Что нового? Война в Сирии подходит к концу, но до сих пор неясно, сможет ли режим в Дамаске установить мир. Немногие желают или способны значительно инвестировать в восстановление, и Европа, которая могла бы предоставить существенные средства, отказывается от поддержки при отсутствии транзита власти.
Почему это важно? Без восстановления условия жизни сирийцев могут ухудшиться и отсрочить восстановление страны на неопределенный срок, продляя существующую нестабильность. В то же время многие европейские лидеры считают, что помощь в восстановлении до проведения существенных реформ приведет к схожему эффекту, расширив возможности режима, нацеленного на репрессии, а не на примирение.
Что нужно делать? Европе следует рассмотреть возможность поддержки некрупных восстановительных работ при условии невмешательства режима. Европейские государства могли бы также опробовать инкрементальный подход, основанный на стимулировании: последовательную отмену санкций, постепенную нормализацию отношений и пошаговое выделение средств на восстановление; все это в обмен на политические реформы и действия режима, направленные на смягчение репрессивных и дискриминационных практик.
Резюме
Более трети всей сирийской инфраструктуры было повреждено или уничтожено за восемь лет войны. Хотя конфликт начал стихать, средства на восстановление вряд ли станут поступать в ближайшее время. Государства — члены ЕС заявили, что не будут спонсировать восстановление до тех пор, пока не увидят «идущий полным ходом» транзит власти. Они считают ничем не обусловленное предоставление средств неконструктивным и потенциально наносящим ущерб их стратегической заинтересованности в долгосрочной стабильности. Такая позиция, вкупе с введением против Сирии санкций США и ЕС, препятствует крупным западным инвестициям в восстановление страны. Со своей стороны, Москва и Дамаск демонстрируют нежелание подстраиваться под европейские ожидания. В сложившейся ситуации Европе необходимо изучить возможные способы облегчить тяжелое положение сирийцев, не выходя при этом за собственные политические рамки. Примером может стать финансирование мелких реабилитационных проектов при условии невмешательства режима в оказание помощи. Это также позволит опробовать подход, основанный на стимулировании, который предусматривает постепенное увеличение экономической поддержки, если режим сделает шаги в направлении политических реформ и сдержит репрессивные и дискриминационные практики.
Из восьми лет борьбы сирийский режим, похоже, выходит победителем. Однако ему не хватает потенциала для устранения ущерба, нанесенного войной инфраструктуре, человеческому капиталу и экономике государства. Тем не менее, Дамаск не проявляет готовности идти на уступки или платить политическую цену в обмен на международную помощь в восстановлении. По его мнению, будучи выполнены, условия предоставления внешней помощи ослабят власть режима — другими словами, Дамаск не видит причин уступать в период затишья то, что не уступил, столкнувшись с серьезным военным давлением. Приоритетом режима в обеспечении поддержки восстановления является создание условий, которые позволили бы ему восстановить свою власть и действовать как суверенная сила, которой он был раньше. Для этого будет необходимо, чтобы США и ЕС сняли или как минимум ослабили санкции в отношении Сирии.
Москва, будучи главным защитником и помощником режима, пыталась заручиться международной помощью в восстановлении Сирии —делая это отчасти для того, чтобы вновь узаконить режим, а отчасти для стабилизации ситуации в стране и подготовки почвы для вывода российских военных из страны. Кажется, максимум, на который Москва готова, это склонить режим в Дамаске к ограниченному политическому процессу, включая подготовку новой конституции. Одновременно она не демонстрирует ни желания, ни готовности надавить на режим, чтобы тот пошел на какие-либо существенные уступки, способные его ослабить. Москва предложила европейским лидерам перестать цепляться за фантазию о том, что розыгрыш карты санкций и восстановления все еще может привести к смене режима, которую не удалось осуществить за восемь лет войны.
Но даже при этом Россия заинтересована в том, чтобы убедить Европу внести свой вклад в восстановление Сирии, чтобы сократить расходы своего собственного вмешательства и обеспечить международное признание ее предложениям по военно-политическому решению, способному положить конец войне. Именно поэтому в середине 2018 г. Москва провела интенсивную кампанию по убеждению государств-членов ЕС поддержать восстановление, но не в обмен на транзит власти, а на основании аргумента о том, что это поможет завершить миграционный кризис, связанный с сирийскими беженцами в Европе и соседних с Сирией странах.
Россия предостерегла европейцев от неверного истолкования своих мотивов: она может быть заинтересована в средствах на восстановление для достижения определенных целей в Сирии, но у нее нет в них первоочередной необходимости, поскольку Москва считает, что ее фундаментальные интересы уже обеспечены выживанием режима. Поэтому Россия утверждает, что не нуждается в европейцах так, как европейцы нуждаются в ней, и что она может предпринять шаги к некоторым неопределенным реформам в Сирии, но только в случае, если ЕС сначала отменит санкции и начнет предоставлять средства на восстановление.
