США — Иран: почему буксует сделка?

Перспективы переговоров по иранской ядерной сделке становятся всё более туманными. После победы на президентских выборах в США демократа Джо Байдена Вашингтон взял курс на возвращение к обсуждению сделки. Однако видимых результатов усилия дипломатов не принесли. Судя по всему, затягивание переговоров — не в интересах США. С точки зрения Госдепартамента США промедление позволяет Ирану ещё больше продвинуться в программе военного атома. Однако добиться возвращения к сделке будет сложно. Ещё сложнее будет удержать её.

В теории речь могла бы идти о синхронизации процесса отмены санкций и сворачивания ядерной программы. Но здесь возникают проблемы. Какими будут параметры подобной синхронизации? И, главное, как гарантировать то, что одна из сторон не разорвёт новые соглашения?

Для Ирана данный вопрос носит более важный, если не сказать экзистенциальный характер. Возобновление санкций США в 2018 году привело к падению иранской экономики. Хотя бы частичная отмена санкций была бы глотком свежего воздуха для иранской экономики. С другой стороны, ядерная программа также может восприниматься иранцами в экзистенциальном ключе. Обладание ядерным оружием может рассматриваться и как фактор, который сделает возможную интервенцию США попросту невозможной. Здесь, впрочем, может быть и другая ситуация, когда появление ядерного оружия, наоборот, спровоцирует США, Израиль и других региональных игроков на такую интервенцию. По всей видимости, в Тегеране это хорошо понимают и будут использовать ядерную тематику напористо, но аккуратно.

Для США ситуация выглядит совсем иначе. Получение ядерного оружия будет неприятным, но не смертельным событием. Иран — лишь один из многих пунктов в повестке американской внешней политики. Обретение ядерного оружия усилит изоляцию Ирана. Более того, отказаться от ядерного оружия после его получения политически будет значительно сложнее.

Большой вопрос, готов ли Иран на ещё более суровые экономические испытания? Ответ на него крайне сложен. Сторонники жёсткой линии, например, могут сказать, что такие испытания гарантированы в любом случае, пока Иран не сдаст позиции по всем фронтам. Сторонники дипломатии могут ответить, что необходимо сочетать повышение ставок с коалиционной игрой, добиваясь изоляции США по СВПД и используя лазейки в санкционных режимах.

Дискуссия в самих США тоже обещает быть сложной. Байден не может пойти на отмену санкций без риска серьёзных потерь своего политического капитала. Иными словами, для президента США запросная позиция Тегерана неприемлема. С другой стороны, Байден может смягчить или модифицировать те указы Трампа, которые он ввёл после выхода из сделки и которые серьёзно ужесточили санкции.

Впрочем, даже если новая сделка будет достигнута, её стабильность не гарантирована. Одна из причин связана с тем, что ядерную программу непросто изолировать от общего пакета противоречий США и Ирана. В своё время это пытался сделать Обама, а сейчас этим путём идёт Байден. Республиканцы и Трамп, наоборот, настаивали на пакетной концепции, когда ядерная программа увязывается и с другими проблемами. Среди них — ракетная программа, права человека, проблема терроризма и многое другое. Подход демократов выглядит разумным потому, что добиться прогресса по всему пакету попросту невозможно. Республиканский подход имеет смысл в качестве средства повышения ставок и наращивания давления. Конкуренция этих двух подходов, препятствуя стабильности возможных договорённостей, вряд ли завершится в обозримом будущем.

Перспективы переговоров по иранской ядерной сделке становятся всё более туманными. После победы на президентских выборах в США демократа Джо Байдена Вашингтон взял курс на возвращение к обсуждению сделки. Новая администрация нацелилась на преодоление наследия Дональда Трампа, который в одностороннем порядке разорвал сделку, даже несмотря на то, что она была закреплена резолюцией Совета Безопасности ООН 2231 от 2015 года.

Иван Тимофеев:
США против СВПД. Чем могут ответить Россия и Китай?

В 2018 году Трамп возобновил действие односторонних санкций США против Ирана, а затем ещё больше ужесточил режим ограничительных мер. В итоге Иран также начал отказываться от сделки, начав обогащение урана до 20 процентов в соответствии с законом «О стратегической мере по отмене санкций». В апреле 2021 года стороны приступили к непрямым переговорам в Вене, где состоялась встреча подписантов Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД). Однако видимых результатов усилия дипломатов не принесли. Судя по всему, затягивание переговоров — не в интересах США. С точки зрения Госдепартамента США промедление позволяет Ирану ещё больше продвинуться в программе военного атома. Однако добиться возвращения к сделке будет сложно. Ещё сложнее будет удержать её.

Позиции Вашингтона и Тегерана по возобновлению к сделке хорошо известны. Иран требует сначала снять все санкции, которые США возобновили или ввели в нарушение резолюции СБ ООН 2231. После этого Иран вернётся к выполнению своих обязательств. США, наоборот, требуют сначала вернуться к сделке, а затем готовы рассмотреть вопрос о санкциях. Уровень доверия сторон друг к другу практически нулевой. Демарш Трампа по выходу из СВПД серьёзно подорвал имидж США как надёжного переговорщика не только в Иране, но даже в стане американских союзников. В самих США также с большим подозрением относятся к Ирану. Собственно, они и лежали в основе республиканской оппозиции усилиям Барака Обамы по заключению СВПД. Дональд Трамп попросту довёл до логического завершения позицию своей партии по «плохой сделке». Сблизить позиции двух стран будет крайне сложно. В теории речь могла бы идти о синхронизации процесса отмены санкций и сворачивания ядерной программы. Но и здесь возникают проблемы. Какими будут параметры подобной синхронизации? И, главное, как гарантировать то, что одна из сторон не разорвёт новые соглашения?

