Политика США в Восточной Азии в период правления администрации Д. Трампа

Несмотря на предвыборную риторику, Д. Трамп после прихода к власти в США продемонстрировал по большей части преемственную политику по отношению к американским союзникам в АТР. Сохранение приверженности конвенциональному курсу стало результатом в первую очередь его собственного отказа от прежней риторики, но также и реакции со стороны самих региональных игроков.

При сохранении общей преемственности курса период правления Д. Трампа отмечен существенными изменениями в стилистике американской дипломатии. Официальные встречи с партнерами сфокусированы на выстраивании персональных отношений и символических выражениях взаимного уважения, а не на содержательном наполнении и практических инициативах. Пренебрежение институционализированным сотрудничеством и многосторонними форматами со стороны республиканской администрации представляется наиболее принципиальным ее отличием от команды Б. Обамы.

США при новой администрации по-прежнему не рассматривают Россию как значимого регионального игрока в АТР. Подобное игнорирование с учетом современного состояния российско-американских отношений может оказаться даже полезным. Пренебрежение США к действиям России в регионе снижает уровень противодействия со стороны Вашингтона активизации сотрудничества Москвы с другими игроками, в том числе Японией и Южной Кореей. Еще одной негативной тенденцией для России становится стремление Соединенных Штатов к размыванию институциональных сдержек и акцентирование двусторонних договоренностей с ведущими партнерами. Подобный подход не будет способствовать реализации российских инициатив по выстраиванию архитектуры безопасности в АТР на внеблоковой основе.

Ключевые союзники Соединенных Штатов, в том числе и в Азиатско-Тихоокеанском регионе, а также часть традиционного американского истеблишмента восприняли победу Дональда Трампа на президентских выборах 2016 г. с тревогой. Его предвыборная риторика сулила существенные изменения в американской внешнеполитической стратегии. Спустя год после избрания Д. Трампа на пост президента контуры его азиатской политики проявляются достаточно отчетливо. Насколько соответствует деятельность новой американской администрации предвыборным обещаниям Д. Трампа и курсу его предшественников?

Азиатско-Тихоокеанская проблематика в предвыборной риторике Д. Трампа

Георгий Толорая:
Путешествие за три моря: Азия после визита Д. Трампа

Начиная с весны 2016 г., Д. Трамп, кандидат от Республиканской партии на выборах президента США, активно высказывался по вопросам внешней политики. Его риторика обещала кардинальное изменение международного позиционирования США и их образа действий. Она была построена на тотальном осуждении политики действовавшего президента Б. Обамы и предполагала коренную перестройку внешнеполитического курса страны. Необходимость в значительных изменениях отмечалась, в частности, на азиатском направлении. Подобный ревизионизм порождал риски для партнеров Соединенных Штатов в АТР.

Обещания Д. Трампа относительно АТР были связаны с тремя основными темами: перестройкой отношений с Китаем и другими странами со значительным профицитом во внешней торговле; отказом от опоры на многосторонние институционализированные механизмы; переоценкой военно-политических обязательств в отношении союзников. Одним из ключевых компонентов кампании кандидата от Республиканской партии стала критика КНР как экономического конкурента США. Для изменения сложившейся ситуации Д. Трамп выступал за перестройку существующих правил игры в международной торговле, которые ставили американских производителей в невыгодное положение и стимулировали перенос рабочих мест в страны с более низкими по сравнению с США социальными и экологическими стандартами.

Подобная критика парадоксальным образом была созвучна риторике прогрессистских кругов в США, поддерживавших Барака Обаму в период его борьбы за пост президента в 2008 г. [1]. На ее основе демократы сместили акценты во внешнеполитическом дискурсе с концепта «свободной торговли» на понятие «справедливой торговли», а также выдвинули масштабные инициативы трансокеанических торговых блоков, которые могли бы обеспечить перестройку системы мирового экономического регулирования в обход ВТО.

Между тем Д. Трамп в ходе своей предвыборной кампании последовательно делегитимизировал эти усилия, выступая с острой критикой Транстихоокеанского партнерства (ТТП). Подобная позиция отражала глубокий скепсис кандидата от Республиканской партии в отношении институциональных механизмов многостороннего регулирования. Они ассоциировались им с путами, ограничивающими свободу рук Соединенных Штатов.

