«Снижение рисков»: новая старая политика ЕС в отношении Китая

В течение последних недель визит в Китай нанесли сразу несколько европейских политиков высокого уровня: 30–31 марта — премьер-министр Испании Педро Санчес, к которому уже в июле перейдет пост председателя Совета Европейского союза, 4–6 апреля — президент Франции Эммануэль Макрон и председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен. 13–15 апреля Пекин должен был посетить Высокий представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Жозеп Боррель, но поездку пришлось отложить на неопределенный срок. Осенью 2022 г. первыми из европейских политиков после пандемии COVID-19 в Китай уже приезжали канцлер ФРГ Олаф Шольц и председатель Европейского совета Шарль Мишель. Подобная активизация диалога сопровождается обновлением программного дискурса ЕС: в контексте поездок прозвучали важные тезисы о стратегическом направлении дальнейшего взаимодействия и о возобновлении работы некоторых двусторонних форматов, несмотря на сохраняющиеся противоречия по ряду экономических и геополитических вопросов. По итогам визитов впервые с конца 2020 г. европейскими политиками вновь была озвучена идея о потребности ЕС в «стратегической автономии» именно на китайском направлении.

Соответственно, ЕС продолжает прекратившийся, как могло показаться, в 2021–2022 гг. поиск «своего пути» в отношении КНР на новом витке осмысления происходящих в международных отношениях процессов. Кроме того, наднациональный и двусторонний уровни диалога Европы и Китая не так далеки друг от друга, как пишут СМИ.

Даже наиболее традиционно настороженная по отношению к КНР Европейская комиссия сегодня не действует в логике жесткого балансирования и конкуренции: новый подход, суммирующий действия последних лет, предполагает выстраивание защитных механизмов, а не открытую конфронтацию. В каком-то смысле в словах европейских политиков можно увидеть намеки и на аккомодацию Китая — принятие лидировавшими ранее игроками необходимости допуска новых на арену взаимодействия. Наиболее выпукло готовность к аккомодации заметна в выступлениях европейских политиков, представляющих межгосударственную логику управления Союзом (Европейского совета и Европейской службы внешних действий). При том что сегодня ЕС далек и от примыкания к Китаю, его различным элементам впервые с 2020–2021 гг. удалось найти общий знаменатель в стратегии по «снижению рисков», при помощи которой в будущем может получиться идти «своим путем». Последний, разумеется, не означает, что в случае глобального конфликта Европейский союз принесет военно-политическое сотрудничество с США в жертву взаимодействию с КНР. Он означает лишь то, что в условиях конструктивного развития мирового порядка по завершении конфликта на Украине, разделительные линии между Востоком и Западом могут быть менее отчетливыми.

В течение последних недель визит в Китай нанесли сразу несколько европейских политиков высокого уровня: 30–31 марта — премьер-министр Испании Педро Санчес, к которому уже в июле перейдет пост председателя Совета Европейского союза [1], 4–6 апреля — президент Франции Эммануэль Макрон и председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен. 13–15 апреля Пекин должен был посетить Высокий представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Жозеп Боррель, но поездку пришлось отложить на неопределенный срок [2]. Осенью 2022 г. первыми из европейских политиков после пандемии COVID-19 в Китай уже приезжали канцлер ФРГ Олаф Шольц и председатель Европейского совета Шарль Мишель [3]. Подобная активизация диалога сопровождается обновлением программного дискурса ЕС: в контексте поездок прозвучали важные тезисы о стратегическом направлении дальнейшего взаимодействия и о возобновлении работы некоторых двусторонних форматов, несмотря на сохраняющиеся противоречия по ряду экономических и геополитических вопросов. По итогам визитов впервые с конца 2020 г. европейскими политиками вновь была озвучена идея о потребности ЕС в «стратегической автономии» именно на китайском направлении.

