Регулирование транснациональных потоков данных в докладе ЮНКТАД: новый разговор о старых проблемах

Сегодня информационное пространство — это новое поле противостояния между крупнейшими цифровыми платформами и правительствами, обществом и индивидуальными пользователями. Новостные сайты пестрят заголовками о новых кибератаках, о попытках государств ограничить влияние социальных сетей и наладить регулирование цифровой сферы в отсутствие глобального управления на международном уровне.

В таких условиях неудивительно, что ООН уделяет пристальное внимание проблемам цифровой среды. 29 сентября Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) выпустила доклад Digital Economy Report 2021, в котором центральное место занимает тема управления трансграничными потоками данных. Публикация довольно объёмна с точки зрения рассматриваемых вопросов: в ней предприняты попытки проанализировать как терминологические трудности в определении понятия «данные», так и особенности подходов различных государств к регулированию трансграничных потоков. Отдельное внимание в докладе уделено проблеме цифрового разрыва между развитыми и развивающимися странами.

Угрозой для развития цифрового пространства представляется перспектива его фрагментации на конкурирующие модели управления трансграничными потоками данных. Такая фрагментация может создать новые препятствия для коммуникации и экономического развития, так как в рамках рассматриваемых моделей (США, ЕС, Россия, Китай, Индия) разрабатываются различные и далеко не всегда совершенные и эффективные регулятивные практики. В докладе названы общие недостатки таких практик: отсутствие координации между уполномоченными правительственными структурами, преднамеренное использование расплывчатых формулировок для обозначения ключевых понятий (объекты критической инфраструктуры, цифровой суверенитет и др.), завышение технических требований, в том числе по локальному хранению персональных данных в ущерб среднему и малому бизнесу, что негативно влияет на конечных потребителей цифровых продуктов и услуг.

Решением обозначенных выше проблем, согласно тезисам Digital Economy Report, должно стать формирование нового международного института, ответственного за глобальное управление в цифровой сфере. Однако, если предположить, что такой орган будет создан по примеру ЭКОСОС, то может возникнуть ряд трудностей, например, опасность политизированных дискуссий между США и странами ЕС, с одной стороны, и Россией и Китаем — с другой. Более того, определённые трудности представляет собой выбор системы принятия решений в условиях доминирующего положения данных стран как в международных отношениях в целом, так и в сфере обработки данных. Принцип консенсуса может стать причиной для затягивания переговоров или инструментов для намеренного блокирования неугодных решений, тогда как принцип простого большинства может стать предпосылкой для «передела» голосов упомянутыми державами для создания временных коалиций.

Отсутствие глобального управления в цифровой сфере лучше, чем наличие плохо отрегулированной и буксующей системы. Современный мир слишком зависим от технологических достижений, которые обеспечивают взаимосвязанность всех регионов мира и всех областей жизни общества. Любой сбой в этом механизме может дорого стоить. Однако прогрессирующая фрагментация цифрового пространства может обойтись как развивающимся, так и развитым странам ещё дороже. Возможный путь развития в условиях неопределённости международной среды — это поиск точек соприкосновения по самым базовым вопросам. Несмотря на различия моделей национального регулирования, у стран есть общие проблемы: кибертерроризм, киберпреступность, неправомерный доступ к данным, угрозы объектам критической инфраструктуры и др. Многосторонние договорённости, не затрагивающие принципиальные расхождения в позициях государств, возможно, могут стать основой для будущего глобального регулирования. В данном контексте внесение США и Россией совместного проекта резолюции об ответственном поведении государств в киберпространстве, несмотря на её добровольный характер, — чрезвычайно важный прецедент сотрудничества двух разных моделей и преодоления негативного фона общеполитических разногласий.

Сегодня информационное пространство — это новое поле противостояния между крупнейшими цифровыми платформами и правительствами, обществом и индивидуальными пользователями. Новостные сайты пестрят заголовками о новых кибератаках, о попытках государств ограничить влияние социальных сетей и наладить регулирование цифровой сферы в отсутствие глобального управления на международном уровне.

В таких условиях неудивительно, что ООН уделяет пристальное внимание проблемам цифровой среды. 29 сентября Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) выпустила доклад Digital Economy Report 2021, в котором центральное место занимает тема управления трансграничными потоками данных. Публикация довольно объёмна с точки зрения рассматриваемых вопросов: в ней предприняты попытки проанализировать как терминологические трудности в определении понятия «данные», так и особенности подходов различных государств к регулированию трансграничных потоков. Отдельное внимание в докладе уделено проблеме цифрового разрыва между развитыми и развивающимися странами. Вместе с тем стоит отметить, что доклад в большей степени представляется описательным документом, чем реальным шагом в выстраивании системы глобального управления.

