Сумерки в небесах: США закрывают Договор об открытом небе

Судя по появляющимся утечкам из Белого дома, Дональд Трамп готов покончить еще с одним договором в области международной безопасности: выйти из Договора по открытому небу (ДОН). ДОН, по сравнению с разорванным Договором о ликвидации ракет средней и меньшей дальности, не имеет столь фундаментальной важности, но удар по нему негативно отразится на международной безопасности. Если США действительно выйдут из ДОН, с исторической точки зрения это станет достаточно грустной иронией, ведь корни соглашения растут из идеи американского президента.

От выхода США из ДОН Россия на деле потеряет не слишком много. Да, станет недоступна для полетов американская территория, но останется европейская, включая развертываемую на ней американскую военную инфраструктуру, которая вызывает большую тревогу и закономерный интерес. Возможности по осуществлению наблюдательных полетов у НАТО без США, в свою очередь, значительно снизятся: вспомним, что американские самолеты над Россией летали в более чем два раза чаще, чем российские над США.

Сегодня нам предстоит только наблюдать за развитием событий в ожидании американских шагов. И если они будут предприняты в направлении развала ДОН, то остается надеяться на то, что российский ответ на них окажется четко просчитанным.   

Судя по появляющимся утечкам из Белого дома, Дональд Трамп готов покончить еще с одним договором в области международной безопасности: выйти из Договора по открытому небу (ДОН). ДОН, по сравнению с разорванным Договором о ликвидации ракет средней и меньшей дальности, не имеет столь фундаментальной важности, но удар по нему негативно отразится на международной безопасности.

Если США действительно выйдут из ДОН, с исторической точки зрения это станет достаточно грустной иронией, ведь корни соглашения растут из идеи американского президента. В ходе своей предвыборной кампании Дуайт Эйзенхауэр выдвинул идею взаимных инспекционных полетов, которые снизили бы военное напряжение. После своего избрания прославленный командующий времен тогда совсем недавней Второй мировой войны сделал многое для снижения уровня военной угрозы. До настоящей разрядки было еще далеко, но Д. Эйзенхауэр, по крайней мере, способствовал окончанию войны в Корее; прекратил, хоть и не сразу, истерию маккартизма и начал налаживать диалог с новым советским руководством.

На июльском саммите 1955 г. в Женеве он предложил советскому руководству начать взаимные инспекционные разведывательные полеты над его территориями, чтобы снизить угрозу неожиданного нападения. Не отвергая идею полностью, СССР предпочел «задебатировать» ее встречными предложениями, и в последующие десятилетия к ней изредка возвращались, но без реальных надежд на реализацию. Сам Д. Эйзенхауэр впоследствии вспоминал, что советская сторона эту идею, вероятно, восприняла как попытку наглого шпионажа, несмотря на его искренние добрые намерения [1] (впрочем, эти намерения не помешали ему же дать добро на старт разведывательных полетов U-2, и именно на период его президентства придется пик воздушной разведки США над СССР).

Вероятно, истинной причиной отказа советского руководства от заманчивой возможности легальной разведки американских военных объектов в первую очередь было то, что в тот период СССР отчаянно блефовал в ядерной и, в особенности, ракетной-ядерной области, так как его реальные возможности нанести удар по США сильно отставали от пропагандистских [2]. Реальный военный паритет будет, в лучшем случае, достигнут десятилетие – полтора спустя, и советское руководство нельзя упрекнуть в опасениях, что американцы решатся на нападение, если узнают, что ответить по их территории СССР сможет от силы несколькими зарядами.

Dmitry Terekhov CC BY-SA 2.0
Американский самолет-наблюдатель OC-135B

Серьезное возвращение к идее середины 1950-х гг. состоялось уже в конце 1980-х гг., на исходе холодной войны, на пике разоружения. Повторное предложение было сделано в 1989 г. Джорджем Бушем-ст., и в этот раз советской стороной оно было воспринято положительно, поскольку она с энтузиазмом относилась к любым инициативам в области международной безопасности. К тому времени в системе «Открытого неба» уже видели многосторонний договор, обеспечивающий взаимное доверие между странами Североатлантического Альянса и еще существовавшей Организации Варшавского договора. Первые взаимные пробные инспекции, продемонстрировавшие концепцию, были выполнены в январе 1990 г. Венгрией и Канадой [3].

Подписан ДОН был 24 марта 1992 г. в Хельсинки, первоначально 27 странами. Ратификация и вступление его в силу заняли долгое время. Россия ДОН ратифицировала только 26 мая 2001 г., после чего с 2002 г. договор вступил в силу и начались инспекционные полеты. На сегодняшний день их выполнено уже более полутора тысяч [4].