Соответственно, ЕС продолжает прекратившийся, как могло показаться, в 2021–2022 гг. поиск «своего пути» в отношении КНР на новом витке осмысления происходящих в международных отношениях процессов. Кроме того, наднациональный и двусторонний уровни диалога Европы и Китая не так далеки друг от друга, как пишут СМИ.

Юлия Мельникова:
ЕС — Китай: смена акцентов

Отношения с КНР как «свой путь» для ЕС

Европейскому союзу часто отказывают в акторности — способности самостоятельно формулировать внешнюю политику и последовательно ее проводить, претендовать на независимое положение одного из центров силы все трансформирующегося мирового порядка. Такие оценки, как правило, характерны для последователей реалистской школы международных отношений, воспринимающих действия ключевых игроков через логику балансирования, которая переживает второе рождение на фоне кризиса безопасности в Европе. В соответствии с ней, появление в мировом порядке державы-ревизиониста, претендующей на пересмотр лежащих в его основе правил взаимодействия, или же воспринимаемой другими игроками в качестве таковой, оставляет им два базовых варианта поведения — балансирование против «новичка» с действующим гегемоном или же, наоборот, переход к сотрудничеству с ним для поддержания равновесия в системе — примыкание. Конфликт вокруг Украины способствовал укреплению евроатлантической солидарности, и обвинения ЕС в отсутствии «стратегического мышления» превратились практически в общее место. В более мягкой интерпретации сотрудничество с США, по мнению реалистов, остается наиболее естественным способом для ЕС сохранить свои позиции в мировом порядке, поскольку ни противостоять России, ни оказывать давление на Китай, ни контролировать глобальный Юг самостоятельно Брюссель не сможет. Несмотря на объективно благоприятный период для европейско-американского сотрудничества и совпадение интересов ЕС и США, а также зависимость ЕС от американских ресурсов на российском направлении, европейская политика в отношении КНР не вполне укладывается в эту логику.

До 2016–2019 гг. еще можно было наблюдать признаки частичного «примыкания» ЕС к КНР, подтверждающие реалистский ход мышления: между ними развивались отношения «стратегического партнерства», сохранялись множественные общие практики в первую очередь в экономической сфере, а политика США не оказывала существенного влияния на динамику взаимодействия. Более того, несмотря на американское противодействие, велись переговоры о снятии с Китая оружейного эмбарго, введенного после событий на площади Тяньаньмэнь, а также подключении Пекина к стратегически важным инфраструктурным проектам ЕС.

Вторая половина 2010-х гг. способствовала возвращению балансирования в международные отношения в целом и в диалог Брюсселя и Пекина. Под воздействием динамики международного взаимодействия, развития американо-китайского противостояния, риторика ЕС становилась более жесткой, элементы сотрудничества, вроде участия стран формата «X+1» [4] в инициативе Пояса и пути политизировались и были сведены на нет, под предлогом преодоления экономической взаимозависимости был введен ряд протекционистских мер против Китая. Не без давления со стороны США КНР вошла в Стратегическую концепцию НАТО 2022 г. в качестве вызова евроатлантической безопасности, а резонансный конфликт с Литвой привел к обмену санкциями и коллективному иску ЕС против Китая в ВТО. Отношения встали на паузу. Внешние причины перехода к балансированию дополнялись внутренними: охранительной линии способствовали особенности внутренней структуры ЕС как сложной международной организации — конфронтационный нарратив позволял общеевропейским институтам легче контролировать политику государств-членов по аналогии с «культурой отмены», что в условиях ужесточения глобальной конкуренции становилось все более принципиальным для сохранения европейского влияния в целом.

