Сирийские местные советы — управление без правительства

Несмотря на постоянные новостные сводки и аналитические публикации, сирийская тематика оставляет множество вопросов. Некоторые из них — как и кем управляются сирийские города и населенные пункты в условиях войны, особенно на территории, неподконтрольной Дамаску. На первый план выходят местные советы (МС) — первичные структуры гражданской администрации в контролируемых оппозицией районах Сирии. Именно они смогли обеспечить условия для проживания населения на удерживаемых повстанцами территориях. Как эволюционировали местные советы и какова их роль в будущем сирийского урегулирования?

Несмотря на постоянные новостные сводки и аналитические публикации сирийская тематика оставляет множество вопросов. Некоторые из них — как и кем управляются сирийские города и населенные пункты в условиях войны, особенно на территории, неподконтрольной Дамаску. На первый план выходят местные советы (МС) — первичные структуры гражданской администрации в контролируемых оппозицией районах Сирии. Именно они смогли обеспечить условия для проживания населения на удерживаемых повстанцами территориях. При множестве недостатков в их работе, вызванных в первую очередь отсутствием должного финансирования, деятельность МС положительно оценивается представителями международных гуманитарных структур, представленных в САР и взаимодействующих с МС. Как эволюционировали местные советы и какова их роль в будущем сирийского урегулирования?

Зачатки местного оппозиционного самоуправления на территориях, которые были потеряны режимом Б. Асада в результате восстания, появляются в начале 2012 г. в виде местных советов (МС). МС стали дальнейшим развитием местных координационных комитетов (MKK) как первичных гражданских оппозиционных структур, возникших в ходе революции. Изначально роль МКК сводилась лишь к организации и документированию мирных демонстраций. Впоследствии их задачи стали расширяться. В их число вошли оказание неотложной медицинской помощи, поддержка семей заключенных и т. д. Однако после утверждения устойчивого контроля повстанцев над территориями возникла острая необходимость в удовлетворении насущных потребностей проживающих на них граждан. Эту функцию и взяли на себя местные советы. Хотя основным мотивом формирования МС стал тезис о необходимости самоорганизации общества во время революции независимо от государства, они изначально не претендовали на какое-либо административное управление или контроль над регионами.

В то же время за истекшие пять лет с момента возникновения первых местных советов оппозиции так и не удалось создать единой модели местной администрации и органов самоуправления. МС по-прежнему остаются в основном поставщиками отдельных коммунальных услуг, без каких-либо административных функций и исполнительно-распорядительных полномочий.

Однако есть и примеры удачной трансформации местных советов в полноценные органы местного самоуправления. Например, в г. Мараат ан-Нууман в провинции Идлиб или в пригороде Дамаска — Кабуне. В Мараат ан-Нууман местный совет смог отстоять город от перехода под контроль «Джабхат ан-Нусры». Тогда, весной–летом 2016 г. МС работали в тесной координации с местными координационными комитетами, которые смогли вывести на улицы жителей и добиться вывода «Джабхат ан-Нусры» из города и возвращения в него подразделений 13 дивизии.

REUTERS/Essam Al-Sudan
Тимур Махмутов, Руслан Мамедов:
Обустроить Ближний Восток: где искать
основы

Местному совету в Кабуне еще в 2012 г. удалось фактически добиться признания со стороны режима. Так, представителям МС Кабуна смогли провести успешные переговоры относительно электроснабжения и распределения электроэнергии с соответствующими структурами официальной власти. В целом же примеры удачной трансформации МС в органы локальной администрации стали возможны там, где местные советы смогли наладить конструктивное взаимодействие с вооруженными группировками повстанцев.

В частности, это просматривается на примере того же Мараат ан-Нууман с его 13 дивизией Сирийской свободной армии (ССА). В Кабуне также удалось создать эффективную структуру местного самоуправления. Этому способствовало четкому разделению обязанностей между местным координационным комитетом, который отвечал за средства массовой информации и политическую активность, и местным административным советом (собственно МС), который заведовал муниципальными службами и местными судебными органами. Они взаимодействовали с местными подразделениями ССА, которым, кроме вопросов безопасности и охраны правопорядка, было также поручено распределение продовольственной и иной гуманитарной помощи от имени местного совета.

Несмотря на создание на подконтрольных оппозиции территориях местных советов, которые должны были заполнить вакуум, образовавшийся после ухода государства, режим имел и по-прежнему имеет инструменты влияния на эти регионы. С первых дней восстания сохранение государственных учреждений стало одним из ключевых приоритетов режима. Дамаск был заинтересован в демонстрации того, что именно он остается незаменимым поставщиком основных коммунальных услуг. Кроме того, он продолжал выплаты заработной платы учителям и иным государственным служащим, а также пенсий (это не касается тех, чье участие в оппозиционных структурах становится известно). Режим сохраняет свою полную монополию на выдачу официальных документов.

Одновременно центральное правительство противодействует любым попыткам оспорить его монополию, в том числе и в сфере поставок коммунальных услуг. Наиболее активно ВВС САР наносили удары по тем объектам инфраструктуры городов и по их МС, в которых деятельность местных советов была наиболее успешной и привела к их широкой степени автономии (Мараат ан-Нууман, Дума, Дарайя и др).

Сознательное нацеливание на различные виды общественных объектов в освобожденных от режима районах было и оставалось для Дамаска системным подходом. С другой стороны, подобные акции — наглядная демонстрация того, в какой степени эти местные советы смогли преодолеть монополию государства в предоставлении различных услуг. Именно поэтому они и были восприняты в качестве серьезной угрозы для легитимности центрального правительства.

