Украина: внеблоковый транзит
Премьер-министр Украины Арсений Яценюк
на совместной пресс-конференции с
Генеральным Секретарем НАТО Йенсом
Столтенбергом. 15 декабря, 2014
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
К.э.н., зав. отделом европейской безопасности Института Европы РАН
18 декабря 2014 г. президент Украины представил на рассмотрение Верховной Рады законопроект «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно отказа Украины от осуществления политики внеблоковости», который был одобрен 23 декабря. Формально это означает устранение юридических барьеров на пути интеграции в НАТО. Фактически речь идет о завершении периода «антинатовского ревизионизма» и подтверждении членства в НАТО в качестве приоритетной внешнеполитической цели, сформулированной еще «оранжевым» руководством.
18 декабря 2014 г. президент Украины П. Порошенко представил на рассмотрение Верховной Рады законопроект «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно отказа Украины от осуществления политики внеблоковости, который был одобрен 23 декабря (303 – за, 9 – против, 2 воздержались). Формально это означает устранение юридических барьеров на пути интеграции в НАТО. Фактически речь идет о завершении периода «антинатовского ревизионизма» В. Януковича и подтверждении членства в НАТО в качестве приоритетной внешнеполитической цели, сформулированной еще «оранжевым» руководством.
В условиях незатихающего украинского конфликта это создает новые риски и для самой Украины, и в целом для европейской безопасности, которая переживает серьезный системный кризис. В этой связи возникает комплекс вопросов, касающихся отношений Украины с НАТО, включая перспективу членства, и соответствующей реконфигурации российско-европейских и международных отношений.
Будет - не будет
Вновь актуализируются вопросы о том, как и когда Украина интегрируется в альянс.
Вопрос о том, станет ли Украина членом НАТО, вновь возник в практической повестке европейской безопасности. Согласно решениям Бухарестского саммита альянса 2008 г., «станет», как и Грузия. Однако теперь бухарестская максима кардинально изменилась. Прежде она была формой политико-дипломатического отказа, но с обещанием «когда-нибудь вернуться». Теперь, напротив, эта формулировка рассматривается как основание для продвижения к членству. Не только в Киеве, но и в НАТО, где углубление партнерства с Украиной происходит в русле декларированной перспективы интеграции. Бухарестские решения превращаются, таким образом, в новый «меморандум о взаимопонимании». Здравомыслие и прагматизм тех, кто раньше выступал против членства Украины в НАТО, отныне трактуется Соединенными Штатами и их последовательными сторонниками в Европе как доказанная ошибка, неоправданная уступка «агрессивной» России, воспринятая Москвой как показатель слабости Запада и сигнал к наступлению. Формула «Украина будет членом НАТО», не содержавшая конкретных сроков, перестала отражать политико-дипломатический компромисс с Москвой, который взломан украинским кризисом и острым российско-западным конфликтом. Теперь вновь актуализируются вопросы о том, как и когда Украина интегрируется в альянс.
Именно таких изменений настойчиво добивались новые киевские власти, которые изначально в контексте крымских событий в марте 2014 г. делали ставку на «защиту от России» с опорой на Запад, включая военно-политические инструменты. Главные направления укрепления обороны и безопасности Украины были определены НАТО уже в марте 2014 г. [1] и затем подтверждены решениями валлийского саммита в сентябре 2014 г. Киев, получив такую поддержку и стремясь максимально использовать западную «санкционную» логику и энергию сдерживания России, принял решение актуализировать вопрос о членстве в альянсе. Для этого был выбран «правильный момент» — 2 декабря 2014 г., когда одновременно состоялось заседание Комиссии Украина — НАТО (КУН) и утверждение Верховной радой коалиционного правительства, программным пунктом которого была обозначена интеграция в альянс. Это продемонстрировало серьезность намерений Киева, а поддержка, высказанная Брюсселем в адрес нового украинского правительства, означала признание его политического выбора и, следовательно, легитимацию запросной позиции Украины.