Однако даже эти негативные тенденции не привели к абсолютной поддержке Евросоюзом политики США в отношении Китая. ЕС не присоединился к торговой войне США против Китая и не работает в русле укрепления военных союзов США в Азии. В документе Североатлантического альянса, принятом в момент, казалось бы, наибольшего за последние 10–12 лет единства в организации, указано, что НАТО остается открытой и к конструктивному сотрудничеству с КНР по вопросам, представляющим взаимный интерес. Еще в конце 2020 г. Ж. Боррель выступал с заявлением о необходимости выработки «своего пути» ЕС в отношении КНР, а отдельные государства-члены продолжали диалог. Затягивание конфликта вокруг Украины и неспособность решить его своими силами, как и необходимость поддержания экономических связей с КНР привели к возвращению этого нарратива на общеевропейский уровень. Осознавая не только свои интересы, но и трансатлантические обязательства, Брюссель продолжает искать формулу взаимодействия осторожно: суммировав опыт последних лет, он выступает с новой концепцией «снижения рисков».

Евгения Захарова:
Балансируя интересы: визит Эмманюэля Макрона в Китай

Что подразумевает «снижение рисков»?

Европейский союз с 2016 г. в целом постоянно наращивает список активной внешнеполитической лексики, выдвигая на первый план то «принципиальный прагматизм», то «стрессоустойчивость», то «стратегическую автономию», — все они концептуально составляют ядро европейской внешнеполитической мысли. Дискурсивному оформлению внешней политики ЕС в отношении КНР в новейший период способствовала и «геополитическая комиссия» Урсулы фон дер Ляйен, предложив известную формулу «партнер по диалогу, экономический конкурент, системный соперник». В этом контексте постоянными были упоминания «транспарентности», «взаимности», «равных условий взаимодействия». «Снижение рисков» (de-risking) как альтернатива американскому «размежеванию» (decoupling) — новый этап развития дискурса и очевидная попытка указать на уникальность собственного пути.

Наиболее полно новую стратегию изложила сама председатель Еврокомиссии на мероприятии Института китайских исследований Меркатора (Mercator Institute for China Studies), крупнейшего европейского аналитического центра по Китаю, который находится в санкционном списке КНР, и Европейского центра политических исследований (European Policy Centre) при ЕС. Уже выбор места выступления был политическим заявлением, обозначив жесткую позицию Еврокомиссии и границы возможного и невозможного для ЕС. Сама речь не столько пересмотрела принятые ранее подходы, сколько структурировала их в единый нарратив. По объяснению докладчика, «снижение рисков» означает концентрацию на специфических вызовах, работу по их ликвидации при вынесении за скобки конструктивных элементов взаимодействия. Заготовленное для визита выступление Ж. Борреля было опубликовано Европейской службой внешних действий чуть позднее. Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности приравнял новый подход к «стратегической автономии» ЕС, тем самым указав на претензии Союза на самодостаточность.

«Картина мира» обоих политиков, с одной стороны, отражает выход на первый план вопросов безопасности и обеспокоенность ЕС ростом внешнеполитической активности КНР. Оба текста начинаются с необходимости привлечения Китая к решению конфликта вокруг Украины и зависимости европейско-китайских отношений от позиции Пекина по этому вопросу. При этом если У. фон дер Ляйен непреклонна в осуждении китайского нейтралитета, Ж. Боррель отмечает, что «счастливая глобализация» (mondialisation heureuse) в прошлом, и в мировом порядке появляются новые центры силы, которые требуют своего места. ЕС в этих условиях необходимо признать, что в полицентричном порядке могут сосуществовать различные, иногда расходящиеся идеи.

С другой стороны, из обоих выступлений следует, что отношения с КНР слишком важны для ЕС, чтобы рисковать ими. По словам фон дер Ляйен, сотрудничество необходимо в сфере глобального здравоохранения, финансов, климата и даже глобального деконфликтинга, а также на двустороннем уровне, где между ЕС и КНР сохраняется экономическая взаимозависимость. По мнению Борреля, необходимо стремиться к восстановлению доверия и преодолению разрыва, который появился между ЕС и КНР в период пандемии COVID-19.