Характеризуя КНР как экономического и политического конкурента США, Д. Трамп в то же время выступал с инициативами, предполагавшими дистанцирование от традиционных союзников, которые могли бы быть полезны при обострении отношений с Пекином. В своих предвыборных выступлениях он критиковал затраты, которые США несут на поддержание военно-политических альянсов, и требовал перераспределения издержек за счет увеличения вклада Японии и Южной Кореи в поддержание коллективной обороны. В частности, Д. Трамп обвинял Токио в том, что он остается «нахлебником» (freeloader), полагаясь в своей внешней и оборонной политике на 47 тыс. американских военнослужащих, которые базируются в стране. В этой связи республиканский кандидат заявлял о намерении закрыть в Японии некоторые из американских военных баз. Д. Трамп даже поставил под сомнение традиционное табу внешнеполитического дискурса США — приверженность принципу нераспространения оружия массового уничтожения, предложив заместить американские усилия по сдерживанию КНДР созданием ядерного потенциала у Японии и Южной Кореи (впоследствии ему пришлось от этого предложения отказаться).

Кроме того, Токио, равно как и Пекин, подвергался обвинениям в манипуляциях с валютным курсом. Д. Трамп обещал «вернуть рабочие места» из Китая, Японии и других стран, а также проводить политику «абсолютной нетерпимости» в отношении поощряемых зарубежными правительствами хищений интеллектуальной собственности и требований принудительной передачи технологий.

В странах АТР внимательно следили за программными заявлениями Д. Трампа, пытаясь понять его систему ценностей и внешнеполитические взгляды. Наибольшие опасения были связаны с тем, что США, ведомые новым лидером, превратятся из страны, приверженной обеспечению дипломатического и военного присутствия в Азиатско-Тихоокеанском регионе, в неоизоляционистское государство, которое мало заботится о том, что выходит за пределы его непосредственных границ. Будучи кандидатом в президенты, Д. Трамп последовательно играл на самых чувствительных для восточноазиатских союзников темах — гарантиях безопасности и экономических двусторонних отношениях. Его высказывания вызвали особенно болезненную реакцию у стран с низкими военными бюджетами и экспортоориентированными экономиками, которые активно пользовались предоставляемыми США гарантиями безопасности.

Политика новой американской администрации на китайском направлении

Вита Спивак:
Успех с китайским качеством: чем закончился визит Дональда Трампа в Китай

Несмотря на негативные прогнозы относительно перспектив развития отношений между США и странами АТР при Д. Трампе, в течение первого года работы новой администрации худший для контрагентов Соединенных Штатов сценарий реализован не был. Заявленной революции во внешней политике США не случилось. Если на других направлениях (прежде всего на российском) американский лидер мог бы пожаловаться на противодействие Конгресса и влиятельных элит, то в случае АТР сохранение приверженности конвенциональному курсу стало результатом в первую очередь его собственного отказа от прежней риторики, но также и реакции со стороны самих региональных игроков.

Первоначально заявленные планы ужесточения американского подхода к КНР подтвердились в начале декабря 2016 г., когда Д. Трамп ответил на телефонный звонок лидера Тайваня Цай Инвэнь. Этот шаг был воспринят как свидетельство того, что США могут отойти от признания принципа «единого Китая», от которого они не отступали с 1970-х гг. С учетом болезненности вопроса в материковом Китае на данный поступок ответили резкой критикой, вместе с тем оставляя возможность для налаживания диалога. В результате после вступления в должность президента Д. Трамп в беседе с лидером Китая заявил, что Вашингтон по-прежнему придерживается принципа «единого Китая». Это способствовало нормализации отношений между двумя странами. Визит главы Государственного департамента США Р. Тиллерсона и его встреча с лидером Китая Си Цзиньпином в марте 2017 г. также стали сигналом, что в перспективе связи между Пекином и новой американской администрацией будут развиваться в конструктивном русле.

Дальнейшему смягчению риторики между двумя странами способствовали и переговоры их лидеров в Мар-а-Лаго в апреле 2017 г. Встреча была отмечена подчеркнутым выражением взаимного уважения между Си Цзиньпином и Дональдом Трампом. По итогам переговоров лидеры двух держав сделали акцент на договоренности по налаживанию экономического диалога и совместным усилиям в свете северокорейской проблемы, а не на разногласиях по торговым дисбалансам, валютным курсам или территориальным спорам в Южно-Китайском море. Вместе с тем во время встречи лидерам двух стран не удалось договориться о конкретных решениях обсуждавшихся проблем — была лишь заявлена готовность совместно по ним работать.