Может - не может
Киев, не имея возможности в условиях конфликта получить от НАТО План действий по членству, готов выполнять соответствующие условия вне этих рамок, в других форматах.
В преддверии заседания КУН 2 декабря 2014 г. с Запада прозвучали ясные «сигналы отбоя». «Вопрос о членстве Украины в НАТО не стоит на повестке дня. И я не вижу Украину на пути в НАТО... Я за полную ясность в этом вопросе», – заявил министр иностранных дел Германии Ф.-В. Штайнмайер и добавил: «Другие, может, и предпочитают публично высказываться более сдержанно, но мне известно, что так же, как я, думают многие». Генсек НАТО Й. Столтенберг дипломатично порекомендовал украинским партнерам воздержаться от официальной постановки вопроса о членстве: «Мы с уважением отнесемся к решению Украины подать заявку, если оно будет принято. И также уважительно отнесемся, если будет принято решение не подавать заявку.
Для Украины это еще не брачный контракт, но уже своего рода гражданский брак в ожидании альянса. И НАТО, пока не обещая большего, стремится укрепить связи.
Киев понял этот сигнал, и на встрече с Й. Столтенбергом украинский премьер-министр А. Яценюк 15 декабря 2014 г. признал преждевременной постановку вопроса о членстве [1]. А. Яценюк вполне усвоил урок истории, когда «оранжевая» власть Украины получила отказ НАТО в ответ на официальную декларацию политической воли к членству (подписанную им в качестве председателя Верховной рады совместно с президентом В. Ющенко и премьер-министром Ю. Тимошенко).
Хотя Киев вряд ли мог рассчитывать на большее в настоящем, он стремится «запрограммировать будущее» (в котором Украина должна стать частью геополитического Запада) и сделать бухарестскую формулу более конкретной политической целеустановкой. К тому же пробный шар, адресованный НАТО, дал возможность не только «прощупать почву», но и «вписать» намеченные программы углубленного сотрудничества с альянсом в параметры евроатлантической интеграции (в условиях отсутствия Плана действий по членству).
А. Яценюк подтвердил, что в новом руководстве Украины сложился консенсус «по всем вопросам национальной безопасности и обороны» и принято общее решение «ликвидировать так называемый внеблоковый статус, который был подарен России президентом Януковичем», – в качестве первого шага. После этого Украина должна сосредоточиться на внутренней «дорожной карте» по подготовке к членству. На втором этапе потребуются серьезные реформы, прежде всего законодательные, а также в сферах безопасности, политики, экономики, юстиции и правосудия, в соответствии с критериями, применяемыми к странам НАТО. Третий шаг – организация референдума по вопросу о вступлении в НАТО в рамках украинского законодательства. Если намеченный план будет выполнен, Украина сможет присоединиться к альянсу, что станет заключительным, четвертым шагом [2].
Украина не хочет провоцировать Брюссель своей (нереалистичной) настойчивостью, но более определенно позиционирует себя в качестве будущего члена НАТО и стремится укрепить это как основу взаимодействия с альянсом. В практическом плане это означает, что Киев, не имея возможности в условиях конфликта получить от НАТО План действий по членству, готов выполнять соответствующие условия вне этих рамок, в других форматах. Поскольку ПДЧ в любом случае не гарантирует быстрое вступление, Украина вполне может подойти к этой цели без него, с расчетом оказаться «готовой» к интеграции к тому моменту, когда возникнет политическая возможность быстрого прохождения официальных процедур и оформления членства. Для Украины это еще не брачный контракт, но уже своего рода гражданский брак в ожидании альянса. И НАТО, пока не обещая большего, стремится укрепить связи.
Гражданский брак: совместное хозяйство
Украина предлагает рассматривать свой евроатлантический вектор не как свободный выбор в контексте «политики открытых дверей» НАТО, а как неизбежный результат развития континентального конфликта.
НАТО подтверждает солидарный курс стран-участниц на углубление особого партнерства с Киевом по всем направлениям, включая наращивание совместной военной деятельности и учений, и «эти усилия направлены на укрепление способности Украины обеспечивать свою безопасность» (читай – от «российской угрозы») [3].
