Роль королевства Дания в обеспечении безопасности морского судоходства в регионе Африканского Рога и в Гвинейском заливе

Дания, обладая шестым в мире по величине морским сектором, считает себя наследницей многовековых морских традиций, способной диктовать свое видение картины обеспечения безопасности морского судоходства. В течение 70 лет она не смещает фокус внимания своего внешнеполитического активизма со стран Африки и в контексте борьбы с пиратством выбрала два региона — Африканский Рог и Гвинейский залив. Три стратегии по борьбе с пиратством с 2011 по 2022 г. последовательно доказывают, что Дания будет стремиться переходить от частных точечных инициатив к вовлечению в крупные инфраструктурные проекты по стабилизации и нормализации жизни выбранных регионов в рамках многостороннего сотрудничества в ЕС и ООН. Военный компонент обеспечения морского судоходства страна реализует в рамках НАТО. Любопытно, что Дания — малая страна, связанная структурными ограничениями — смогла достигнуть определенного прогресса на этом поприще, однако амбиций стать лидером в данном регионе у нее уже нет. Акцент ее внешнеполитического активизма постепенно смещается в сторону региона Балтийского моря.

Копенгаген, безусловно, продолжит заниматься своей любимой внешнеполитической темой — борьбой с пиратством, — но в рамках более крупных многосторонних инициатив. Они будут направлены на крупные инфраструктурные объекты, в том числе на объекты портовой инфраструктуры. Долгосрочной целью станет стабилизация выбранных регионов. С одной стороны, можно говорить о том, что срок в 10 лет достаточен для того, чтобы Дания успела заявить о себе; с другой стороны, можем говорить о том, что Дания решила снизить обороты и отойти на второй план. Она хочет оставаться одним из гарантов коллективной безопасности, поэтому ей так важны проекты в рамках НАТО, ЕС и ООН.

Фокус Копенгагена на Африке сохранится. В первой четверти XXI в. Дания стремится переходить в Африке от точечных инициатив к более глобальным и долгосрочным, а это может означать, что прорывных тем (как борьба с пиратством) может становиться все меньше. Да и у Дании уже нет амбиций стать лидером, политика внешнеполитического активизма сокращается и перемещается в другие регионы. Дания осторожно прощупывает новые направления, включая Индо-Тихоокеанский регион, куда она может войти как в составе ЕС, так и самостоятельно, но с осторожностью.

Дания, обладая шестым в мире по величине морским сектором, считает себя наследницей многовековых морских традиций, способной диктовать свое видение картины обеспечения безопасности морского судоходства. В течение 70 лет она не смещает фокус внимания своего внешнеполитического активизма со стран Африки и в контексте борьбы с пиратством выбрала два региона — Африканский Рог и Гвинейский залив. Три стратегии по борьбе с пиратством с 2011 по 2022 г. последовательно доказывают, что Дания будет стремиться переходить от частных точечных инициатив к вовлечению в крупные инфраструктурные проекты по стабилизации и нормализации жизни выбранных регионов в рамках многостороннего сотрудничества в ЕС и ООН. Военный компонент обеспечения морского судоходства страна реализует в рамках НАТО. Любопытно, что Дания — малая страна, связанная структурными ограничениями — смогла достигнуть определенного прогресса на этом поприще, однако амбиций стать лидером в данном регионе у нее уже нет. Акцент ее внешнеполитического активизма постепенно смещается в сторону региона Балтийского моря.

Перенапряжение: Дания хочет прыгнуть выше головы

Дмитрий Попцов:
«Скоординированное морское присутствие» ЕС и обеспечение безопасности морских путей

Борьба с пиратством могла бы стать одним из знаковых направлений внешней политики Дании, если бы не одно «но» — у нее не хватает военно-политических ресурсов для реализации своего амбициозного плана, поэтому она предпочитает идти по стандартному пути — вовлекаться в проекты НАТО и ЕС, развивать международное морское право, предлагать отдельные инициативы (как, например, усиление частной охраны на судах). И хотя мы понимаем, что согласно теории малых стран [1], государство всё делает правильно, когда речь заходит о борьбе с пиратством, Дания хочет прыгнуть выше головы.