Примечательно, что по заявлению Урсулы фон дер Ляйен, большая часть взаимной торговли ЕС и КНР — низкорискованная. Проблему представляет в основном постоянно растущий торговый дисбаланс. Его коррекции и в целом повышения безопасности взаимодействия предполагается достичь за счет четырех элементов:

• повышение конкурентоспособности и «стрессоустойчивости» собственной экономики (в первую очередь при помощи развития таких флагманских направлений, как здравоохранение, «зеленая» повестка и цифровая сфера);

• использование имеющихся защитных нормативных механизмов, таких как Инструментарий по безопасности 5G, Механизм проверки иностранных инвестиций, экспортный контроль, а также принятый буквально накануне, 28 марта 2023 г., Инструмент против принуждения со стороны третьих стран, разрабатывавшийся с 2021 г. (Anti-Coercion Instrument, ACI);

• разработка новых защитных инструментов, чтобы постепенно закрывать пробелы в европейском законодательстве, что будет подробнее рассмотрено в готовящейся Стратегии экономической безопасности ЕС;

• развитие зон свободной торговли для диверсификации партнерств, как и инвестирование в инфраструктуру по всему миру через программу «Глобальные ворота», чтобы создать для развивающихся стран возможность выбора европейского инструментария, а не какого-то другого (читай, китайского). В этом контексте принципиально также упоминание Всеобъемлющего инвестиционного соглашения, которое Европейский парламент отказался ратифицировать в 2021 г.: его условия Комиссия планирует пересмотреть (reassess) в соответствии с новой стратегией и общим контекстом. В документе КНР согласилась упростить доступ европейских компаний на ряд национальных рынков, но сегодня этого перечня, видимо, недостаточно для ЕС.

Рабочая тетрадь РСМД
Европейский союз и Китайская Народная Республика: (не) стратегическое партнерство?

В Китае У. фон дер Ляйен еще раз подчеркнула приверженность стратегии по «снижению рисков». Ее пресс-конференция была достаточно лаконичной и более мягкой, чем речь в Меркаторе. Главное, председателю Еврокомиссии удалось согласовать возобновление после четырехлетнего перерыва Диалога по правам человека, а также проведение в ближайшее время Диалогов на высоком уровне по экономике и торговле [5] и цифровой политике [6]. Поддержание коммуникации — уже достижение после нескольких лет отсутствия прямых контактов, поскольку именно в таких форматах шаги по «снижению рисков» можно перевести с общеевропейского уровня на двусторонний — европейско-китайский.

У Ж. Борреля в силу должности нарратив в меньшей степени касается экономики и главным образом посвящен международным отношениям в целом. Признавая глубокую взаимозависимости Брюсселя и Пекина в экономической сфере, дипломат упоминает необходимость выравнивания дисбаланса за счет открытия китайского рынка, но его тезисы о внешней политике ЕС в целом более примечательны. В соответствии с ними, осознание новых реалий Брюсселем приводит к реализации политики наращивания своего инструментария во всех отраслях, даже при том, что нормативное влияние остается сильным. Ключевой представляется мысль о том, что ЕС уважает интересы КНР в области безопасности, потому что понимает необходимость снизить глобальную напряженность и отрицает блоковое мышление, не стремится к попаданию в орбиту ни одной великой державы. Это также можно интерпретировать как элемент политики «своего пути» на китайском треке, не зависимого от США, хотя и соотносимого с общим трансатлантическим курсом.