На легальном положении

Детальная регламентация порядка прохождения этих полетов, дипломатично называемых в договоре «наблюдательными», и использование «наблюдательной аппаратуры» занимает основную часть стостраничного соглашения. Главное — высокая открытость: съемке подлежат любые, даже самые сакральные объекты. Так, в ходе первой командировки в США нового российского наблюдательного самолета Ту-214ОН в апреле 2019 г. он облетел учебные центры армейских систем ПРО THAAD, ракетный полигон Уайт-Сэндс (один из ведущих испытательных центров США), объекты Национальных лабораторий Сандия и Лос-Аламос (производство компонентов ядерного и гиперзвукового оружия), центр уничтожения химического оружия под Пуэбло и даже пресловутую гору Шайенн. Многочисленные аэродромы и менее интересные военные базы на пути долго и перечислять.

Ограничена только длина трассы полета из выделенного на территории принимающей стороны аэродрома (прилетают и улетают из страны самолеты с закрытой специальными панелями аппаратурой, наблюдательный полет совершается обязательно с местного аэродрома и с инспекторами на борту), но они достаточно велики, чтобы «дотянуться» до любого объекта. Более важная страховка для принимающей стороны, позволяющая успеть спрятать какой-нибудь секретный прототип, состоит в системе предварительных, трехсуточных уведомлений о прибытии миссии и суточных — о плане полета. Предварительные уведомления нужны и для решения организационных вопросов, в том числе возможного внесения поправок в местное воздушное движение, перед которым наблюдатели имеют приоритет.

Ограничено и число полетов в год: прописаны так называемые пассивные (сколько полетов третьих стран максимум надо принять за год) и активные квоты (сколько и куда можно летать). Активные квоты распределяются ежегодно. Перечисление квот всех государств–участников и разбор механизма взаимозависимости пассивных и активных квот занял бы слишком много места в статье и внимания читателя (к тому же на практике они работают не совсем так, как было прописано изначально, так как страны НАТО почти не летают друг над другом). Поэтому ограничимся главным: Россия имеет самые большие квоты, летает больше, чем другие участники, но и принимает полетов больше, чем другие. Ее внимание распределено между всеми странами Североатлантического Альянса, а им, в свою очередь, за редкими исключениями, интересна только она. Это приводит к более чем двукратному разрыву в количестве американских полетов над Россией по сравнению с российскими над США.

В договоре прописан достаточно богатый набор «наблюдательного» оборудования, которым можно воспользоваться:

1. фотоаппараты, панорамные и кадровые, с разрешением не лучше 30 см на пиксель на минимальной высоте работы. Покрытие местности в стороны не более 50 км от трассы полета;
2. видеокамеры с разрешением не лучше 30 см на минимальной высоте работы. Выдают картинку в реальном времени и используются в ходе полета для управления иной аппаратурой;
3. инфракрасные камеры с разрешением не лучше 50 см на минимальной высоте работы;
4. радиолокационные станции бокового обзора с разрешением не лучше 3 м. Покрытие местности в стороны не более 25 км от трассы полета.

Впрочем, вышеуказанное богатство недоступно подавляющему большинству государств-участников: лишь на одном типе самолетов установлен полный комплект разрешенного договором оборудования. Подавляющее большинство использует только оптические фотокамеры, причем даже пленочные. Многие страны не имеют своих наблюдательных самолетов вовсе, но могут по договоренности совершать совместные миссии с теми, у кого они есть. Собранную информацию необходимо сдавать в общий «фотобанк», доступный для всех участников ДОН.

Насколько качественную информацию позволяет получить самолет с таким разведывательным комплексом? Разумеется, в первую очередь его сравнивают со спутниками-шпионами, которые в обывательском воображении, раздутом Голливудом, способны если не читать газеты, то хотя бы получать качественные снимки человеческого лица и уверенно различать автомобильные номера.