Пространство «Открытого океана» рассматривается в рамках концепции «всеобщего достояния», потенциал которой не исследован до конца и нуждается в пристальном внимании стран в контексте создания системы глобального морского управления. 80% мировой торговли осуществляется морем, при этом ¾ от этого объема — через крупнейшие проливы (Малаккский и Сингапурский) и каналы (Панамский и Суэцкий) [2].

В последнее время угрозы морской безопасности все меньше и меньше ограничиваются традиционными направлениями морской преступности: пиратством, незаконным рыбным промыслом и незаконным оборотом наркотиков и оружия. Примером нового типа угроз может послужить взрыв газопровода «Северный поток-2» в Балтийском море в сентябре 2022 г., когда критически важная инфраструктура стала объектом гибридной войны на море. Другой пример — атака хуситов на подводные кабели, связывающие Европу и Азию, в феврале 2024 г.

Размывание границ морской преступности приводит к созданию более сложной, в некотором роде стихийной системы, для управления которой требуются новые методы и обновленное нормативное поле. Сможет ли Дания реагировать и адаптироваться к новым угрозам? Созданные страной за последние 10 лет инициативы по сотрудничеству дали трещину, а предложенные ею решения проблем безопасности на море уже не выглядят надежными. Мы наблюдаем фрагментацию, казалось бы, монолитной политики внешнеполитического активизма в области борьбы с пиратством.

Дания позиционирует себя как страна с сильными традициями мореплавания, а ее МИД определяет датский морской сектор как шестой по величине в мире. Страна накопила солидный опыт в понимании того, как должна строиться архитектура безопасности на море. Здесь определенное значение сыграло как историческое наследие заморских походов викингов, так и то, что датская судоходная компания «Маерск» занимает второе место в рейтинге крупнейших контейнерных судоходных компаний мира по версии аналитического агентства «Альфалайнер». Доля грузовых перевозок Маерска составляет 14% от общемировых.

Неудивительно, что Дания использует все доступные ей механизмы для того, чтобы проводить политику активизма по созданию архитектуры безопасности морского судоходства. Х.-Х. Холм определяет внешнеполитический активизм как политику или стратегию, направленную на создание, сохранение или изменение определенного международного порядка в соответствии с интересами и ценностями политического актора [3]. Датское желание внести свой вклад в систему глобального управления безопасностью морского судоходства можно проанализировать через агент-структурное взаимодействие в рамках неореалистической парадигмы К.Уолтца [4]. Особое внимание мы уделим структурным ограничениям малой страны. Понимание того, что у Дании не хватает собственных военно-политических ресурсов для решения такого чувствительного вопроса, как борьба с пиратством, приводит к выводу, что страна предпочитает продвигать инициативы по разработке и совершенствованию международного морского права в рамках ООН, участвовать в операции НАТО «Океанский щит» по борьбе с пиратством около Африканского рога.

Почему Африка?

Под прицелом датской внешней политики активизма по обеспечению безопасности морского судоходства в основном находится Африка, а точнее — Гвинейский залив и регион Африканского рога. Примечательно, что в программных документах Дания лишь вскользь упоминает Малаккский и Сингапурские проливы, поскольку в Азии не чувствует себя «своей», как в Африке. Проблемы обеспечения безопасности морского судоходства в Юго-Восточной Азии отмечены в датской стратегии по борьбе с пиратством 2019–2022 гг. лишь несколькими строчками — «будучи крупнейшим регионом экспорта судоходства за пределами Европы, Азия представляет морской интерес для Дании…»; и «по этой причине Дания является участником Регионального соглашения о сотрудничестве по борьбе с пиратством и вооруженным разбоем против судов в Азии в 2010 г.». Отдельные проекты сотрудничества в рамках Индо-Тихоокеанского региона интересны Копенгагену, но он пока действует весьма робко. После 2018 г. мы можем наблюдать усиление датско-индийского сотрудничества.

