Реформирование ВТО — процесс долгий и сложный

С начала осени 2018 г. в глобальной экономической повестке все чаще фигурирует вопрос реформирования Всемирной торговой организации (ВТО). В заключительном коммюнике состоявшегося 30 ноября – 1 декабря в Буэнос-Айресе саммита «Группы двадцати» вопрос стал одним из центральных с намерением вернуться к нему на следующей встрече в Токио.

Проблема институционального реформирования организации на экспертном уровне обсуждается по меньшей мере последние полтора десятка лет, однако за рамки научного поиска и дискуссий она до сих пор не выходила. И тому были свои веские причины. Старшее поколение торговых дипломатов и экспертов хорошо помнит тяжелейшие торговые переговоры Уругвайского раунда, сопровождавшиеся острейшими кризисами и противоречиями между сторонами. Выработанные компромиссы дались весьма непросто. Договоренность о создании ВТО явилась венцом этих компромиссов.

В марте 2018 г. представитель США на торговых переговорах Р. Лайтхайзер обнародовал последнюю версию ежегодной повестки американской администрации в сфере торговой политики. Повестка затрагивает такие вопросы, как реформирование ВТО, торговые соглашения с другими странами, применение американских торговых законов. Документ выдержан в критическом духе в отношении торговой политики предыдущих администраций и одновременно претендует на достижение нового качественного уровня торговой политики при администрации Трампа.

В докладе Лайтхайзера сказано о неудовлетворенности администрации существующими правилами и их применением в таких областях, как условия труда, конкурентная политика, рынок медицинского оборудования.

Что касается текущих многосторонних переговоров Доха-раунда, то у Вашингтона есть к ним конкретные претензии, которые в определенной степени можно считать оправданными. Так, американцев не устраивает их крайне скованный характер, невозможность достижения новых соглашений, кроме как на созываемых раз в два года Министерских конференциях ВТО, устарелость, с их точки зрения, повестки Доха-раунда.

Кроме того, в последние годы США не скрывают своего крайнего недовольства положением в ВТО большой группы стран, которые, присоединившись в свое время к Организации со статусом развивающихся, продолжают и сегодня считать себя таковыми, хотя многие из них достигли существенного прогресса в ряде отраслей экономики и даже обогнали некоторые развитые страны.

Что касается другого крупнейшего игрока международной торговли — Евросоюза, то на сегодняшний день он занял наиболее активную позицию по реформированию ВТО, первым опубликовав список конкретных предложений (концепцию) на этот счет. Анализ всего списка — задача скорее для экспертов торговой политики, поэтому есть смысл выделить главное. Несмотря на то, что позиция ЕС изначально явилась прямым следствием неправомерных протекционистских мер США в отношении европейских производителей, в ней нет прямых или косвенных претензий к Вашингтону, что, по большому счету, разумно. Ибо реформирование одного из главных институтов глобального экономического управления слишком серьезный вопрос, чтобы начать немедленно сводить счеты с главным торговым партнером.

Брюссель фактически разделяет обозначенную выше позицию и претензии Вашингтона в отношении группы развивающихся стран, достигших достаточно высокого уровня развития экономики, но не желающих расставаться с обретенными ранее привилегиями.

В предложениях ЕС также отмечается, что в современных дискуссиях часто доминирует точка зрения, согласно которой правила глобальной торговли тем или иным образом препятствуют торговле и потому развивающиеся страны нуждаются в освобождении как от нынешних, так и будущих правил. На самом же деле сегодня различия между развитыми и многими развивающимися странами уже не выглядят так явно, как это было четверть века назад при создании ВТО, и потому упомянутая точка зрения является в корне неверной. Понятно, что определенная гибкость в выполнении развивающимися странами правил ВТО должна быть сохранена, но лишь в тех случаях, когда это необходимо. В предложениях Брюсселя содержатся конкретные механизмы для решения этой задачи.

Значительное место в концепции ЕС отведено модернизации апелляционного органа — важнейшей инстанции механизма по разрешению споров ВТО. Позицию ЕС в этом вопросе поддержали в ноябре, Канада, Индия, Норвегия, Новая Зеландия, Швейцария, Австралия, Южная Корея, Исландия, Сингапур, Мексика, Китай.