В последующие месяцы в фокусе диалога Вашингтона и Пекина оставалась ракетно-ядерная программа КНДР. При оценке воздействия политики Китая на действия Северной Кореи проявилась непоследовательность и нетерпеливость американского президента. Если в июне 2017 г. Д. Трамп высказал благодарность КНР за предпринятые усилия повлиять на действия Северной Кореи, то уже через месяц, когда Пхеньян осуществил два запуска межконтинентальных ракет, от американского лидера последовали обвинения Пекина в том, что он абсолютно бездействует, и намеки на то, что Вашингтон может ограничить Китаю доступ на свой рынок.

Тем не менее ноябрьский визит Д. Трампа в КНР вновь сопровождался примирительной риторикой и выражением большого уважения. Несмотря на сохранявшуюся на протяжении первого года пребывания у власти непоследовательность на китайском направлении, новый лидер США не стал инициатором резких шагов по ограничению торгово-экономического взаимодействия с Китаем. В августе и ноябре 2017 г. Соединенные Штаты запустили ряд торговых расследований в отношении Пекина, но их завершение потребует длительного времени, а эффект на двусторонний торговый баланс пока остается неясным (1; 2).

Д. Трамп также не предпринял попыток выработать собственную программу наращивания военного присутствия США в регионе в дополнение к заявленным еще Б. Обамой усилиям по «перебалансировке» американских вооруженных сил в АТР [2]. Несмотря на то, что его планы по увеличению общего военного потенциала США и прежде всего военно-морской составляющей противоречат интересам Пекина, даже полная реализация бюджетных инициатив Д. Трампа в том виде, в каком они были предложены, может привести к изменению соотношения сил в регионе лишь в относительно отдаленной временной перспективе.

Развитие американо-японского альянса при Д. Трампе

Роман Файншидт:
Азиатская карта Дональда Трампа

Во время проведения избирательной кампании в Соединенных Штатах в 2016 г. основным претендентом на должность президента считалась кандидат от Демократической партии Х. Клинтон. Такое развитие событий устраивало и главного союзника США по АТР — Японию. Ее политические элиты надеялись, что Х. Клинтон продолжит курс своего однопартийца — президента Б. Обамы, в частности, в отношении реализации соглашения о ТТП.

Победа Д. Трампа привела в замешательство общественность как в самих Соединенных Штатах, так и в Токио. Больше всего японскую сторону волновал вопрос ратификации ТТП — соглашения, на реализацию которого были направлены основные совместные усилия Б. Обамы и С. Абэ. В то же время предвыборная риторика новоизбранного президента ставила вопрос и о продолжении функционирования американо-японского союза в том виде, в каком он сохранялся со времен заключения Договора о взаимном сотрудничестве и гарантиях безопасности 1960 г.

В этих условиях команда С. Абэ сумела продемонстрировать исключительную способность к адаптации. Японский премьер одним из первых поздравил новоизбранного президента и провел с ним личную встречу еще до официального вступления в должность. Параллельно продолжались контакты официального Токио с уже бывшей американской демократической администрацией. Тем не менее такой гибкий подход не позволил сохранить договоренность о ТТП — Д. Трамп в качестве одного из первых своих решений после инаугурации подписал указ о выходе США из Соглашения. В результате оставшиеся 11 участников партнерства были вынуждены договариваться о перспективах его сохранения в условиях исчезновения главного побудительного мотива к его созданию — перспективы доступа на американский рынок.

В то же время изменение стратегической обстановки поставило точку в вопросе о будущем американо-японского военного альянса. Активизация ракетно-ядерных испытаний Северной Кореей способствовала признанию новой администрацией Соединенных Штатов прежних договоренностей по обеспечению совместной безопасности от внешних угроз. Вашингтон также подтвердил поддержку японских притязаний на острова Сэнкаку (Дяоюйдао), что способствовало укреплению двустороннего альянса. Токио, в свою очередь, пообещал нарастить закупки американской военной техники.

