«В ритме танго»: перспективы сотрудничества ЕС и Латинской Америки

В настоящее время главная проблема Европейского союза в отношениях с Латинской Америкой заключается в том, что вместо прагматичного подхода ЕС предлагает только «расплывчатые обещания». Вместо того, чтобы сосредоточиться на ограниченном наборе приоритетных целей и задач в регионе, Брюссель расширяет охват межрегиональных деклараций и планов действий, следствием чего становится недостаток конкретики и эффективности. В частности, в конце августа 2022 г. появилась информация об утверждении внутреннего документа Европейской комиссии, в котором говорится о намерении ЕС вернуться в Латинскую Америку, где он «опасно теряет позиции», для того чтобы сохранить многосторонний порядок и каналы поставок сырья из этих стран.

Также серьезной проблемой выступают акторность Евросоюза и отсутствие должной координации внешнеполитических действий между государствами-членами, которые проявляются в непропорциональном уровне заинтересованности и вовлеченности европейских стран в развитие латиноамериканского региона. К сотрудничеству с Латинской Америкой в наибольшей степени готовы страны Иберийского полуострова: Испания и Португалия. Однако для конкуренции с таким экономическим гигантом, как Китай, усилий одной-двух стран становится недостаточно. С учетом того, что ЕС в текущих условиях сталкивается с рядом других более насущных проблем, его способность реализовать «дипломатическое и коммерческое контрнаступление» остается весьма ограниченной, а перспективы сотрудничества — туманными. Для танго нужны двое — абсолютно точное описание отношений ЕС и Латинской Америки сегодня.

Перспективы сотрудничества ЕС и Латинской Америки во многом зависят от способности государств — членов ЕС «удержать ритм танца» на фоне укрепления позиций России и Китая в латиноамериканских странах. Встревоженность ЕС в связи с этими тенденциями активизировала его стремление вернуться в данный регион и возродить прежние связи. После десятилетия осознанного «торможения» отношений со странами Латинской Америки, что проявлялось в снижении интенсивности проведения саммитов и реализации совместных проектов, а также большей концентрации на вопросах внутреннего развития, европейские страны осознали риски потери «ускользающего» от них континента. Однако вопрос заключается в том, способен ли ЕС предложить латиноамериканским партнерам конкурентоспособные альтернативы, и существуют ли перспективы такого сотрудничества в кратко- и среднесрочной перспективах. Особенно это актуально в преддверии председательства Испании в Совете ЕС во второй половине 2023 г., ведь одним из ключевых приоритетов ее деятельности станет выстраивание связей с Латинской Америкой.

В Латинской Америке ЕС не хватает точности, контроля и последовательности для того, чтобы суметь «удержать ритм танца». Несмотря на то, что ЕС предпринимает шаги по направлению к углублению отношений с Латинской Америкой, эти меры ограничены, в частности, ввиду непропорциональной заинтересованности государств — членов ЕС к развитию латиноамериканского вектора внешней политика и отсутствия сплоченности в их внешнеполитической стратегии. В частности, Испания берет на себя ответственность по интенсификации диалога с латиноамериканскими странами и это является как преимуществом, так и упущением. Ведь на практике латиноамериканское направление до сих пор не стало приоритетным для ЕС. На данный момент ЕС декларирует намерения в Латинской Америке, однако возможности для их реализации у него скромные.

В настоящее время главная проблема Европейского союза в отношениях с Латинской Америкой заключается в том, что вместо прагматичного подхода ЕС предлагает только «расплывчатые обещания». Вместо того, чтобы сосредоточиться на ограниченном наборе приоритетных целей и задач в регионе, Брюссель расширяет охват межрегиональных деклараций и планов действий, следствием чего становится недостаток конкретики и эффективности. В частности, в конце августа 2022 г. появилась информация об утверждении внутреннего документа Европейской комиссии, в котором говорится о намерении ЕС вернуться в Латинскую Америку, где он «опасно теряет позиции», для того чтобы сохранить многосторонний порядок и каналы поставок сырья из этих стран.