Для Ирана данный вопрос носит более важный, если не сказать экзистенциальный характер. Возобновление санкций США в 2018 году привело к падению иранской экономики. Один из ключевых факторов — запрет на покупку иранской нефти. Причём США успешно навязывают его зарубежным странам, используя механизмы вторичных санкций и принудительных мер. То же касается перевозки нефти, страхования таких перевозок, а также новых финансовых и секторальных санкций, введённых Трампом. Ситуацию усугубляет эпидемия COVID-19. Хотя бы частичная отмена санкций была бы глотком свежего воздуха для иранской экономики. С другой стороны, ядерная программа также может восприниматься иранцами в экзистенциальном ключе. Интервенция США и их союзников маловероятна даже в текущих условиях. Её цена будет высокой. Тем более что США концентрируют силы на сдерживании КНР и России, сворачивая «токсичные активы» на Ближнем Востоке. Но обладание ядерным оружием может рассматриваться и как фактор, который сделает такую интервенцию попросту невозможной. Здесь, впрочем, может быть и другая ситуация, когда появление ядерного оружия, наоборот, спровоцирует США, Израиль и других региональных игроков на такую интервенцию. По всей видимости, в Тегеране это хорошо понимают и будут использовать ядерную тематику напористо, но аккуратно.

Иван Тимофеев:
Санкции против Ирана и будущее СВПД: взгляд из Тегерана и Москвы

Для США ситуация выглядит совсем иначе. Получение ядерного оружия будет неприятным, но не смертельным событием. Иран — лишь один из многих пунктов в повестке американской внешней политики. Более того, его можно будет использовать как повод для радикального наращивания санкций, в том числе на базе СБ ООН. Москва и Пекин также не горят желанием увидеть Иран в числе ядерных держав, хотя вину за иранские ядерные усилия не без серьёзных оснований возлагают на Вашингтон.

Обретение ядерного оружия усилит изоляцию Ирана. Более того, отказаться от ядерного оружия после его получения политически будет значительно сложнее.

Большой вопрос, готов ли Иран на ещё более суровые экономические испытания? Ответ на него крайне сложен. Сторонники жёсткой линии, например, могут сказать, что такие испытания гарантированы в любом случае, пока Иран не сдаст позиции по всем фронтам. Сторонники дипломатии могут ответить, что необходимо сочетать повышение ставок с коалиционной игрой, добиваясь изоляции США по СВПД и используя лазейки в санкционных режимах.

Дискуссия в самих США тоже обещает быть сложной. На первый взгляд, президент США обладает полномочиями для немедленного снятия санкций. Президент Трамп возобновил действие ограничительных мер исполнительным указом. Отменить или модифицировать такой указ можно либо новым указом, либо новым законом, который мог бы принять Конгресс. То есть технически Байден обладает полномочиями для масштабного смягчения санкций. Однако на деле ситуация сложнее. В 2015 году Конгресс принял закон «О контроле над ядерной сделкой Ирана» (INARA). В случае действия сделки президент обязан информировать Конгресс каждые 90 дней о ходе её выполнения и сертифицировать, что Иран придерживается условий соглашения. Очевидно, что в текущих условиях подобная сертификация в пользу Ирана попросту невозможна. А значит — Байден не может пойти на отмену санкций без риска серьёзных потерь своего политического капитала. Иными словами, для президента США запросная позиция Тегерана неприемлема.

Виктор Катона:
Сможет ли Иран выйти из-под санкций?

С другой стороны, Байден может смягчить или модифицировать те указы Трампа, которые он ввёл после выхода из сделки и которые серьёзно ужесточили санкции. Законодательство США не предусматривает отчётности президента в связи с этими указами. Так что Конгресс здесь вряд ли станет препятствием. Например, Байден мог бы смягчить или модифицировать указ Трампа 13902 от 10 января 2020 года, который накладывал секторальные и блокирующие санкции на строительный, добывающий, производственный, текстильный и иные сектора иранской экономики. То же касается и указа 13871 от 9 мая 2019 года, вводившего секторальные и блокирующие санкции в отношении производства железа, стали, алюминия и меди. Кроме того, Байден вполне может использовать исключения из режима санкций, которые наложены многочисленными законами, ранее принятыми Конгрессом. В частности, в апреле 2019 года Трамп отменил подобные исключения по импорту иранской нефти для восьми стран. Здесь у президента США есть определённый переговорный люфт, который он и может использовать для торга с Ираном.

Впрочем, даже если новая сделка будет достигнута, её стабильность не гарантирована. Одна из причин связана с тем, что ядерную программу непросто изолировать от общего пакета противоречий США и Ирана. В своё время это пытался сделать Обама, а сейчас этим путём идёт Байден. Республиканцы и Трамп, наоборот, настаивали на пакетной концепции, когда ядерная программа увязывается и с другими проблемами. Среди них — ракетная программа, права человека, проблема терроризма и многое другое. Подход демократов выглядит разумным потому, что добиться прогресса по всему пакету попросту невозможно. Республиканский подход имеет смысл в качестве средства повышения ставок и наращивания давления. Конкуренция этих двух подходов, препятствуя стабильности возможных договорённостей, вряд ли завершится в обозримом будущем.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».