Фокус на Африке отвечает нескольким задачам — консолидации ресурсов в отдельно взятом регионе, пониманию развития программ помощи государствам Африки не без постколониального налета [5], защите экономических интересов Дании, установлению логистической стабильности, возможности проявить себя эффективным игроком под крылом НАТО и Международной морской организации ООН (ММО ООН).

Уже более 70 лет Дания в большей степени вовлечена в проекты по развитию Африки, чем Азии. В Африке она может получить поддержку крупных игроков — США, ООН, ЕС, НАТО. В Азии таких партнеров значительно меньше, поэтому для нее данное пространство менее знакомо. Министр иностранных дел Дании Ларс Лёкке Расмуссен (до этого премьер-министр с 2009 по 2011 гг. и с 2015 по 2019 гг.) прочно оседлал идею «усиления» датского присутствия в Африке. Он выдвинул новую внешнеполитическую стратегию (принята 24 августа 2024 г.), получившую название «Век Африки». В ней отмечается отход от традиционного ценностно-идеологического понимания программ помощи, основанного на либеральной парадигме, и усилении военно-политического компонента политики внешнеполитического активизма Дании в Африке. Причем определенные опасения высказываются и по поводу того, в какую сторону повернется Африка — на Восток или на Запад, тем самым признавая значение, роль и интересы России в Африке.

С точки зрения политики гибкого «прагматичного идеализма», предложенной Л.Л. Расмуссеном, сотрудничество Дании со странами Африки включает в себя большое количество сфер сотрудничества — оборону, социально-экономическую политику, сотрудничество в области охраны окружающей среды, культурный обмен, диалог на уровне гражданского общества [6].

«Романтика» сомалийских вод

Егор Сигаури-Горский:
«Роковые воды» Малаккского пролива: проблемы борьбы с морским пиратством в Юго-Восточной Азии

Пиратству, тем не менее, в «Веке Африки» внимание не было уделено вовсе. Хотя на сайте Министерства иностранных дел Дании отмечается, что пиратство, безусловно, является серьезной проблемой не только для тех, кто осуществляет морское судоходство в зоне риска (в нашем случае — в Гвинейском заливе, регионе Африканского Рога, Аденском заливе и Индийском океане), но и для тех, кто проживает в прибрежных государствах.

Несмотря на первые упоминания о морских разбоях в эпоху Античности, общепринятое определение термина пиратство появилось лишь в 1958 г. в Женевской конвенции об открытом море. Практически дословно его повторили в ст. 101 конвенции ООН по морскому праву 1982 г., где под пиратством понимается в том числе «любой неправомерный акт насилия, задержания или любой грабеж, совершаемый с личными целями экипажем или пассажирами какого-либо частновладельческого судна или частновладельческого летательного аппарата…».

Несмотря на то, что в 2017 г. Международное бюро морского судоходства зафиксировало 180 инцидентов пиратства по всему миру (самые низкие показатели за последние два десятилетия), сегодня происходит возобновление опасности на море и усложнение характера угроз. В Красном море совершают противоправные действия хуситы, а сомалийские пираты около Африканского рога продолжают морской разбой, что вредит экономике и безопасности регионов Восточной Африки и Аравийского полуострова. В новом программном документе по борьбе с пиратством Дания определяет конфликт в Йемене и потенциальный риск возникновения нового пиратства как «морской терроризм». В нем также отмечается, что растущее военное присутствие иностранных держав, милитаризация региона, создание новых военно-морских баз в регионе Африканского Рога, с одной стороны, может способствовать борьбе с пиратством, а с другой — стать потенциальной угрозой для региональной безопасности в долгосрочной перспективе.