Планы взаимодействия, привлечение соответствующей консультативной, практической и материально-технической помощи со стороны альянса реализуются в соответствии с Годовой национальной программой Украина — НАТО на 2015 г. и Дорожной картой по углублению взаимосовместимости между Вооруженными силами на 2015-2016 гг. Открыты программы прямого содействия Киеву через трастовые фонды с участием 26 стран альянса. Три из них направлены на военные реформы, улучшение логистики и стандартизации ВС Украины, модернизацию систем связи и борьбы с киберпреступностью. «Электронное» сотрудничество с Киевом – через каналы обеспечения кибербезопасности, представляет, очевидно, для НАТО особый интерес.
Хотя НАТО как организация не может осуществлять прямые поставки оружия и военной техники ни одному из государств-партнеров, альянс призывает страны-участницы активизировать военно-техническое содействие Украине на двусторонней основе. Й. Столтенберг на встрече с А. Яценюком 15 декабря 2014 г. выразил удовлетворение предметными консультациями между Украиной и некоторыми-странами участницами относительно увеличения ей военно-технической помощи, включая расширение номенклатуры военного оборудования. «Акт о поддержке свободы Украины», подписанный 18 декабря 2014 г. президентом США Б. Обамой, дает ему право выделить в течение следующих трех лет 350 млн. долл. «на содействие правительству Украины в восстановлении суверенитета» путем поставок военного оборудования, военных услуг и учебно-боевой подготовки.
Десмонд Браун, Игорь Иванов, Сэм Нанн:
Перезагрузка безопасности для
Евроатлантического региона
В то же время существуют значительные ограничения партнероспособности самой Украины, связанные с проблемами военно-технической совместимости и стандартов, с большой технической сложностью и стоимостью эксплуатации и обслуживания натовских систем оружия и военной техники, не говоря уже о финансовом обеспечении сближения с альянсом.
По этой причине главный акцент, очевидно, будет сделан на содействие Украине в переходе на стандарты НАТО и увеличение оперативной совместимости вооруженных сил. Это, в свою очередь, означает, что страна должна будет постепенно адаптироваться к стандартам НАТО в области учебной и боевой подготовки и планировать техническое переоснащение ВС оружием и военной техникой из стран альянса. НАТО, с учетом ключевого значения Украины и «уэльских» направлений военно-политической трансформации и оперативного планирования, будет активнее привлекать Украину к учениям и совместным мероприятиям по учебно-боевой подготовке на ее территории. Наряду с «консультативной помощью» в НАТО и странах-участницах будет продолжаться адресная подготовка кадров для ВСУ, как командных, которые со временем займут руководящие посты, так и младшего командного состава. По оценке польского генерала в отставке Б. Пацека, руководителя группы советников НАТО по вопросам реформирования военного образования в Украине, для изменения стандартов учебно-боевой подготовки ВСУ потребуется 3-5 лет, а видимый эффект следует ожидать через 5-10 лет.
Испытание временем
По-видимому «пятилетка» – это именно тот срок, который может рассматриваться в качестве минимального «технического» периода для приближения Украины к стандартам, позволяющим претендовать на членство в НАТО при наличии необходимых условий (финансово-экономических, юридических, государственно-административных и т.д.). П. Порошенко при подписании закона об отмене внеблокового статуса заявил, что для достижения этих критериев «понадобится продолжительное время», добавив, что эту работу можно закончить «за пять лет». Показательно, что хотя после «оранжевой революции» обозначались примерно такие же сроки, Украина так и не смогла добиться заметного прогресса.
Если раньше членство Украины в НАТО было «красной чертой» в отношениях между Россией и Западом, то теперь возник «украинский рубеж».
Однако вопрос о членстве Украины в НАТО по-прежнему зависит не от технической готовности – он находится в политической плоскости, его решение связано как с урегулированием конфликта в самой Украине, так и будущим содержанием российско-западных отношений.