Для США, ЕС и многих государств — членов ЕС это обреченная на провал идея. Ни США, ни ЕС сейчас не склонны отменять санкции. Что касается восстановления в районах, контролируемых режимом, то еще в 2016 г. ЕС обусловил финансирование реальным прогрессом в направлении политического транзита, как это определено резолюцией 2254 Совета Безопасности ООН. ЕС сформулировал свою политику оказания помощи соответствующим образом, сосредоточив внимание на гуманитарной помощи и заблокировав финансирование почти всего остального. Эта политическая позиция, проводимая Великобританией, Францией и Германией («Е3»), предполагает, что поддержка восстановления без подлинного транзита власти была бы напрасной, если не вредной, инвестицией, узаконивающей режим, который они считают преступным. Кроме того, они также считают, что политика восстановления, проводимая режимом, не служит интересам большинства населения и тем самым обостряет один из главных драйверов конфликта. Прежде всего, европейцы хотят использовать обещание финансирования восстановления, чтобы подтолкнуть режим к подлинному политическому транзиту, который они рассматривают как единственный способ достижения долгосрочной стабильности в Сирии и, таким образом, защиты своих стратегических интересов.
Однако позиция Европы страдает от все более заметных внутренних разногласий относительно того, как именно разыграть карту восстановления и, в более широком смысле, какую политическую позицию занять в отношении Дамаска. Некоторые европейские чиновники выступают против подхода, основанного исключительно на негативных стимулах. Они также подчеркивают потенциально пагубное воздействие стратегии помощи, ограниченной гуманитарной сферой, поскольку этого может оказаться недостаточно для предотвращения краха сферы государственных услуг, что вызовет еще большие гуманитарные трудности, нестабильность и сопутствующие последствия. Другие, включая Е3, утверждают, что отсутствие гарантий того, что помощь достигнет своей цели, а не укрепит режим, и отсутствие реальной политической открытости не позволяют им пересмотреть свою позицию и стратегию помощи.
Несмотря на разногласия, сегодня европейская политика восстановления остается в значительной степени стабильной благодаря трем факторам: относительно ограниченному объему финансирования, выделяемого некоторыми государствами-членами ЕС на мелкомасштабные проекты восстановления, которые считаются спорными другими странами, использующими менее гибкое определение «гуманитарной» помощи; основанному на консенсусе механизму возобновления санкций ЕС, из-за которого одно или несколько государств-членов, противостоящих большинству, не могут помешать процессу; и ограниченным финансовым средствам, имеющимся в распоряжении государств-членов, которые могли бы проявить готовность отойти от общей политики ЕС по восстановлению.
Эта нестыковка в ожиданиях среди основных действующих лиц привела к нынешнему тупику. То, что Европа надеется получить, удержав финансирование на восстановление, противоречит как приоритетам Дамаска, так и готовности или способности России повлиять на них. Это ставит под сомнение любые перспективы стабилизации районов, контролируемых режимом. Что касается Европы, полноценное инвестирование в восстановление может и не улучшить политическую ситуацию в стране, но удержание средств на восстановление способно помешать экономическому оздоровлению и оставить сирийцев в состоянии постоянной нужды.
Чтобы избежать этой дилеммы, Европа могла бы подумать о том, чтобы выйти за рамки гуманитарной помощи и начать выделять средства на проекты восстановления в удерживаемых режимом районах, что могло бы помочь предотвратить крах системы основных государственных услуг. Первоначально это можно было бы сделать в небольших масштабах — например, отремонтировать не только разбитые окна больниц или школ, как это уже делают некоторые государства-члены ЕС, но и восстановить разрушенные стены и крыши. Это могло бы быть сделано при условии самостоятельной доставки средств ЕС, без участия режима.
Конечно, такая стратегия вряд ли улучшит перспективы долгосрочной стабильности. Европа должна продолжать настаивать на политических переменах, каким бы скромным ни был прогресс. Европейцы могли бы опробовать постепенный и поэтапный подход к восстановлению, основанный на позитивных стимулах — небольших проектах восстановления, последовательной отмене санкций, постепенной нормализации отношений и пошаговому выделению средств на восстановление. В обмен на это режим, при поддержке России, должен будет начать выполнение резолюции 2254 или предпринять конкретные шаги по другим важным вопросам, касающимся продолжающихся систематических злоупотреблений со стороны спецслужб (включая произвольные аресты и пытки), внутренне перемещенных лиц, прав собственности, призыва в армию, задержанных и исчезнувших лиц. Такие шаги не приведут к окончанию страшного сирийского конфликта, не говоря уже о его приемлемом завершении, но они могут принести хоть какие-то позитивные перемены сирийскому народу.
Пути решения европейской дилеммы восстановления Сирии, 1,4 Мб
Источник: Международная кризисная группа.
