Российская миграционная политика: ограничить или либерализовать?
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Голосов: 1, Рейтинг: 5) |
(1 голос) |
К.полит.н., преподаватель факультета мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова
Основным источником проблемы нелегальной миграции в России является смешанный миграционный режим со странами СНГ, который базируется на совокупности либеральных и ограничительных инструментов. Опыт развитых стран показывает, что для решения этой проблемы России придется сделать выбор в пользу либо последовательного сдерживания, либо последовательной либерализации перемещения и трудоустройства в регионе.
Основным источником проблемы нелегальной миграции в России является смешанный миграционный режим со странами СНГ, который базируется на совокупности либеральных и ограничительных инструментов. Опыт развитых стран показывает, что для решения этой проблемы России придется сделать выбор в пользу либо последовательного сдерживания, либо последовательной либерализации перемещения и трудоустройства в регионе.
В последнее десятилетие предпринималось немало попыток снизить уровень нелегальной миграции в России и повысить прозрачность и контролируемость миграционных потоков – посредством введения трудовых квот, «патентов» для самозанятых лиц, изменения правил регистрации и миграционного учета и пр. Однако принятые меры не оказали существенного воздействия на ситуацию. Экспертные оценки уровня теневой занятости мигрантов в России в 2013 г. фактически не отличаются от оценок начала 2000-х годов: количество нелегальных трудовых мигрантов оценивается в 3–5 млн человек, что, как минимум, в два раза превышает количество легальных иностранных работников.
Для коренного изменения сложившейся ситуации России необходимо реформировать не отдельные правила пребывания или трудоустройства, а сами принципы управления миграционной политикой, в частности, основы миграционного режима со странами СНГ, откуда происходит подавляющее большинство нелегальных мигрантов. Опыт ведущих зарубежных стран показывает: России придется либо пойти по жестко ограничительному сценарию, введя визовый контроль на границах, либо последовательно либерализовать миграционный режим внутри страны – посредством снятия ограничений на доступ мигрантов из СНГ к рынку труда.
Миграционный режим в СНГ
Действующий миграционный режим основан на смешении либеральных и ограничительных принципов. С одной стороны, Россия поддерживает безвизовый режим со странами СНГ с целью обеспечить свободу перемещения в регионе и стимулировать иммиграцию. С другой стороны, в России установлены достаточно жесткие правила трудоустройства для граждан этих стран с целью держать уровень иммиграции под контролем и защищать национальный рынок труда. Россия ограничивает количество разрешений на работу для иностранных работников квотами, требует знания русского языка для занятия определенными видами деятельности, предусматривает суровое наказание для организаторов нелегального трудоустройства мигрантов и т.д.
Гастарбайтеры очищают улицу от снега.
Москва, 28 февраля 2008 года.
Как показывает мировая практика, смешанный режим эффективно действует между развитыми странами, например, между США и Канадой, между США и странами Евросоюза. В этом случае ограничение доступа иностранцев к рынку труда защищает права граждан на приоритетное получение работы, в то время как открытые границы позволяют мигрантам свободно циркулировать поверх границ в поисках работы и гибко реагировать на изменения спроса и предложения. В результате нелегальная миграция минимальна, поскольку иммигранту из развитой страны, не нашедшему работы, обычно выгоднее вернуться на родину, чем оставаться в нарушение закона и переходить на нелегальное положение.
Однако подобный режим, действующий между развитой и развивающейся странами, обречен на неэффективность. Выгоды от иммиграции из бедной страны в богатую настолько велики, что превышают любые возможные издержки от нарушения законодательства. Открытые границы тем более снижают издержки до минимума, значительно упрощая иммигрантам въезд и трудоустройство в обход государственного контроля. Такие внутренние регулирующие механизмы, как квоты или другие ограничения, не оказывают должного сдерживающего эффекта и служат лишь инструментом выдавливания иммигрантов в теневой сектор.
Этот урок в свое время пришлось усвоить многим развитым странам, открывшим свои границы для мигрантов из развивающихся стран. Большинство из них отказалось от смешанного режима в пользу либо последовательного сдерживания, либо последовательной либерализации миграционных потоков.
Ограничительный сценарий
Примером ограничительного сценария является политика западноевропейских стран и США во второй половине ХХ века.