Илона Стадник:
IGF поднимает проблему цифрового изоляционизмай

Первая часть доклада посвящена проблеме отсутствия в исследовательской среде и в практическом применении единого определения термина «данные». Подчёркивается, что отсутствие унифицированной терминологии затрудняет как коммуникацию между заинтересованными сторонами, так и процесс выстраивания государственной политики в отношении цифровой сферы. Несомненно, общепринятая и унифицированная терминология положительно сказывается на интенсивности сотрудничества, однако, как представляется, её наличие не является определяющим и обязательным условием. В данном случае можно обратиться к практике международной антитеррористической деятельности: здесь, как и в цифровой сфере, отсутствует общепринятое определение понятию «терроризм», однако сотрудничество всё же реализуется на региональном и глобальном уровнях. Конечно, данное сотрудничество не лишено своих проблем, однако эти проблемы зачастую обусловлены политическими причинами, а не отсутствием единого определения.

Также хотелось бы отметить другой тезис доклада ЮНКТАД, который заслуживает внимания. Так, в докладе предлагается рассмотрение данных как общественного блага (public good), что позволит гражданам, которые выступают «производителями» необработанной информации (raw data), получать выгоду от ее использования цифровыми платформами. Данная тема обсуждалась, например, в странах Европейского союза и такой подход уже был опробован на практике в некоторых городах. Передача части контроля над данными из рук корпораций в руки пользователей — важный шаг по направлению обеспечения прав человека в цифровой среде.

Ещё одна тема доклада ЮНКТАД — технологический и цифровой разрыв между развитыми и развивающимися государствами, а также между городским и сельским населением внутри одной страны. Данная проблема не является новой: так, например, ещё год назад Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш говорил о необходимости сократить разрыв, только увеличивающийся на фоне пандемии. Тогда же была предложена Дорожная карта по цифровому сотрудничеству. Также в публикации освещается и огромное влияние цифровых платформ, которые «уже не просто цифровые платформы», а «глобальные цифровые корпорации». Именно они имеют соответствующие возможности для обработки информации, что ставит их в привилегированное положение. Отдельно приводится информация о возможностях цифровых платформ влиять на процесс принятия политических решений через инструменты лоббирования. Так, по затратам на лоббирование в США лидерами являются Facebook и Amazon, а в Европе — Google, Facebook и Microsoft. В некотором роде привилегированное положение цифровых корпораций ввиду их способности обрабатывать массивы данных и извлекать выгоду из необработанной информации приводит, согласно докладу, к дисбалансу между частным и государственным секторами в вопросе привлечения специалистов для работы. Таким образом, существующий разрыв увеличивается, а позиции крупнейших технологических компаний только усиливаются.

Олег Шакиров:
Киберсаммит Путина и Байдена

Наконец, угрозой для развития цифрового пространства представляется перспектива его фрагментации на конкурирующие модели управления трансграничными потоками данных. Такая фрагментация может создать новые препятствия для коммуникации и экономического развития, так как в рамках рассматриваемых моделей (США, ЕС, Россия, Китай, Индия) разрабатываются различные и далеко не всегда совершенные и эффективные регулятивные практики. В докладе названы общие недостатки таких практик: отсутствие координации между уполномоченными правительственными структурами, преднамеренное использование расплывчатых формулировок для обозначения ключевых понятий (объекты критической инфраструктуры, цифровой суверенитет и др.), завышение технических требований, в том числе по локальному хранению персональных данных в ущерб среднему и малому бизнесу, что негативно влияет на конечных потребителей цифровых продуктов и услуг.

Решением обозначенных выше проблем, согласно тезисам Digital Economy Report, должно стать формирование нового международного института, ответственного за глобальное управление в цифровой сфере. Подчёркивается, что новый институт должен совмещать в себе несколько подходов: как межгосударственный, так и многосторонний (multi-stakeholder). При этом предполагается, что взаимодействие заинтересованных сторон ввиду сложности структуры может быть выстроено по принципу ad hoc. Новая организация должна стать координирующим органом по управлению цифровой сферой и развитию с соответствующим мандатом.