Риторика Борреля мягче риторики фон дер Ляйен еще и потому, что он представляет государства — члены ЕС. Политик, конечно, подчеркнул единство Союза, в особенности в контексте кризиса вокруг Украины, но на китайском направлении ситуация сложнее. В то время как Еврокомиссия придерживается жесткой позиции, исходя и из Стратегии 2019 г., и из текущих заявлений У. фон дер Ляйен, Европейский совет, представленный главами государств и правительств стран ЕС, выступает за снижение конфронтационной риторики в отношении КНР. Эммануэль Макрон по итогам визита заявил, что не хочет оказаться втянутым в противостояние США и КНР, получив поддержку председателя Европейского совета Шарля Мишеля. Не только президент Франции, но и другие европейские лидеры, посещавшие КНР в недавнее время в личном качестве, в первую очередь канцлер Германии Олаф Шольц, добились подписания различных контрактов для своего бизнеса и не заинтересованы в разрыве отношений. И Шольца, и Макрона сопровождали многочисленные бизнес-делегации. В ходе визита испанского премьер-министра было подписано четыре двусторонних соглашения. Стороны обсудили также направления развития инвестиционного партнерства. Соответственно, диалог идет своим чередом, и общеевропейские институты не могут это не учитывать. Даже Европейской комиссии пришлось сформулировать такую позицию, которая оставляет пространство для сотрудничества, как минимум в той части, которая обозначена как низкорисковая.

Европейские лидеры также идут навстречу: все они были подчеркнуто общеевропейскими в итоговых заявлениях, вынеся на пресс-конференцию тезисы о необходимости подключения Китая к решению кризиса вокруг Украины, необходимости преодоления внутренних разногласий ЕС и КНР, а значит — наднациональный и межгосударственный типы управления ЕС в определенном смысле сближаются, и лидеры государств-членов обменивают риторику и согласие с общими механизмами на свободу маневра в их рамках.

***

Даже наиболее традиционно жесткая по отношению к КНР Европейская комиссия сегодня не действует в логике жесткого балансирования и конкуренции: новый подход, суммирующий действия последних лет, предполагает выстраивание защитных механизмов, а не открытую конфронтацию. В каком-то смысле в словах европейских политиков можно увидеть намеки и на аккомодацию Китая — принятие лидировавшими ранее игроками необходимости допуска новых на арену взаимодействия[7]. Наиболее выпукло готовность к аккомодации заметна в выступлениях европейских политиков, представляющих межгосударственную логику управления Союзом (Европейского совета и Европейской службы внешних действий). При том что сегодня ЕС далек и от примыкания к Китаю, его различным элементам впервые с 2020–2021 гг. удалось найти общий знаменатель в стратегии по «снижению рисков», при помощи которой в будущем может получиться идти «своим путем». Последний, разумеется, не означает, что в случае глобального конфликта Европейский союз принесет военно-политическое сотрудничество с США в жертву взаимодействию с КНР. Он означает лишь то, что в условиях конструктивного развития мирового порядка по завершении конфликта на Украине, разделительные линии между Востоком и Западом могут быть менее отчетливыми.

1. Председательство в Совете ЕС осуществляется на ротационной основе: каждые шесть месяцев оно переходит к одному из государств-членов. С 1 января 2023 г. председателем Совета ЕС выступает Швеция, Испания сменит ее с 1 июля 2023 г.

2. В программе поездки были заложены проведение регулярного Стратегического диалога ЕС — КНР на высшем уровне с новым министром иностранных дел Китая Цин Ганом, переговоры с новым министром обороны Ли Шаньфу и с главой Комиссии ЦК КПК по иностранным делам Ван И. По официальной причине поездка не состоялась из-за положительного теста на коронавирус.

3. Традиционно Германия — один из наиболее конструктивных партнеров Китая в Европе, Европейский совет также проявляет определенную долю лояльности к Пекину, а вот Европейская комиссия настроена более скептически.

4. Имеется в виду учрежденный в 2012 г. формат «16+1». С присоединением Греции впоследствии он превратился в «17+1», однако с выходом стран Балтии приобрел конфигурацию «14+1».

5 Регулярный механизм, который действует с 2008 г. и собирается раз в два года для обсуждения тематической повестки. В 2022 г. встреча не состоялась.

6. Конфигурация диалога менялась, до высокого уровня был повышен в 2020 г.

7. См. подробнее: Paul, T. (Ed.). (2016). Accommodating Rising Powers: Past, Present, and Future. Cambridge: Cambridge University Press. doi:10.1017/CBO9781316460191