В условиях продолжающихся ракетных пусков со стороны КНДР и разочарования администрации Д. Трампа в способности или готовности Пекина надавить на Пхеньян Вашингтон и Токио предприняли попытку активизации взаимодействия с новой южнокорейской администрацией Мун Чжэ Ина. Между союзниками также были достигнуты договоренности об активизации экономического сотрудничества, что подтвердили Т. Асо и М. Пенс во время проведения двух раундов экономического диалога Токио и Вашингтона в апреле и ноябре 2017 г. Вместе с тем переговоры на высоком уровне не позволили снять противоречия по поводу существенного дисбаланса в товарообороте в пользу Японии.

Таким образом, несмотря на предшествующие заявления, Д. Трамп после прихода к власти в США продемонстрировал по большей части преемственную политику по отношению к американским союзникам в АТР, в частности, к Японии. Несмотря на выход из ТТП, Соединенные Штаты выразили желание вести с Токио более тесный экономический диалог, но в двух- и трехстороннем форматах — при участии Республики Корея.

Основные новации в американской политике по отношению к АТР в 2017 г.

Илья Кравченко:
Национальная безопасность по Трампу

При сохранении общей преемственности курса период правления Д. Трампа отмечен существенными изменениями в стилистике американской дипломатии. Во-первых, официальные встречи с партнерами сфокусированы на выстраивании персональных отношений и символических выражениях взаимного уважения, а не на содержательном наполнении и практических инициативах. Региональные партнеры в полной мере осознают эту склонность и стремятся ее использовать — чего стоит один ужин, устроенный для Д. Трампа китайским руководством в одном из дворцов Запретного города в ходе его визита в Пекин. Во-вторых, позитивный эффект от такого ритуализма (близкого восточной дипломатии) «компенсируется» непоследовательностью и несдержанностью публичных выступлений самого президента, а в отдельных случаях и представителей его команды в социальных сетях и СМИ.

В содержательном плане линия новой администрации характеризуется двумя новациями: скептическим отношением к региональным институтам и сужением азиатской повестки американской политики.

Решение США о выходе из ТТП стало прологом к дальнейшей критике соглашений о зонах свободной торговли (ЗСТ) и пренебрежением другими региональными институтами. В частности, в сентябре 2017 г. Д. Трамп возобновил нападки на двустороннюю ЗСТ с Южной Кореей. Еще ранее в ходе министерской встречи АТЭС в мае 2017 г. представитель США стал единственным, кто выступил против согласованного текста финального заявления. Позднее на саммите форума в Дананге в ноябре 2017 г. президент США выступил с жесткой отповедью относительно «несправедливых» торговых соглашений. Более того, он вообще проигнорировал встречу глав государств Восточноазиатского саммита, состоявшуюся через несколько дней на Филиппинах.

Пренебрежение институционализированным сотрудничеством и многосторонними форматами со стороны республиканской администрации представляется наиболее принципиальным ее отличием от команды Б. Обамы. Подобная политика вызывает серьезные опасения региональных партнеров Вашингтона, привыкших выстраивать отношения через систему консультативных механизмов, сформированных вокруг АСЕАН [3].

Наряду с приоритизацией двусторонних форматов деятельность администрации Д. Трампа характеризовалась большей концентрацией (по сравнению с его предшественником) на ограниченном круге региональных партнеров. В то время как команда Б. Обамы стремилась распределять время между широким кругом партнеров, в 2017 г. Вашингтон преимущественно фокусировался на взаимодействии с крупнейшими странами региона — КНР, Японией, Южной Кореей. Государствам Юго-Восточной Азии уделялось меньшее внимание.

Кроме того, в повестке американской политики на протяжении года доминировал один сюжет — развитие северокорейской ядерной программы. В условиях регулярных ракетных пусков Пхеньяна и его прогресса в развитии межконтинентальных носителей Д. Трамп продолжил прежнюю линию на жесткое санкционное давление в отношении КНДР, но дополнил ее активным комментированием в социальных сетях и СМИ (которое нередко скатывалось до персональных нападок на лидера Северной Кореи) (1; 2), а также спекулированием на возможности использовании военной силы. Последнее подкреплялось активизацией и ранее регулярно проводимых совместных учений США и Южной Кореи. В частности, в ноябре 2017 г. для подкрепления своих угроз в адрес Пхеньяна Вашингтон направил к берегам Корейского полуострова сразу три авианосца.