Lufthansa Technik
Переданный летом этого года Люфтваффе б/у Airbus A319, прошедший модернизацию для использования в том числе как и самолет-наблюдатель

Высочайшая секретность этой области, конечно, способствует фантазии, однако, судя по косвенной информации, лучшие разведывательные спутники выдают в идеальных условиях снимки разрешением чуть лучше 20 см на пиксель, а в районе 10 см находится предел качества, обусловленный рассеиванием света в земной атмосфере (при съемке под углом качество, естественно, падает еще больше). Коммерческие сервисы спутниковой фотографии в основном предоставляют снимки разрешением не лучше 50 см [5]. Обработка современными цифровыми алгоритмами, конечно, позволяет несколько сгладить и «достроить» картинку, но «придумать», что написано в условной газете, компьютер, разумеется, не сможет. Таким образом, самолет все еще обходит спутник, просто потому что ему необходимо смотреть через куда меньший слой атмосферы и с меньшего расстояния (например, в сервисе «Google Earth» для самых четких участков использовалась аэрофотосъемка с разрешением около 15 см).

Лимит качества в 30 см в ДОН до сих пор укладывается между широкодоступной коммерческой и элитарной шпионской спутниковой фотографией (причем когда эти лимиты прописывали, не было современных коммерческих сервисов) и не исключено, что прописывался он именно из таких соображений. Учитывая, что США крайне неохотно делятся разведывательными сведениями даже с близкими союзниками, тем более в исходниках, неудивительно, что ДОН — ценный источник информации для стран НАТО и ценное дополнение для России, не обладающей большой группировкой разведывательных спутников.

Повод или причина?

Если договор столь полезен, почему действующая Администрация, судя по утечкам, планирует его разорвать и имеет сторонников в американских политических кругах и экспертной среде? Тут можно привести как формальные претензии к исполнению договора Россией, так и проанализировать реальные причины.

За время действия договора, и в особенности за последние годы возникали сложности с его исполнением, и поскольку они в первую очередь были связаны с полетами над Россией, это дало Вашингтону повод для предъявления ряда претензий в адрес Москвы. Некоторые уже стали историей: так, с 2002 по 2016 гг. Россия вводила ограничения для наблюдательных полетов по соображениям безопасности. Под ограничения попадало воздушное пространство над Чечней, в 2008 г. закрытыми зонами объявлялись приграничные с Грузией регионы, в 2013 г. в ходе учений «Запад» также не был согласован полет над местом их проведения. Некоторые запреты имеют технический характер и не привлекают большого внимания: например, ограничения по высоте полетов над Москвой и по закрытию авиабаз в праздничные дни. Главные обвинения сосредоточены вокруг введенного в одностороннем порядке дополнительного ограничения по длине трассы над Калининградской областью (не более 500 км) и споров вокруг полетов вдоль границы с Абхазией и Южной Осетией.

Диспуты вокруг полетов над Абхазией и Южной Осетией — прямое следствие частичного признания этих государств. Россия, признавая их, обязана, следуя букве договора [6], не допускать полетов над своей территорией ближе, чем в 10 км от границы с государством, не участвующим в ДОН. Грузия и поддерживающие ее западные страны рассматривают весь участок российской границы в Закавказье от Черного моря до границы с Азербайджаном как границу с государством — участником ДОН. В результате еще с 2012 г. Тбилиси отказался принимать наблюдательные полеты российской стороны. Своего пика кризис достиг в конце 2017 г., когда из-за грузинской позиции не удалось согласовать активные квоты на следующий год, и в 2018 г. наблюдательные полеты не выполнялись.

Исходя из доброй воли и желания сохранить договор, Россия пошла в 2018 г. навстречу и согласилась разрешить полеты в приграничной с Абхазией и Южной Осетией зонах, в том случае если Грузия, в свою очередь, вернется к соблюдению своих обязательств. Эта инициатива позволила сохранить договор и утвердить квоты на 2019 г., в котором наблюдательные полеты возобновились. Однако инициатива российской стороны столкнулась с неконструктивной позицией Грузии, и в апреле 2019 г. в проведении совместного американо-шведско-немецкого полета в приграничной зоне было отказано. Учитывая ухудшение российско-грузинских отношений в этом году, этот спор, казалось, решенный, сохранился.

Однако наиболее часто в американских претензиях фигурирует вопрос ограничения полетов над Калининградской областью. Как и в случае с проблемой вокруг частично признанных государств, мина замедленного действия была изначально заложена в тексте договора, не учитывавшем существование малоразмерных эксклавов. В результате при следовании изначальному тексту по максимальной дальности полетов и необходимости обеспечения приоритета наблюдательного полета над гражданским трафиком и обеспечения его безопасности, наблюдатели из соображений особого интереса к местной военной инфраструктуре или и вовсе из «мелкого хулиганства» могли почти на целый день парализовать гражданский авиатрафик в Калининградской области.

US Defense Threat Reduction Agency
Пример тестового снимка по Договору по открытому небу. Видны самолеты, четко определим тип, различимо подвесное вооружение.