В своих предложениях по апелляционному органу Брюссель во многом учитывает претензии Вашингтона к его нынешнему функционированию. В частности, предложено строго ограничить апелляцию сроком на 90 дней, что было прописано и ранее, однако часто не соблюдалось.

Концепция ЕС также содержит ряд инициатив по укреплению многосторонней торговой системы, повышению эффективности ВТО.

О своей активной позиции в отношении реформирования ВТО заявляет и Китай, который в последние годы стремится выступать единым фронтом с другими странами, осуждающими протекционизм Вашингтона.

Выражая поддержку реформированию ВТО, китайская сторона пока ограничивается достаточно общими заявлениями, подчеркивая важность незыблемости базовых принципов и правил ВТО. Представляется, что Пекин вряд ли будет готов безоговорочно откликнуться на требования Вашингтона об упразднении существующих привилегий для развивающихся стран — членов ВТО. В противовес этому на первый план Китай скорее будет выдвигать необходимость борьбы против протекционизма, несущего угрозу свободной торговле.

Что касается России, то она всячески поддерживает идею реформирования ВТО, о чем в последнее время заявляли, в частности, президент Владимир Путин и министр экономического развития Максим Орешкин. При этом российская торговая дипломатия имеет весьма неплохие позиции для активного участия в процессе.

В заключение необходимо подчеркнуть, что начинающийся процесс реформирования ВТО не может быть простым и быстрым, ибо слишком многообразен список проблем. Выше обозначена лишь часть из них. Самым трудным, видимо, станет на определенном этапе вопрос преобразования системы принятия решений. Действовавший в ГАТТ/ВТО более 70 лет механизм консенсуса, сегодня в условиях 164 стран-членов стал явным тормозом при выработке решений. Но и отказаться от него тоже будет непросто. И в этом, возможно, кроется один из главных вызовов начинающегося реформирования ВТО.

С начала осени 2018 г. в глобальной экономической повестке все чаще фигурирует вопрос реформирования Всемирной торговой организации (ВТО). В заключительном коммюнике состоявшегося 30 ноября – 01 декабря в Буэнос-Айресе саммита «Группы двадцати» вопрос стал одним из центральных с намерением вернуться к нему на следующей встрече в Токио.

ВТО принято считать третьим институтом Бреттон-Вудской системы. Однако если первые два — Международный валютный фонд (МВФ) и Международный банк реконструкции и развития (МБРР) — начали функционировать вскоре после окончания Второй мировой войны, для создания третьего — универсальной торговой организации — потребовалась 47 лет сложнейших переговоров. Учреждение ВТО в апреле 1994 г. в результате переговоров Уругвайского раунда (1986–1993 гг.) по праву следует считать крупнейшим событием в области международных экономических отношений в ХХ веке. Однако грандиозный успех имел и некую оборотную сторону — противоречия и вопросы между странами-членами остались. Это и предопределило в дальнейшем необходимость реформирования ВТО.

Торговые войны — сигнал для начала действий

Наталья Еремина:
Компромисс — лейтмотив саммита Группы двадцати

Проблема институционального реформирования организации на экспертном уровне обсуждается по меньшей мере последние полтора десятка лет, однако за рамки научного поиска и дискуссий она до сих пор не выходила. И тому были свои веские причины. Старшее поколение торговых дипломатов и экспертов хорошо помнит тяжелейшие торговые переговоры упомянутого Уругвайского раунда, сопровождавшиеся острейшими кризисами и противоречиями между сторонами. Выработанные компромиссы дались весьма непросто. Договоренность о создании ВТО явилась венцом этих компромиссов.

Именно в силу этих особенностей сильно затянувшегося рождения ВТО представители разных стран, признавая необходимость реформирования организации, вполне отдавали себе отчет в том, сколь сложным и рискованным оно может оказаться на практике. Поэтому дискуссии каждый раз сворачивались примерно одинаковым образом: система ГАТТ/ВТО функционирует, хотя и не без недостатков, уже 70 лет, и никто не может гарантировать, что в результате реформы не станет хуже. В наши дни ситуация заметно радикализировалась вследствие протекционистской политики новой американской администрации и инициированных ею торговых войн «со всем миром».