На фоне множества других проблем, которые существуют в регионе, — территориальных споров в Южно-Китайском море, проблемы Тайваня, активизации радикально-исламистских группировок на Юге Филиппин — именно ракетно-ядерная программа Северной Кореи стала навязчивой идеей администрации Д. Трампа. Несмотря на отсутствие явных доказательств того, что у Пхеньяна в ближайшем будущем появятся надежные носители, способные достигнуть территории США, в американских СМИ развернулась истерия вокруг ядерной угрозы для Соединенных Штатов.

Последствия политики Д. Трампа в АТР для России

Александр Крамаренко:
Отношения России и Китая с Западом: насколько правомерны сравнения

США при новой администрации по-прежнему не рассматривают Россию как значимого регионального игрока в АТР. За исключением вопросов урегулирования ситуации на Корейском полуострове, в рамках которого они признают участие Москвы (хотя оно и видится Вашингтоном менее значимым, чем участие Китая), США не считают необходимым выстраивать с ней взаимодействие.

Подобное игнорирование с учетом современного состояния российско-американских отношений может оказаться даже полезным. В условиях крайне негативного отношения к российской внешней политике любые действия Москвы, оказывающиеся в поле внимания Вашингтона, становятся объектом критики. Пренебрежение США к действиям России в регионе снижает уровень противодействия со стороны Вашингтона активизации сотрудничества Москвы с другими игроками, в том числе Японией и Южной Кореей.

Вместе с тем характерное для администрации Д. Трампа стремление к выстраиванию привилегированных отношений с Пекином может оказать неблагоприятное воздействие на реализацию российских интересов. Успешное сближение США и КНР в стратегическом плане не только снижает потребность Вашингтона в нормализации отношений с Москвой, но и может ослабить заинтересованность Китая в углублении кооперации с ней. В то же время в настоящее время условия для установления глубокого американо-китайского партнерства по типу выдвигавшейся ранее формулы «G2» и формирования их совместного кондоминимума в Азии в обозримой перспективе не просматриваются.

Еще одной негативной тенденцией для России становится стремление Соединенных Штатов к размыванию институциональных сдержек и акцентирование двусторонних договоренностей с ведущими партнерами. Подобный подход не будет способствовать реализации российских инициатив по выстраиванию архитектуры безопасности в АТР на внеблоковой основе. Наоборот, он уже сегодня приводит к активизации эксклюзивных союзов в регионе (в первую очередь американо-японского и американо-южнокорейского).

Наконец, вызовом политики Д. Трампа для России становится и акцентирование силового инструментария, стремление нарастить военное присутствие в регионе и готовность поощрять дальнейшее расширение Токио функций и материальных возможностей его сил самообороны. С учетом сохраняющегося спора между Россией и Японией за Южные Курилы, а также неурегулированного вопроса о разграничении морских пространств между Россией и США в Беринговом проливе наращивание американо-японского силового потенциала может привести к возрастанию рисков его использования в качестве инструмента политического давления. Изменение соотношения материальных возможностей и дальнейшая милитаризация региона могут потребовать выделения дополнительных средств со стороны России на укрепление Тихоокеанского флота и потенциала воздушно-космических сил на Дальнем Востоке.

Материал подготовлен при поддержке НИР МГИМО. Авторы выражают признательность участникам круглого стола «Новая политика США в АТР и реакция региональных игроков» (МГИМО 29.11.2017), в ходе которого обсуждались основные результаты проведенного исследования. Отдельную благодарность хотели бы выразить Т.А. Шаклеиной, К.Р. Воде, И.В. Дьячкову, А.А. Киреевой, Е.В. Колдуновой, А.А. Сушенцову, А.М. Тузину.

1. Shapiro I., Samans R. Office of the United States Representative: Responding to the Changing Global Challenge. Change for America: A Progressive Blueprint for the 44th President, eds. Green M., Jolin M. New York, Basic Books, 2009. Pp. 151–166.

2. Более подробно о политике «перебалансировки» см. Manyin M., Daggett S., Dolven B., Lawrence S.V., Martin M.E., O’Rourke R., Vaughn B. Pivot to the Pacific? The Obama Administration’s “Rebalancing” Toward Asia. Congressional Research Service Report. 28.03.2012.

3. Колдунова Е.В. «Диалоговые партнерства» во внешней политике АСЕАН // Международные процессы. 2017. №3. С. 55-66. DOI 10.17994/IT.2017.15.3.50.5