После подобного инцидента с польской миссией Россия в 2014 г. ввела ограничения на длину наблюдательного полета над областью в 500 км. Позиция российской стороны состоит в том, что этого и так более чем достаточно, поскольку обеспечивается покрытие почти всей территории (Калининградская область в длину составляет около 200 км). США настаивают на неправомочности односторонних ограничений и игнорируют российские мотивы. В публикациях ограничения в полетах над Калининградом подаются как лишнее доказательство угрозы прибалтийским странам, которую несет этот эксклав, якобы набитый военными объектами, которые Россия еще и коварно скрывает. Подобные утверждения, конечно, рассчитаны в первую очередь на читателя, мало знакомого с географией. В этом случае лозунги а-ля «вместо положенных 5 500 км русские разрешают полеты только на 500 км» работают весьма убедительно. В ответ на это США ввели ограничения на длину полетов над Гавайями и использование нескольких аэродромов.

Долгое время конфликтная ситуация сохранялась и по вопросу сертификации нового российского наблюдательного самолета Ту-214ОН. Фраза «не имеет аналогов», звучащая в качестве описания отечественной техники, уже настолько приелась, что воспринимается с иронией, но в этом случае без нее не обойтись. В то время как остальные участники пользуются оснащенными только фотоаппаратами (причем зачастую — включая США — и вовсе пленочными), полукустарно переоборудованными старыми транспортными или пассажирскими самолетами, Россия построила два специальных самолета-наблюдателя «предельных параметров» с полным разрешенным по договору наблюдательным комплексом. Это, к слову, лишний раз доказывает искреннюю заинтересованность Москвы в сохранении ДОН. Самолеты активно используются и в ходе учений, и, по сообщению ряда источников, посещали Сирию.

По иронии судьбы, именно совершенство разведывательного комплекса привело к тому, что он долгое время не мог приступить к работе. Переданы ВВС самолеты были еще в 2013–2014 гг., но сертификация затянулась до осени 2018 г., в первую очередь из-за позиции американской стороны, подписавшей акт последней. Справедливости ради стоит отметить, что часть их претензий была небеспочвенна — в частности, в оригинальной конфигурации были установлены столь качественные фотокамеры, что они выдавали более четкую картинку, чем полагалось в соответствии с ограничениями. Россия настаивала на том, что это не может быть проблемой, так как снимки будут автоматически «зашумляться» специальным программным обеспечением, но можно понять и американцев, которые, вероятно, подозревали, что по возвращении домой другое программное обеспечение будет «расшумлять» снимки до исходного состояния. В итоге камеры были заменены на более простые (но также цифровые) и уже сертифицированные, используемые на наблюдательных самолетах Ан-30, которые Россия использует в полетах в Восточной Европе.

Сертификация Ту-214ОН стала столь принципиальным вопросом, что американские конгрессмены даже заблокировали его в законе о национальной обороне на 2019 [7]. Но в США в самый последний момент круги, настроенные на сохранение ДОН, сумели убедить Администрацию в его необходимости; и за неделю до наступления этого финансового года, 24 сентября 2018 г., американская сторона последней сертифицировала новый российский самолет-наблюдатель, который в 2019 г. смог приступить к полетам.

Тогда казалось, что на фоне беспросветной картины в других областях в ДОН Россия и США демонстрируют высокую конструктивность и способность к взаимным компромиссам. Одна сторона для сохранения ДОН была готова сделать вид, что забывает о чувствительном для соседей вопросе частично признанных государств, а другая в авральном режиме саботировала решения своих же «народных избранников». Но, следствие ли это активности Джона Болтона, начала предвыборной гонки в США или просто переменчивости внешней политики Дональда Трампа, — решение о выходе из ДОН США якобы предварительно приняли.

Их реальная мотивация понятна. Конкретно они, с крупнейшей космической разведывательной сетью и выполняющими чуть ли не ежедневно разведывательные полеты у российских границ самолетами и беспилотниками, от ДОН новой информации получают очень мало. Разумеется, договор полезен для союзников и архитектуры международной безопасности в целом, но эти аспекты текущую американскую администрацию, похоже, не сильно волнуют.