В первой половине 2018 г. более 40% всех зарегистрированных пиратских нападений в мире произошли в Гвинейском заливе, причем нападения в нигерийских водах составили 29% от их общего числа. Морские преступления включают в себя кражу топлива, незаконный вылов рыбы, торговлю наркотиками, оружием и людьми.

Говоря об экономической составляющей безопасности морского судоходства, стоит упомянуть, что 5% экспорта датских судоходных компаний — приблизительной годовой стоимостью 9,5 млрд датских крон (около 1,3 млрд долл.) — идет в Западную Африку, где основными рынками являются Нигерия, Гана и Кот-д'Ивуар. Интерес Дании определяется еще и тем, что Дания значительно инвестирует в портовую инфраструктуру региона — Лагос в Нигерии, Тему в Гане и Абиджан в Кот-д’Ивуаре.

Пик пиратства у берегов Африканского Рога пришелся на 2011 г., когда было зафиксировано 237 случаев вооруженного нападения. Дания держит около 30 военно-морских и патрульных судов в Гвинейском заливе и около 70 — у побережья Сомали. Одним из факторов снижения уровня морской преступности также можно назвать усиление военного присутствия в регионе НАТО и проведения операции «Океанский щит» в 2009-2016 гг. Определенную роль сыграло и присутствие в регионе частных военных компаний, таких как ЧВК «Blackwater Worldwide».

Дания, тем не менее, отмечает, что военного присутствия в регионе, в том числе наличия военных баз, недостаточно — необходимо большее внимание уделять стабилизации развития региона и борьбе с бедностью, безработицей, коррупцией, низкой эффективностью работы правоохранительных органов, организованной преступностью.

Институционально-нормативный элемент

Архитектура безопасности прибрежных африканских государств определена в Комплексной морской стратегии Африканского союза до 2050 г., где Дания наряду с другими странами ЕС указана как страна-донор, способная внести свой вклад в стабилизацию региона.

Для защиты собственных, в том числе экономических интересов Королевство продвигает свое видение безопасности судоходства и на национальном уровне. Министерство иностранных дел Дании опубликовало три стратегии борьбы с пиратством — Стратегию датских мер по борьбе с пиратством 2011–2014, Стратегию датских мер по борьбе с пиратством и вооруженным разбоем на море 2015–2018 и Приоритетный документ для датских мер по борьбе с пиратством и морской преступностью 2019–2022.

Датский вклад в стабилизацию регионов Африки включает в себя военный и гражданский компоненты. К военному относятся превентивные, оборонительные и наступательные меры по задержанию пиратов, обучение представителей государственных органов стран для оперативной реакции на возникающие угрозы. Датские силы специального реагирования провели обучение на морских и воздушных судах в рамках программы Африканского партнерства в Гвинейском заливе.

Определяя гражданский компонент, Дания говорит о своем вкладе в развитие нормативно-правового поля — в том числе создание необходимых рамок для судебного преследования пиратов — в местных, региональных и международных структурах. Пиратство, безусловно, является транснациональной угрозой и требует скоординированного международного сотрудничества.

Никита Белухин:
Гренландское зеркало американских интересов

Датские стратегические документы по борьбе с пиратством в последние 10 лет повторяют ряд инициатив: раз в четыре года Дания выделяет приблизительно по 200 млн датских крон (около 27 млн долл.) на Программу мира и стабильности для региона Африканского Рога, где она оказывает консалтинговые услуги и обучает персонал; осуществляет меры по стабилизации региона и мирного урегулирования. Датские морские учебные заведения направляют своих сотрудников в Сомали в рамках программы ЕС «Ответ на мир и стабильность», ее офицеры также вступают в возглавляемые США Объединенные морские силы.

Понимая значение долгосрочного институционального укрепления морского управления и правоприменения, Дания способствует наращиванию многостороннего регионального диалога в рамках Международной Морской Организации ООН, ЕС, НАТО, ММО ООН. Частным примером такой меры является участие датского королевства в «Международной контактной группе по борьбе с пиратством у берегов Сомали», созданной в рамках ООН в 2009 г.

