Санкции США против Турции: нулевая эскалация

Отказ США от военной поддержки сирийских курдов и последующая операция турецкой армии обострили отношения Анкары и Вашингтона. В качестве одной из сдерживающих мер власти США ввели санкции против трёх турецких министров и двух министерств, внеся их в SDN-лист. С одной стороны, мера выглядела достаточно безболезненной для турецкой экономики. С другой — речь шла о серьёзном политическом сигнале и перспективе более серьёзных ограничений. Сам факт введения санкций против крупного союзника — неординарное событие.

При всей ограниченности применения, санкции против Турции вышли на новый институциональный уровень. Теперь они регламентировались отдельным указом, а профильные ведомства по своему усмотрению в любой момент могли вносить в чёрные списки новых физических и юридических лиц. Конечно, исполнительный указ носит обратимый характер. Если президент не продлит действие чрезвычайного положения через год после его введения, оно будет отменено автоматически вместе со всеми вытекающими санкциями. То есть пока вопрос находится в ведении администрации, которая может поступать по своему усмотрению.

Ситуация будет гораздо хуже, если свои законодательные инициативы по санкциям против Турции примет Конгресс. Изменить закреплённые в статуте санкции будет значительно сложнее в сравнении с исполнительным указом. В самом Конгрессе после обострения ситуации в Сирии появилась целая россыпь резолюций и законопроектов.

Встреча Реджепа Тайипа Эрдогана и вице-президента США Майка Пенса несколько разрядила обстановку. После серии дипломатических манёвров с обеих сторон турецкое руководство убедило американцев в готовности идти на компромиссы. 23 октября турецкие министры и министерства были исключены из SDN-листа, хотя исполнительный указ о чрезвычайном положении продолжает действовать.

Вопрос в том, как именно сигналы от американцев воспринимает турецкое руководство. Здесь возможны два сценария.

Первый и наиболее вероятный — Турция не будет повышать ставки. Решив свои тактические задачи, президент Эрдоган окончательно свернёт операцию.

Второй сценарий — дальнейшее повышение ставок и военная эскалация. В этом случае «сигнальные санкции» 14 октября, равно как и их отмена 23 октября, могут быть восприняты как недостаточно сильный сигнал. Эскалация будет идти до тех пор, пока американцы не примут ещё более жёсткие меры. Однако здесь Турция столкнётся с риском дальнейшей институционализации санкций в США, которая при определённых обстоятельствах может стать необратимой.

В целом эпизод октябрьских санкций США против Турции типичен. В прошлом США неоднократно вводили ограничения против союзников и партнёров. Под санкции в разное время попадали Тайвань, Южная Корея, Израиль. Во всех этих случаях эскалация санкций далеко не заходила. По крайней мере, введённые санкции не перерастали в отдельные программы и не пускали институциональные корни. Страны-цели довольно быстро шли на уступки из-за сильной взаимозависимости с США, высокой цены и избыточности дальнейших ограничений. Здесь воспроизводится так называемый «парадокс санкций», в своё время описанный Дэниелом Дрезнером: ограничения против союзников более эффективны, чем ограничения против соперников. Пока данная закономерность срабатывает и в отношении Турции. Если она перестанет работать, это будет индикатором глубинных изменений в отношениях Анкары и Вашингтона.

Отказ США от военной поддержки сирийских курдов и последующая операция турецкой армии обострили отношения Анкары и Вашингтона. В качестве одной из сдерживающих мер власти США ввели санкции против трёх турецких министров и двух министерств, внеся их в SDN-лист. С одной стороны, мера выглядела достаточно безболезненной для турецкой экономики. С другой — речь шла о серьёзном политическом сигнале и перспективе более серьёзных ограничений. Сам факт введения санкций против крупного союзника — неординарное событие. Однако в истории были такие прецеденты. Заканчивались они в основном решением спорных проблем. Подобный сценарий повторился и сейчас.

Ариф Асалыоглу:
Турция в одиночестве: о рисках операции на севере Сирии

Использование санкций в отношениях США и Турции трудно назвать новым сюжетом. В ответ на закупки Анкарой российских систем ПВО С-400 американцы исключили турецких партнёров из международной программы по производству истребителей пятого поколения F-35. Санкции применялись и по тематике прав человека. 1 августа 2018 г. в SDN-лист Минфина США попали министр юстиции Абдулхамит Гюль и министр внутренних дел Сулейман Сойлу. Причиной стало задержание в Турции американского пастора Эндрю Брансона. Впрочем, уже к ноябрю оба министра из списков были исключены после того, как пастора отпустили. Никакого специального санкционного указа по Турции тогда не выпускалось. Минфин включил турецких министров в свой чёрный список на основе Глобального акта Магнитского 2016 года, а точнее — исполнительного указа Дональда Трампа 13818 от 21 декабря 2017 г. «О блокировании собственности лиц, вовлечённых в серьёзные нарушения прав человека и коррупцию».

Санкции, которые США ввели против Турции 14 октября 2019 г. после начала военной операции, также затронули турецких министров. В списки вновь попал Сулейман Сойлу. К нему добавились министр энергетики Фатих Донмез и министр обороны Хулуси Акар. Оба министерства также были внесены в SDN.