Укрепляется понимание, что нынешний кризис европейской системы – субстантивный и потому долгосрочный. На высокую вероятность затяжного конфликта между Западом и Россией указал после визита в Москву Ф.-В. Штайнмайер (30 ноября 2014 г.). Более того, он признал, что ситуация не только крайне опасная, но возможны и худшие сценарии.
Фактический провал всех попыток урегулирования, в том числе путем Минских «мирных» соглашений, заставляет исходить из негативных сценариев: долгосрочный конфликт с перспективой эскалации, включая военно-политическое измерение.
Поэтому политика Запада (НАТО) будет направлена на закрепление позиции Украины в качестве партнера-союзника и развитие его обороноспособности. Военное планирование НАТО, основой которого вновь стала функция коллективной обороны (от «российской угрозы»), предполагает размещение сил и средств передового базирования вблизи российских границ, и в этом смысле Украина неизбежно рассматривается в категориях потенциального ТВД.
Военная активность НАТО в отношении Украины, связанная с реформированием и обеспечением ее вооруженных сил, несомненно, будет возрастать. Насколько сама Украина окажется «партнероспособной», с учетом как внутриполитических, так и экономических ограничений, сказать сложно. Но приближение к НАТО в любом случае будет сохраняться в качестве приоритетной государственной целеустановки, включая ресурсное обеспечение. «Длительное пребывание Украины в “серой“ буферной зоне между мощными системами коллективной обороны – дополнительный вызов для Украины», – говорится в пояснительной записке президента П. Порошенко к законопроекту об отмене внеблокового статуса. Это означает, что Украина, понимая всю опасность нынешнего конфликта «двух систем обороны», сделала принципиальный выбор и готова строить свою политику в качестве уже не буфера, а фронтовой зоны. Как заявил А. Турчинов на своем первом брифинге после назначения секретарем Совета национальной безопасности и обороны Украины, «Россия может развязать полномасштабную континентальную войну. И это может произойти в любое время».
Другими словами, Украина предлагает рассматривать свой евроатлантический вектор не как свободный выбор в контексте «политики открытых дверей» НАТО, а как неизбежный результат развития континентального конфликта. Предполагается, что Запад, все глубже втягиваясь в конфликт с Россией из-за Украины, будет вынужден, в конце концов, защитить ее не только санкциями, но и коллективными гарантиями НАТО. Однако именно такая экстраполяционная логика снижает шансы Украины войти в альянс. И Запад, и Россия понимают катастрофичность сценариев военной конфронтации в Европе. НАТО, стремясь избежать военно-политической эскалации в отношениях с Россией, все же проявляет относительную сдержанность в развитии практического партнерства с Украиной. Россия, несмотря на обвинения со стороны Киева в необъявленной войне, пытается вывести конфликт в русло политического урегулирования.
Однако если раньше членство Украины в НАТО было «красной чертой» в отношениях между Россией и Западом, то теперь возник «украинский рубеж». Речь идет уже не о перспективе резкого ухудшения российских «отношений и с альянсом, и с ведущими его членами, и с нашими соседями», как предупреждал С.В. Лавров в 2008 г., а о сценариях военной конфронтации в Европе. Вопрос официального вхождения Украины в НАТО перестал быть отправной точкой будущих отношений Россия – Запад, он стал производной от будущего этих отношений. От способности выйти из парадигмы новой холодной войны, из «запрограммированного будущего», где Украина видит себя членом НАТО в противостоянии с Россией, а Россия воспринимает Украину как будущего члена Североатлантического союза, для которого Киев – «готовый на все» союзник, а Украина – рубеж обороны.
1. A strong NATO in a changed world. Speech by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen at the ''Brussels Forum'', 21 Mar. 2014. // Офиц. сайт НАТО. URL: http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_108215.htm?selectedLocale=en
2. Joint Press Point with NATO Secretary General Jens Stoltenberg and the Prime Minister of Ukraine, Arseniy Yatsenyuk, 15 Dec. 2014. URL: http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_116040.htm
3. Wales Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Wales. URL: http://www.nato.int/cps/ru/natohq/official_texts_112964.htm?selectedLocale=en
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