Администрация 45-го американского президента взяла курс на открытую критику и нападки на универсальные правила торговли. В конце февраля 2017 г. в Конгрессе был распространен так называемый ежегодный план действий офиса Представителя США на международных торговых переговорах (USTR). В документе подчеркивалось, что в ответ на «недобросовестную торговую практику» других стран США могут не соблюдать правила ВТО и начать проводить более «агрессивную» торговую политику, отстаивая свои национальные интересы.

С 1 июня 2018 г. Вашингтон ввел повышенные импортные пошлины на металлы из Евросоюза, Канады и некоторых других стран — 25% на сталь и 10% — на алюминий. Как полагает нынешняя американская администрация, в последние годы в США произошло резкое снижение доли внутреннего производства металлов, что несет угрозу национальной безопасности. Однако правовое обоснование повышения Вашингтоном импортных пошлин было воспринято европейцами и канадцами как совершенно неприемлемое.

Партнеры отвергают протекционистские меры США

В рамках ВТО каждая страна имеет свои обязательства, базирующиеся на ее правилах, выработанных в ходе Уругвайского раунда. Эти правила допускают ограничения импорта строго в трех конкретных случаях: при демпинге, применении незаконных субсидий, угрозе национальным отраслям ввиду резкого роста импорта. При этом в каждом из этих случаев необходимо доказательство ущерба от упомянутых действий страны-поставщика. Ущерб устанавливается в ходе соответствующего прозрачного расследования с участием всех сторон. Нынешняя американская мера не вписывается ни в один из этих трех случаев, а вместо этого обосновывается «соображениями национальной безопасности». Но тогда дело приобретает совершенно иной юридический оборот.

В правовой базе ВТО предусмотрено ограничение доступа на рынок по соображениям национальной безопасности — соответствующие меры возможны в случаях нелегальной торговли оружием и ядерными материалами, опасности вооруженных действий, террористической угрозы и т.п. И потому в подобных случаях государство само определяет, какие меры по ограничению доступа на свой рынок следует принять, действуя в соответствии со статьей XXI ГАТТ, которая как раз посвящена «исключениям по соображениям национальной безопасности». Сложность использования ст. XXI ГАТТ заключается в том, что механизм ее применения до сих пор недостаточно конкретен — государство, применяющее ограничение по указанной статье, само выступает конечным судьей в споре.

Алексей Богданов:
О перспективах выхода США из ВТО

Американская сторона крайне субъективно формулирует «соображения национальной безопасности» в очевидном отрыве от существующих международных правил. Вашингтон видит угрозу национальной безопасности в «резком снижении доли внутреннего производства металлов», хотя подобная ситуация по сути является лишь следствием обычной международной конкуренции.

Европейцев и канадцев шокировал тот факт, что пошлины против них устанавливаются США «по соображениям национальной безопасности». Как подчеркнул глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер, «установленные американские односторонние пошлины являются необоснованными, противоречат правилам ВТО и представляют собой протекционизм в чистом виде». Президент Франции Эмманюэль Макрон назвал решение администрации США незаконным и ошибочным. Достаточно резко в ходе июньского 2018 г. саммита «семерки» в Квебеке высказался премьер-министр Канады Джастин Трюдо, назвав принятые Вашингтоном меры «карательными», «неприемлемыми» и «оскорбительными».

После неоднократных попыток убедить Вашингтон в необоснованности его протекционистских мер в конце ноября 2018 г. Евросоюз, а также Китай, Канада, Норвегия, Мексика, Россия Турция, а затем Индия и Швейцария обратились в Орган по разрешению споров ВТО с жалобой против США о неправомерности введения американской стороной пошлин на сталь и алюминий. В ходе этой жалобы упомянутые истцы намереваются оспорить американские пошлины в качестве защитных и одновременно доказать, что США не могут в данном случае ссылаться на соображения национальной безопасности. Предпринятый сразу девятью странами демарш в отношении США стал достаточно убедительным свидетельством активного сопротивления ведущих членов ВТО попыткам Вашингтона пересмотреть сложившиеся правила международной торговли.