На первый взгляд, это косметическая мера, имеющая мало общего с угрозами Трампа разрушить турецкую экономику. Однако на этот раз она базировалась на отдельном исполнительном указе президента. Он вводил чрезвычайное положение, связанное с действиями Турции на северо-востоке Сирии. Указ 13894 давал исполнительной власти США в лице Министерства финансов и Государственного департамента возможность использовать санкции против любых физических и юридических лиц, которые ответственны за ситуацию. Особо выделялись действующие и бывшие турецкие чиновники, государственные ведомства Турции и организации, действующие от лица правительства. Санкции подразумевали стандартный набор последствий от внесения в SDN-лист. Ключевое из них — запрет гражданам и организациям США вести любые экономические и финансовые транзакции с фигурантами списка. По факту это означало, что к санкциям присоединятся и все крупные международные банки и компании, опасаясь штрафных мер Минфина США. Причём возможность экстерриториальных санкций против зарубежных финансовых структур, осуществляющих значимые финансовые транзакции в интересах подсанкционных лиц, в указе оговаривалось особо. Американская собственность попавших под санкции организаций и индивидов, согласно указу, замораживалась, а их въезд в США запрещался.

Иван Стародубцев:
Взгляд из Турции на турецкую операцию «Источник мира» в Сирии

Иными словами, при всей ограниченности применения, санкции против Турции вышли на новый институциональный уровень. Теперь они регламентировались отдельным указом, а профильные ведомства по своему усмотрению в любой момент могли вносить в чёрные списки новых физических и юридических лиц. Конечно, исполнительный указ носит обратимый характер. Если президент не продлит действие чрезвычайного положения через год после его введения, оно будет отменено автоматически вместе со всеми вытекающими санкциями. То есть пока вопрос находится в ведении администрации, которая может поступать по своему усмотрению.

Ситуация будет гораздо хуже, если свои законодательные инициативы по санкциям против Турции примет Конгресс. Изменить закреплённые в статуте санкции будет значительно сложнее в сравнении с исполнительным указом. В самом Конгрессе после обострения ситуации в Сирии появилась целая россыпь резолюций и законопроектов. 11 октября с проектом резолюции, критикующей позицию исполнительной власти США по Турции и курдскому вопросу, выступил демократ Элиот Энгель. Со сходным проектом уже совместной резолюции выступил сенатор-демократ Роберт Менендез. Неспровоцированным вторжением действия Турции названы в проекте резолюции сенатора-республиканца Митча Макконнелла. Одновременно конгрессмены внесли и предложения по санкциям против Турции. В частности, сенатор Линдси Грэм предложил законопроект S. 2644, подразумевающий жёсткие ограничения против турецкого ВПК, персональные санкции против членов турецкого правительства, наказание Турции за сделку по С-400, используя положения закона CAATSA, отчёт об источниках дохода президента Турции и другие меры.

Встреча Реджепа Тайипа Эрдогана и вице-президента США Майка Пенса несколько разрядила обстановку. После серии дипломатических манёвров с обеих сторон турецкое руководство убедило американцев в готовности идти на компромиссы. 23 октября турецкие министры и министерства были исключены из SDN-листа, хотя исполнительный указ о чрезвычайном положении продолжает действовать.

Вопрос в том, как именно сигналы от американцев воспринимает турецкое руководство. Здесь возможны два сценария.

Иван Тимофеев:
Политика санкций: европейский парадокс

Первый и наиболее вероятный — Турция не будет повышать ставки. Решив свои тактические задачи, президент Эрдоган окончательно свернёт операцию. В запасе у американцев значительно более жёсткие меры в сравнении с санкциями против трёх министров и двух министерств. Конгресс уже выступил в роли «злого следователя», показав возможные направления. Избыточное противостояние с Вашингтоном на данном этапе может дорого обойтись Анкаре. Поэтому сценарий снижения ставок выглядит вероятным.

Второй сценарий — дальнейшее повышение ставок и военная эскалация. В этом случае «сигнальные санкции» 14 октября, равно как и их отмена 23 октября, могут быть восприняты как недостаточно сильный сигнал. Эскалация будет идти до тех пор, пока американцы не примут ещё более жёсткие меры. Однако здесь Турция столкнётся с риском дальнейшей институционализации санкций в США, которая при определённых обстоятельствах может стать необратимой.

В целом эпизод октябрьских санкций США против Турции типичен. В прошлом США неоднократно вводили ограничения против союзников и партнёров. Под санкции в разное время попадали Тайвань, Южная Корея, Израиль. Во всех этих случаях эскалация санкций далеко не заходила. По крайней мере, введённые санкции не перерастали в отдельные программы и не пускали институциональные корни. Страны-цели довольно быстро шли на уступки из-за сильной взаимозависимости с США, высокой цены и избыточности дальнейших ограничений. Здесь воспроизводится так называемый «парадокс санкций», в своё время описанный Дэниелом Дрезнером: ограничения против союзников более эффективны, чем ограничения против соперников. Пока данная закономерность срабатывает и в отношении Турции. Если она перестанет работать, это будет индикатором глубинных изменений в отношениях Анкары и Вашингтона.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай» .