Казнить нельзя помиловать

Виталий Несенюк / russianplanes.net
Крупным планом открытые люки фотооборудования в носовой части Ту-214ОН

Россия, судя по всему, искренне заинтересована в сохранении ДОН и находит его полезным. Об этом свидетельствуют и траты на создание специальных самолетов, и активные полеты (многие участники договора не вырабатывают своих квот), и готовность идти на компромиссы, даже наперекор, казалось бы, принципиальным позициям. Договор используется не только как мера для сбора информации самим, но и для демонстрации открытости. В частности, в районе российско-украинской границы с начала известных событий было выполнено почти 20 наблюдательных полетов, которые не смогли выявить признаки агрессии. И в отличие от «тайных спутниковых снимков» США, которые заведомо не подлежат публикации «из соображений национальной безопасности», Россия принимала эти миссии, понимая, что исходя из природы договора, собранные доказательства могут быть опубликованы.

Непосредственно повлиять на американскую позицию Россия, вероятно, не сможет. Если по более важным вопросам, таким как, например, ДРСМД, приходилось натыкаться на глухую стену, то не стоит надеяться на прогресс здесь, если американское руководство действительно приняло для себя решение. Возможно, пользу мог бы принести активный диалог с европейскими странами, которые, консолидировав позицию, могли бы повлиять на США: защитники ДОН в Вашингтоне в первую очередь делаю упор на том, что договор важен для союзников, и единоличный и эгоистичный выход США вызовет резко отрицательную реакцию.

Но, с другой стороны, в случае выхода США Россия будет в полном объеме и фактически единолично решать, сохранится ли ДОН. Если она выйдет симметрично, то, естественно, договор мгновенно потеряет смысл. Это решение просто, понятно и заманчиво из соображений эмоций. Но есть и альтернатива — сохранить ДОН как меру доверия между европейскими странами. Это решение потребует определенной воли и готовности выслушать упреки в слабости от «ура-патриотичной» публики и внутренних «ястребов». Несомненно, для его реализации потребуется и готовность европейцев к самостоятельному мышлению, а не слепую солидаризацию с Вашингтоном в рамках союзной дисциплины.

Второй путь сложнее, но потенциально заманчивее, так как будет способствовать общеевропейской безопасности, проведет четкое разделение между теми игроками, кто поддерживает контроль над вооружениями, и теми, кто ставит себя вне отлаженных и показавших свою полезность механизмов укрепления взаимного доверия. Само существование соглашения в области безопасности только между Россией и Европой может стать фундаментом для таких инициатив, как региональный мораторий на размещение ракет средней дальности.

При этом от выхода США из ДОН Россия на деле потеряет не слишком много. Да, станет недоступна для полетов американская территория, но останется европейская, включая развертываемую на ней американскую военную инфраструктуру, которая вызывает большую тревогу и закономерный интерес. Возможности по осуществлению наблюдательных полетов у НАТО без США, в свою очередь, значительно снизятся: вспомним, что американские самолеты над Россией летали в более чем два раза чаще, чем российские над США.

Сегодня нам предстоит только наблюдать за развитием событий в ожидании американских шагов. И если они будут предприняты в направлении развала ДОН, то остается надеяться на то, что российский ответ на них окажется четко просчитанным.

Благодарим Дарью Хаспекову, главного редактора Центра изучения перспектив интеграции, за помощь с подготовкой статьи к публикации.

1. «Back to the Future and Up to the Sky: Legal Implications of ‘Open Skies’ Inspection for Arms Control», PDF, стр. 427.

2. Панические, и, вероятно, раздуваемые американским военно-промышленным комплексом опасения, что на бескрайних просторах советской России скрываются легионы готовых нанести удар по США сначала стратегических бомбардировщиков, а потом межконтинентальных ракет сохранились под устойчивыми терминами «Bomber gap» и «Missile gap».

3. Учитывая вклад этих стран в заключение ДОН, именно они назначены депозитариями договора, т.е. хранителями документов стран–участниц. В случае если США решат выходить из ДОН, они будут обязаны уведомить одного или обоих депозитариев, которые, в свою очередь, должны будут созвать конференцию остальных участников по выработке дальнейших действий.

4. «The Open Skies Treaty: Background and Issues», Congressional Research Service, IN10502, Updated October 11, 2019.

5. Впрочем, есть среди них и более выдающиеся образцы. Так, спутник WorldView-3 компании DigitalGlobe выдает, согласно рекламе, снимки с разрешением до 31 см на пиксель.

6. Статья VI, раздел II, пункт 2.

7. Примечательно, что они же неоднократно отказывали Пентагону в копеечных запросах на модернизацию американских наблюдательных самолетов, чтобы хотя бы оснастить их цифровыми фотоаппаратам. В бюджетном запросе на 2020 фин.год, еще не утвержденном, американские военные хотят выделение средств на разработку нового наблюдательного самолета.