С момента своего возникновения МС получали поддержку от внешних сил, прежде всего стран Запада. Она позволила достичь определенного прогресса и наладить качественную работу некоторых местных советов. Тем не менее эта помощь была во многом хаотична, не систематизирована и не могла охватить все регионы страны. Если в 2012 г. МС становились прямыми ее реципиентами, то в 2013 г. объемы поддержки значительно снизились ввиду перенаправления потоков финансирования на формирования структур образованной в это время Национальной коалиции сирийских оппозиционных и революционных сил (НКОРС). Когда стало ясно, что развитие местного самоуправления и коммунального хозяйства в районах, удерживаемых оппозицией, не отвечает потребностям граждан, а НКОРС оказалась неспособна в полной мере организовать соответствующую деятельность, МС вновь стали получать прямую помощь. Однако появившиеся во множестве альтернативные оппозиционные структуры, в том числе и различные НПО, дублирующие некоторые функции МС, стали поглощать финансовые средства, которые недополучали местные советы. И, наконец, с 2014 г. объемы помощи МС подвергаются ещё большей редукции ввиду захвата ИГИЛ обширных территорий. После чего приоритетное внимание стран Запада уже сфокусировано исключительно на борьбе с терроризмом.

Помимо этих причин, развитие местных советов тормозится недостаточным уровнем взаимодействия между ними и повстанцами. В некоторых случаях удавалось найти нужный формат сотрудничества. Но в иных, повстанческие группировки пытались поставить местные советы под свой полный контроль. В частности, оппозиционные фракции препятствовали не только расширению полномочий МС до уровня местной администрации, но и их деятельности в различных сферах, выходящих за рамки предоставления коммунальных услуг, например в судебной, охране правопорядка или гражданской обороне.

Некоторые группы, такие как «Джабхат ан-Нусра» или «Ахрар аш-Шам», создавали собственные органы местной администрации («Администрация общественных услуг» — «Джабхат ан-Нусра», «Исламская комиссия освобожденных районов» — «Ахрар аш-Шам»); или же ставили местные советы под контроль собственной судебной системы (т.н. «Дар уль Када» у «Нусра»/ДФШ), которая имела право вмешательства в любые их дела.

REUTERS/Khalil Ashaw
Антон Мардасов, Кирилл Семенов:
Группировки, действующие в Сирии

После 2014 г. значительная часть МС прекращает свое существование ввиду захвата ИГИЛ регионов, раннее находившихся под контролем повстанцев. ИГИЛ (затем ИГ) также предпринимает действия для создания местной административной системы и пытается наладить эффективную работу коммунального хозяйства. Безусловно, монополия на насилие, единое руководство и относительное финансовое благополучие облегчили ИГ эту задачу. Тем не менее реализовать все поставленные цели удалось лишь частично, а иногда исключительно в показательных целях. Так, некоторые несомненные успехи на этом направлении были достигнуты ИГ в отдельно взятых городах и муниципалитетах, но выдавались за общие для всей подконтрольной ИГ территории.

Местное управление ИГ разделялось между «Шариатской службой», отвечающей за безопасность, правопорядок и судебную систему на местах, и «Департаментом мусульманских услуг», в ведении которого находилась сфера коммунального хозяйства и удовлетворение иных повседневных потребностей населения. В полной мере эту систему удалось реализовать в Сирии в таких крупных населенных пунктах, как Ракка, Манбидж или Эль-Баб. Однако их деятельность не может служить возможным примером для развития гражданского самоуправления в Сирии ввиду тоталитарных методов руководства ИГ, в том числе и на местном уровне.

Определенные положительные примеры, которые могут быть изучены и использованы при дальнейшей работе МС в общесирийском масштабе, находятся в рамках деятельности правящей в Сирийском Курдистане (с марта 2016 т.н. «Федерации Северной Сирии») коалиции «Движение за Демократическое общество» (TEV-DEM) во главе с курдским курдской прооджаланистской партией «Демократический союз» (PYD). В целом в контролируемых TEV-DEM районах местные советы («коммуны») стали достаточно эффективными автономными структурами местного самоуправления. Многие из них были созданы на освобожденных от ИГ территориях заново под эгидой TEV-DEM вместо оппозиционных местных советов, которые были изгнаны ИГ. Однако в данном контексте следует отметить попытки TEV-DEM взять все автономные «коммуны» под свой полный контроль. Инструментом служат местные отделы службы безопасности «Асайиш», которые часто вмешиваются в дела МС вплоть до выдачи лицензий на строительство и т. д.

В то же время интерес представляет работа TEV-DEM по созданию полностью автономных военно-гражданских структур самоуправления — т.н. «Военных советов». В их рамках налажена тесная координация местных гражданских органов самоуправления и набранных из местных жителей отрядов самообороны. «Военные советы» действуют в тех регионах, где под давлением Турции органы партии «Демократический союз» прекратили свою работу, а силы YPG («отряды курдской самообороны» - военное крыло PYD) были выведены. Наиболее ярким примером является «Военный совет Манбидж».

В случае сохранения в Сирии устойчивого перемирия роль местных советов будет только возрастать. Важно использовать весь опыт и наработки для оптимизации их деятельности и добиваться признания местных советов режимом в качестве гражданских структур местной администрации, не связанных с какими-либо вооруженными группировками. Это необходимо для возвращения населения — как в подконтрольных оппозиции районах, так и в районах с переходным статусом — к мирной жизни. Позитивные тенденции на этом направлении уже просматриваются. В частности, на территориях, перешедших по договоренности под контроль режима, деятельность некоторых местных советов продолжилась. Хотя пока нельзя говорить о масштабности такого явления — до сих пор местные советы работают без какого-либо законодательного закрепления их деятельности, которая в любой момент может быть свернута режимом.