Таким образом, американская администрация полагает, что может защищать свой внутренний рынок и обеспечивать внешнеторговые интересы, исходя из внутреннего торгового законодательства. В течение 2018 г. в Вашингтоне ссылались главным образом на два законодательных акта. Согласно закону о торговле 1974 г. (Trade Act of 1974), США могут применять штрафной тариф в отношении стран, дискриминирующих американские товары. Другой — «Закон о расширении торговли» 1962 г. (Trade Expansion Act, 1962) позволяет ограничивать импорт товаров, если он представляет «угрозу национальной безопасности». Этот закон и послужил для Вашингтона юридическим обоснованием повышения импортных пошлин на сталь и алюминий с 1 июня 2018 г.

В Европе, Канаде и Японии полагают, что использование правовых документов более чем полувековой давности выглядит по меньшей мере странно, ибо за минувшие десятилетия в международном экономическом регулировании произошли кардинальные изменения, главное из которых — становление полноценного многостороннего института регулирования в виде ВТО, чему, кстати, в значительной мере поспособствовали Соединенные Штаты. Собственно, с момента начала функционирования ВТО в январе 1995 г. США не прибегали к положениям указанных внутренних актов, так как считали себя связанными, как и другие члены организации, принятыми в ее рамках обязательствами.

У каждой стороны свои аргументы по реформированию ВТО

Павел Каневский:
Торговая неопределенность: чем чреваты торговые войны для мира и России

В марте 2018 г. Представитель США на торговых переговорах Р. Лайтхайзер обнародовал последнюю версию ежегодной повестки американской администрации в сфере торговой политики. Повестка затрагивает такие вопросы, как реформирование ВТО, торговые соглашения с другими странами, применение американских торговых законов. Документ выдержан в критическом духе в отношении торговой политики предыдущих администраций и одновременно претендует на достижение нового качественного уровня торговой политики при администрации Трампа.

В докладе Лайтхайзера сказано о неудовлетворенности администрации существующими правилами и их применением в таких областях, как условия труда, конкурентная политика, рынок медицинского оборудования. Отмечены предпринятые расследования нарушений прав интеллектуальной собственности в отношении американского бизнеса в Китае. Фактически оправданы случаи применения торговых законов США 1960-х – 1970-х гг. в целях защиты интересов национальной безопасности, что не может не вызывать озабоченность, поскольку эти законы применяются в отрыве от правил ВТО и обязательств самих США в рамках этой организации.

Что касается текущих многосторонних переговоров Доха-раунда, то у Вашингтона есть к ним конкретные претензии, которые в определенной степени можно считать оправданными. Так, американцев не устраивает их крайне скованный характер, невозможность достижения новых соглашений, кроме как на созываемых раз в два года Министерских конференциях ВТО, устарелость, с их точки зрения, повестки Доха-раунда.

Кроме того, в последние годы США не скрывают своего крайнего недовольства положением в ВТО большой группы стран, которые, присоединившись в свое время к Организации со статусом развивающихся, продолжают и сегодня считать себя таковыми, хотя многие из них достигли существенного прогресса в ряде отраслей экономики и даже обогнали некоторые развитые страны. При этом целый ряд развивающихся стран имеет непрозрачную торговую политику. В результате эти члены ВТО де-факто пользуются неоправданными, с точки зрения Вашингтона, привилегиями, что блокирует прогресс в выработке новых правил ВТО и дальнейшей либерализации. В этом, собственно, заключается суть подхода Вашингтона к реформированию ВТО — ликвидировать неоправданные, устаревшие привилегии группы развивающихся стран, которые сегодня фактически парализуют многостороннюю торговую систему.

Что касается другого крупнейшего игрока международной торговли — Евросоюза, то на сегодняшний день он занял наиболее активную позицию по реформированию ВТО, первым опубликовав список конкретных предложений (концепцию) на этот счет. Анализ всего списка — задача скорее для экспертов торговой политики, поэтому есть смысл выделить главное. Несмотря на то, что позиция ЕС изначально явилась прямым следствием неправомерных протекционистских мер США в отношении европейских производителей, в ней нет прямых или косвенных претензий к Вашингтону, что, по большому счету, разумно. Ибо реформирование одного из главных институтов глобального экономического управления слишком серьезный вопрос, чтобы начать немедленно сводить счеты с главным торговым партнером.