В первые десятилетия после Второй мировой войны западноевропейские страны (Франция, Германия, Бельгия, Нидерланды), испытывавшие дефицит рабочей силы, открыли границы для трудовых мигрантов из бывших колоний и Турции, США – для рабочих из Мексики. Великобритания объявила всех жителей стран Содружества наций, составлявших на тот момент одну четвертую населения земного шара, «британскими подданными», т.е. фактически гражданами с правом свободного въезда и трудоустройства в Соединенном Королевстве.
Трудовая миграция в Москве
Однако уже к началу 1970-х годов такой подход в Европе и США был признан ошибочным. Как показала практика, ни одна развитая страна не могла контролировать численность мигрантов в условиях открытых границ и обеспечивать их своевременный возврат. Более того, после прекращения программ трудовой миграции ни одной приглашающей стране не удалось предотвратить процессы семейного воссоединения и формирования крупных мигрантских общин, что впоследствии породило серьезные вызовы интеграции.
Уже в 1970–1980-х годах практически все западные страны закрыли границы с развивающимися странами, выступавшими основными источниками трудовых мигрантов. Западноевропейские страны ввели визовый режим со странами Северной Африки и Ближнего Востока. В ответ на резкий приток иммигрантов Великобритания отменила все привилегии для жителей африканских и азиатских государств-членов Содружества наций. Соединенные Штаты прекратили привлекать мексиканских рабочих для развития сельского хозяйства и строительства железных дорог (в рамках так называемой программы Брасеро, действовавшей в 1942–1964 гг.). Следует отметить, что впоследствии миграционный режим США в отношении Мексики только ужесточался. Даже интеграционные процессы на североамериканском континенте и активное лоббирование Мексикой либерализации миграционного режима в рамках Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА) не смогли поколебать позицию Соединенных Штатов.
В долгосрочной перспективе ограничительный сценарий породил несколько непредвиденных побочных эффектов:
- факт закрытия границ стимулировал оседание уже прибывших мигрантов, стремившихся перевезти в страну свои семьи, что запустило широкомасштабные процессы семейного воссоединения;
- отсутствие легальных возможностей въезда и трудоустройства резко повысило уровень нелегального перемещения и злоупотреблений другими каналами иммиграции – системой убежища и семейного воссоединения;
- усиление пограничного контроля потребовало значительного увеличения материальных затрат на охрану границы, что, в свою очередь, повысило нагрузку на налогоплательщиков.
Вместе с тем следует признать, что именно визовый барьер стал тем инструментом, который позволил развитым странам существенно сократить потоки массовой неквалифицированной трудовой миграции из развивающихся стран и создать необходимые условия для проведения селективной миграционной политики – качественного отбора иммигрантов по признакам квалификации и способности к интеграции (возраст, знание языка, наличие опыта работы или обучения в стране).
Либеральный сценарий
Чтобы существенно повысить контроль над миграционными потоками, России необходимо изменить миграционный режим с государствами СНГ, не входящими в Единое экономическое пространство, в сторону либо последовательной либерализации, либо последовательного ужесточения. Любой «третий путь», попытки сочетать элементы обоих подходов обречены на неудачу.
Альтернативой ограничительному подходу является либеральный сценарий, который предполагает не сдерживание массовой иммиграции из развивающихся стран при помощи визового режима, а наоборот – дополнение свободы перемещения свободой трудоустройства. Преимущество этого подхода состоит в том, что он не пытается противодействовать объективным процессам и загнать их в узкие рамки, расходуя огромные силы и ресурсы принимающих государств, а расширяет поле для легального функционирования миграционных потоков. Доступ иммигрантов максимально облегчается не только к территории, но и к рынку труда, что повышает гибкость в использовании иностранной рабочей силы и снижает привлекательность теневой занятости.
Примером либерального сценария может служить, в частности, политика западноевропейских стран в отношении стран Южной и Восточной Европы в рамках европейской интеграции. Европейское экономическое сообщество (впоследствии Европейский союз) пережило несколько этапов расширений, включая в себя страны, обладавшие существенно более низким уровнем ВВП и большим миграционным потенциалом. Каждый раз перспектива присоединения порождала в западноевропейских странах ЕС опасения массовой иммиграции – с юга (из Италии, Испании, Португалии, Греции) или с востока (из Центральной и Восточной Европы). В отношении новых членов вводился переходный период от 2 до 7 лет, в течение которого граждане этих государств должны были получать разрешение на работу наравне с гражданами третьих стран.
Тем не менее, благодаря политической воле все ограничения по окончании переходного периода снимались, и граждане новых стран-членов Европейского союза получали полную свободу перемещения и трудоустройства.