Действительно, основной камень преткновения в вопросе выстраивания глобального управления в цифровой сфере — выбор модели взаимодействия. Сегодня олицетворением межгосударственного подхода является МСЭ, а многостороннего (multi-stakeholder) — ICANN. Оба варианта не лишены своих недостатков, что естественным образом наталкивает на мысль о необходимости некоего комбинированного подхода. В теории такой подход может предоставить необходимую государствам площадку для более широкого участия в вопросах управления цифровой сферой, при этом негосударственные акторы и экспертное сообщество не потеряют свои позиции. В качестве примера такой «комбинированной» международной организации в докладе ЮНКТАД приводится Экономический и Социальный Совет ООН. В рамках ЭКОСОС взаимодействие с НПО происходит через Конференцию неправительственных организаций, имеющую консультативный статус. Также предусмотрена работа экспертных органов, членами которых являются как представители государств, так и независимые эксперты.

Олег Шакиров:
Широкий киберконсенсус

ЭКОСОС действительно представляет собой хороший пример взаимодействия международного межгосударственного института с неправительственными организациями, однако простое копирование механизма работы данной организации невозможно в силу нескольких причин. Во-первых, если брать за образец модель ЭКОСОС, где принятие окончательной рекомендации остаётся за представителями национальных государств, проблема политизации проблем останется даже при применении комбинированного подхода к выстраиванию нового международного института. Более того, если данный институт примет на себя главную координирующую роль в цифровом пространстве, уровень политизации и сопутствующих ей разногласий только повысится, что негативно скажется на скорости принятия решений. Во-вторых, остаётся без ответа вопрос о взаимодействии нового института с уже существующими организациями (Internet Architecture Board, Internet Engineering Task Force и др.). Механизм ситуативных консультаций, эффективный при общении с неправительственными организациями в других сферах, может оказаться недостаточным в условиях постоянного обновления технических стандартов. В-третьих, в системе ЭКОСОС членство определяется выборами в Генеральной Ассамблее раз в три года. Однако в цифровой сфере есть свои лидеры, без постоянного участия которых вряд ли можно будет говорить об эффективности нового координирующего института. В таком случае сохраняется опасность обозначенных выше политизированных дискуссий между США и странами ЕС, с одной стороны, и Россией и Китаем — с другой. Более того, определённые трудности представляет собой выбор системы принятия решений в условиях доминирующего положения данных стран как в международных отношениях в целом, так и в сфере обработки данных. Принцип консенсуса может стать причиной для затягивания переговоров или инструментов для намеренного блокирования неугодных решений, тогда как принцип простого большинства может стать предпосылкой для «передела» голосов упомянутыми державами для создания временных коалиций. Логичной в данном случае представляется разработка сложного механизма голосования на основе принципа квалифицированного большинства, возможно, по примеру системы голосования в Совете ЕС, однако даже такой механизм не может гарантировать отсутствие закулисной борьбы.

Наконец, следует отметить принципиальное несовпадение позиций двух сторон в отношении концепции суверенитета в цифровом пространстве, которое может заморозить процесс создания нового института в самом начале. Нормализация или хотя бы временное улучшение отношений между ведущими государствами в данной области для поиска взаимоприемлемой позиции — необходимое условие для создания по-настоящему эффективной площадки сотрудничества.

Отсутствие глобального управления в цифровой сфере лучше, чем наличие плохо отрегулированной и буксующей системы. Современный мир слишком зависим от технологических достижений, которые обеспечивают взаимосвязанность всех регионов мира и всех областей жизни общества. Любой сбой в этом механизме может дорого стоить. Однако прогрессирующая фрагментация цифрового пространства может обойтись как развивающимся, так и развитым странам ещё дороже. Возможный путь развития в условиях неопределённости международной среды — это поиск точек соприкосновения по самым базовым вопросам. Несмотря на различия моделей национального регулирования, у стран есть общие проблемы: кибертерроризм, киберпреступность, неправомерный доступ к данным, угрозы объектам критической инфраструктуры и др. Многосторонние договорённости, не затрагивающие принципиальные расхождения в позициях государств, возможно, могут стать основой для будущего глобального регулирования. В данном контексте внесение США и Россией совместного проекта резолюции об ответственном поведении государств в киберпространстве, несмотря на её добровольный характер, — чрезвычайно важный прецедент сотрудничества двух разных моделей и преодоления негативного фона общеполитических разногласий.