации Дональда Трампа к торговым отношениям с Европейским союзом не поддерживаются значительной частью американской политической элиты и бизнес-сообщества США. Поэтому, не упуская из виду перспективу дальнейшего обострения трансатлантических отношений, нужно также учитывать возможность и более позитивных сценариев развития этих отношений.

Андрей Кортунов:
Что нового мы узнали о глобализации?

PS. В докладе Брейгеля делаются многочисленные ссылки на двадцать — двадцать пять ведущих рыночных экономик мира, способных сыграть активную роль в преодолении нынешних проблем управляемости международной торговли и вывести глобальную управляемость на новый уровень. В этом списке присутствуют самые разные страны — от Австралии и Новой Зеландии до Уругвая и Аргентины. Три региона полностью выпадают из поля зрения авторов — Африка (по всей видимости, в силу ограниченности вклада африканских стран в мировую торговлю и инвестиции), Ближний Восток (вероятно, из-за глубокого системного кризиса, в котором регион пребывает со времени «арабской весны») и постсоветское пространство.

Россия упомянута в докладе всего один раз — в контексте попыток администрации Дональда Трампа легитимировать через механизм ВТО повышение тарифов на импортируемые сталь и алюминий ссылкой на «исключение, связанное с соображениями национальной безопасности» (national security exclusion). Авторы отмечают, что единственным прецедентом использования этого исключения (предусмотренного статьей XXI ГАТТ), было решение России ввести ограничения на транзит украинских товаров в Казахстан и Киргизстан. Это решение раскололо ВТО, причем Соединенные Штаты, в отличие от Европейского союза, активно поддержали Россию, возможно, резервируя за собой возможность использовать данный прецедент в будущем.

Авторов доклада можно обвинить в невнимательности — в настоящее время Россия и ЕС обсуждают возможность заключения соглашения об использования механизмов ВТО для разрешения споров. Стоит добавить, что позиции Москвы и Брюсселя по вопросу о разрешении спровоцированного Вашингтоном кризиса апелляционного органа ВТО в целом совпадают, что также создает возможности для сотрудничества. Однако, примечательно то, что ведущие европейские эксперты, подготовившие доклад, не рассматривают Россию (как, впрочем, и Украину. Казахстан, Белоруссию и другие постсоветские государства) как сколько-нибудь значимых союзников ЕС в борьбе за сохранение управляемости международной торговой системы. Не рассматриваются в качестве потенциальных союзников ЕС и такие структуры как СНГ, ЕАЭС, ШОС или БРИКС.

Конечно, проще всего было бы списать такое пренебрежение на политическую ангажированность авторов. Но более правильным, на наш взгляд, было бы воспринимать отсутствие России в докладе как свидетельство недостаточной активности нашей страны в вопросах реформы и укрепления ВТО. В Евросоюзе распространено мнение, что после 2014 г. Москва в целом утратила интерес к этой организации, не оправдавшей ее ожиданий, и сегодня занимает позицию стороннего наблюдателя, констатирующего углубляющийся кризис международной торговли. Некоторые неутомимые критики Кремля идут еще дальше, утверждая, что руководство России аплодирует стоя усилиям Трампа по разрушению многосторонних механизмов управления международной торговли, и что деградация ВТО органично укладывается в общую картину мира, доминирующую сегодня в российской политической элите.

Опровергнуть эти предвзятые и несправедливые суждения можно, только существенно повысив место ВТО в системе российских внешнеполитических приоритетов. Именно в ситуации обостряющегося кризиса многосторонних институтов недвусмысленная и действенная поддержка этих институтов со стороны Москвы была бы особенно ценной.