Брюссель фактически разделяет обозначенную выше позицию и претензии Вашингтона в отношении группы развивающихся стран, достигших достаточно высокого уровня развития экономики, но не желающих расставаться с обретенными ранее привилегиями. Соответствующие предложения Брюсселя вполне корректно прописаны в профессиональных терминах, как, например, «улучшение транспарентности», «своевременность подачи нотификаций о применяемых субсидиях». Остроту последней проблемы иллюстрирует соответствующий показатель: к марту 2018 г. 90 стран-членов не направили в ВТО ни одной нотификации (!). С достаточной уверенностью можно предположить, что почти все эти страны принадлежат к развивающимся, и подобная ситуация, разумеется, не может далее быть терпимой.

В предложениях ЕС также отмечается, что в современных дискуссиях часто доминирует точка зрения, согласно которой правила глобальной торговли тем или иным образом препятствуют торговле и потому развивающиеся страны нуждаются в освобождении как от нынешних, так и будущих правил. На самом же деле сегодня различия между развитыми и многими развивающимися странами уже не выглядят так явно, как это было четверть века назад при создании ВТО, и потому упомянутая точка зрения является в корне неверной. Понятно, что определенная гибкость в выполнении развивающимися странами правил ВТО должна быть сохранена, но лишь в тех случаях, когда это необходимо. В предложениях Брюсселя содержатся конкретные механизмы для решения этой задачи.

Татьяна Исаченко:
ВТО спустя 15 лет после начала Дохийского раунда

Значительное место в концепции ЕС отведено модернизации апелляционного органа — важнейшей инстанции механизма по разрешению споров ВТО. Ситуация вокруг апелляционного органа обострилась в 2018 г. в связи с блокированием американской стороной назначения в него новых судей — к концу года их там осталось трое вместо предусмотренных семи. Дальнейшее неназначение судей грозит остановкой в 2019 г. функционирования собственно Органа по разрешению споров ВТО, который считается сердцевиной организации. Позицию ЕС в этом вопросе поддержали в ноябре, Канада, Индия, Норвегия, Новая Зеландия, Швейцария, Австралия, Южная Корея, Исландия, Сингапур, Мексика, Китай.

В своих предложениях по апелляционному органу Брюссель во многом учитывает претензии Вашингтона к его нынешнему функционированию. В частности, предложено строго ограничить апелляцию сроком на 90 дней, что было прописано и ранее, однако часто не соблюдалось.

Концепция ЕС также содержит ряд инициатив по укреплению многосторонней торговой системы, повышению эффективности ВТО.

О своей активной позиции в отношении реформирования ВТО заявляет и Китай, который в последние годы стремится выступать единым фронтом с другими странами, осуждающими протекционизм Вашингтона. На последнем традиционном саммите ЕС-Китай в июле 2018 г. стороны выразили единое мнение о стремлении реформировать ВТО. При этом, однако, в Брюсселе в значительной мере разделяют озабоченности Вашингтона относительно нарушений Пекином прав интеллектуальной собственности в отношении иностранных компаний и недостаточным обеспечением свободы доступа на китайский рынок.

Выражая поддержку реформированию ВТО, китайская сторона пока ограничивается достаточно общими заявлениями, подчеркивая важность незыблемости базовых принципов и правил ВТО. Представляется, что Пекин вряд ли будет готов безоговорочно откликнуться на требования Вашингтона об упразднении существующих привилегий для развивающихся стран — членов ВТО. В противовес этому на первый план Китай скорее будет выдвигать необходимость борьбы против протекционизма, несущего угрозу свободной торговле.

Что касается России, то она всячески поддерживает идею реформирования ВТО, о чем в последнее время заявляли, в частности, президент Владимир Путин и министр экономического развития Максим Орешкин. При этом российская торговая дипломатия имеет весьма неплохие позиции для активного участия в процессе.

В заключение необходимо подчеркнуть, что начинающийся процесс реформирования ВТО не может быть простым и быстрым, ибо слишком многообразен список проблем. Выше обозначена лишь часть из них. Самым трудным, видимо, станет на определенном этапе вопрос преобразования системы принятия решений. Действовавший в ГАТТ/ВТО более 70 лет механизм консенсуса, сегодня в условиях 164 стран-членов стал явным тормозом при выработке решений. Но и отказаться от него тоже будет непросто. И в этом, возможно, кроется один из главных вызовов начинающегося реформирования ВТО.