Как показал опыт, опасения массовой постоянной иммиграции никогда не подтверждались. Наряду с традиционными национальными институтами защиты занятости серьезными сдерживающими факторами массового перемещения служили незнание языков, отсутствие у иммигрантов опыта работы в стране и недоверие работодателей к иностранным дипломам.
Кроме того, благодаря открытым границам миграция приобрела возвратный и кратковременный характер. Исследования показали, что иммигранты из новых стран-членов в большинстве своем были заняты на работе, не соответствующей уровню их квалификации, и работа за рубежом была для них скорее временным решением, чем жизненным выбором. Не нашла эмпирического подтверждения и гипотеза о массовом переезде ради социальных выгод – так называемом феномене «welfare tourism».
Свобода перемещения и трудоустройства иммигрантов в ЕС позволила:
- более эффективно распределить рабочую силу в регионе, от чего выиграли как принимающие страны, так и страны происхождения мигрантов;
- существенно сократить уровень теневой занятости мигрантов при минимальных издержках;
- устранить основы для коррупции и нарушений в сфере прав человека;
- стимулировать возвратный и маятниковый характер миграции и предотвратить масштабное оседание мигрантов в принимающей стране.
Французская полиция инспектирует
нелегальный цыганский лагерь,
сентябрь 2010.
Вместе с тем, как показывает европейский опыт, открытие рынков труда для иммигрантов из новых стран-членов имеет и свои недостатки.
Во-первых, в краткосрочной перспективе миграционные потоки становятся более интенсивными, что ведет к росту напряженности. Оба явления были заметны, в частности, в Великобритании, где массовый приток неквалифицированных рабочих из Польши и Румынии вызвал недовольство миграционной политикой и серьезные претензии к властям. В ответ британское правительство пошло на ограничение иммиграции из третьих стран, в том числе квалифицированной, что, по мнению экспертов, нанесло ущерб национальным интересам Великобритании.
Во-вторых, принимающее государство лишается гибкости при принятии решений и уже не может ограничивать приток иммигрантов по своему желанию. Так, попытки Франции выслать цыган на территорию Румынии и Болгарии в 2010 г. или восстановить пограничный контроль с Италией в начале 2011 г., после того как там скопилось большое количество беженцев из североафриканских стран, вызвали противодействие и критику со стороны других государств ЕС и международных правозащитных организаций.
В-третьих, в условиях свободного перемещения принимающие государства становятся уязвимыми перед социально-экономическими и политическими проблемами стран-партнеров, поскольку любое потрясение неизбежно приводит к массовому оттоку в более благополучные страны. В рамках ЕС эта проблема решается в превентивном порядке благодаря существованию структурных фондов и Фонда единства, средства которых направляются на развитие наиболее отстающих регионов и составляют не менее 35–40% ежегодного бюджета Евросоюза (347 млрд евро на 2007–2013 гг.).
* * *
Какие уроки из мирового опыта могла бы извлечь Россия? Чтобы существенно повысить контроль над миграционными потоками, России необходимо изменить миграционный режим с государствами СНГ, не входящими в Единое экономическое пространство, в сторону либо последовательной либерализации, либо последовательного ужесточения. Любой «третий путь», попытки сочетать элементы обоих подходов обречены на неудачу.
Выбор в пользу одного из сценариев затруднен тем, что в стране по-прежнему сохраняется противоречие между стратегическими приоритетами высшего руководства и мнением большинства населения. С одной стороны, «наверху» действует установка на укрепление евразийской интеграции – строительство Евразийского союза, в котором граждане смогут на свое усмотрение выбирать место работы и жительства. Такая степень свободы перемещения может быть достигнута только при реализации либерального сценария, подобного европейскому. С другой стороны, рост националистических, антииммигрантских настроений в обществе порождает спрос на ограничительный сценарий. Так, по данным опроса Левада-Центра от 3 июля 2013 г., 84% россиян поддерживают введение визового режима с республиками Средней Азии и Закавказья. Либерализация становится заведомо непопулярной и проигрышной мерой в условиях политической борьбы. В результате правительству приходится ограничиваться половинчатыми мерами, вводя очередные «точечные ужесточения» миграционного режима при сохранении свободы перемещения в рамках СНГ.
Продолжение подобной политики, основанной на сочетании либеральных и ограничительных принципов, будет и дальше служить основным препятствием к повышению эффективности миграционного режима.
(Голосов: 1, Рейтинг: 5) |
(1 голос) |