Несмотря на то, что программа 2019–2022 гг. не продлевалась и более актуальных стратегических документов по борьбе с пиратством нет, Дания продолжает вовлекаться в отдельные проекты в рамках работы отдельных министерств и ведомств.

Прогнило что-то в Датском государстве?

Однако не все так радужно в датском королевстве. Премьер-министр Метте Фредериксен сосредоточила свое пристальное внимание на деятельности НАТО в регионе Балтийского моря и в Арктике, что определенным образом отвлекает от Африки. Здесь влияние оказали не только внешнеполитические события, но и межпартийные противоречия коалиционного правительства — премьер-министром стал представитель Социал-демократической партии, а министром иностранных дел — от Умеренных, но и то, что вопросы внешней политики все чаще переходят в аппарат премьер-министра, а не министра иностранных дел. Дания более не является владычицей морей, да и была ли когда-либо?

Копенгаген, безусловно, продолжит заниматься своей любимой внешнеполитической темой — борьбой с пиратством, — но в рамках более крупных многосторонних инициатив. Они будут направлены на крупные инфраструктурные объекты, в том числе на объекты портовой инфраструктуры. Долгосрочной целью станет стабилизация выбранных регионов. С одной стороны, можно говорить о том, что срок в 10 лет достаточен для того, чтобы Дания успела заявить о себе; с другой стороны, можем говорить о том, что Дания решила снизить обороты и отойти на второй план. Она хочет оставаться одним из гарантов коллективной безопасности, поэтому ей так важны проекты в рамках НАТО, ЕС и ООН.

Фокус Копенгагена на Африке сохранится. В первой четверти XXI в. Дания стремится переходить в Африке от точечных инициатив к более глобальным и долгосрочным, а это может означать, что прорывных тем (как борьба с пиратством) может становиться все меньше. Да и у Дании уже нет амбиций стать лидером, политика внешнеполитического активизма сокращается и перемещается в другие регионы. Дания осторожно прощупывает новые направления, включая Индо-Тихоокеанский регион, куда она может войти как в составе ЕС, так и самостоятельно, но с осторожностью.

1. Новикова И.Н. Малые страны в международных отношениях: некоторые теоретические аспекты // Вестник Санкт-Петербургского университета. Международные отношения. 2022. Т. 15. Вып. 3. С. 219–242. doi: 10.21638/spbu06.2022.301. (дата обращения: 05.01.2025); Neumann, I. B., and Gstöhl, S. (2004), Lilliputians in Gulliver’s World? Small States in International Relations, Centre for Small State Studies, Institute for International Affairs, University of Iceland; Keohane, R. (1969), Lilliputians’ Dilemmas: Small States in International Politics, International Organisation, vol. 23, no. 2, pp. 291–310.

2. Гудев, П. Политика США в Мировом океане / П. Гудев // Международные процессы. – 2016. – Т. 14, № 1(44). – С. 106-120. – DOI 10.17994/IT.2016.14.1.44.9. – EDN VXDXFJ.

3. Holm H.-H. Danish foreign policy activism: The rise and decline // Danish Foreign Policy Yearbook 2002 / eds. B. Heurlin, H. Mouritzen. Copenhagen: Danish Institute for International Studies, 2002. P. 19–45.

4. Waltz, K. (1979), Theory of International Politics, New York: McGraw Hill.

5. Григорьева О. В., Плюснин Н. О. Постколониальный подход во внешней политике Королевства Дания в Западной Африке (на примере Ганы) // Вестник Томского государственного университета. Философия. Социология. Политология. 2024. № 80. С. 219–229.

6. Григорьева О.В., Плюснин Н.О. Свои среди чужих, чужие среди своих: постколониальный внешнеполитический активизм стран Скандинавии в Африке. сс.100-128 // Современные африканские стратегии государств Европы и США: монография / Н. В. Еремина [и др.]. СПб.: ПОЛИТЕХ-ПРЕСС, 2024. – 208 с.