Дмитрий Разумовский:
Итоги IX Саммита Америк 2022 в Лос-Анджелесе

Также серьезной проблемой выступают акторность Евросоюза и отсутствие должной координации внешнеполитических действий между государствами-членами, которые проявляются в непропорциональном уровне заинтересованности и вовлеченности европейских стран в развитие данного региона. К сотрудничеству с Латинской Америкой в наибольшей степени готовы страны Иберийского полуострова: Испания и Португалия. В частности, Испания уже наращивала долгие годы свое присутствие в регионе. Однако для конкуренции с таким экономическим гигантом, как Китай, усилий одной-двух стран становится недостаточно. С учетом того, что ЕС в текущих условиях сталкивается с рядом других более насущных проблем, его способность реализовать «дипломатическое и коммерческое контрнаступление» остается весьма ограниченной, а перспективы сотрудничества — туманными. Для танго нужны двое — абсолютно точное описание отношений ЕС и Латинской Америки сегодня.

Перспективы сотрудничества ЕС и Латинской Америки во многом зависят от способности государств — членов ЕС «удержать ритм танца» на фоне укрепления позиций России и Китая в латиноамериканских странах. Встревоженность ЕС в связи с этими тенденциями активизировала его стремление вернуться в данный регион и возродить прежние связи. После десятилетия осознанного «торможения» отношений со странами Латинской Америки, что проявлялось в снижении интенсивности проведения саммитов и реализации совместных проектов, а также большей концентрации на вопросах внутреннего развития, европейские страны осознали риски потери «ускользающего» от них континента. Однако вопрос заключается в том, способен ли ЕС предложить латиноамериканским партнерам конкурентоспособные альтернативы, и существуют ли перспективы такого сотрудничества в кратко- и среднесрочной перспективах. Особенно это актуально в преддверии председательства Испании в Совете ЕС во второй половине 2023 г., ведь одним из ключевых приоритетов ее деятельности станет выстраивание связей с Латинской Америкой.

На фоне стремительного роста торговых отношений Китая и Латинской Америки Евросоюз стал терять лидирующие позиции в данном регионе. Переломным моментом в этом смысле можно считать 2017–2018 гг., когда показатели товарооборота Китая в Латинскую Америку стали выше, чем показатели ЕС (Рис. 1 и Рис. 2). Более того, в 2021 г. произошел резкий рост торговых отношений между странами Латинской Америки и Китаем, когда экспорт и импорт достигли своего пика — 227 млрд долл. и 220 млрд долл., соответственно. При этом заметное снижение интенсивности торговых отношений европейских и латиноамериканских стран началось в 2018 г., достигнув своего минимума в 2020 г. В результате сегодня ЕС уступает свои торговые позиции в Латинской Америке не только США, как это было ранее, но уже и Китаю.

Факторами роста вовлеченности таких внерегиональных игроков, как Китай и Россия, в Латинской Америке стали, во-первых, тот факт, что Латинская Америка способна в значительной степени удовлетворить потребности Китая в импорте продуктов питания и сырья [1]. Во-вторых, латиноамериканские страны, преследуя цель добиться внешнеполитической и экономической автономии от США, заинтересованы в углублении отношений с Россией.

Рисунок 1 — Экспорт из ЕС, Китая и РФ в страны Латинской Америки и Карибского бассейна, млрд долл., 2009–2021 гг.

Источник: составлено автором на основе базы данных TradeMap. URL: https://www.trademap.org/Bilateral_TS.aspx?nvpm=1%7c156%7c%7c%7c15%7cTOTAL%7c%7c%7c2%7c1%7c1%7c1%7c2%7c1%7c1%7c1%7c1%7c1

Рисунок 2 — Импорт в ЕС, Китай и РФ из стран Латинской Америки и Карибского бассейна, млрд долл., 2009–2021 гг.

Источник: составлено автором на основе базы данных TradeMap. URL: https://www.trademap.org/Bilateral_TS.aspx?nvpm=1%7c156%7c%7c%7c15%7cTOTAL%7c%7c%7c2%7c1%7c1%7c1%7c2%7c1%7c1%7c1%7c1%7c1

Подтверждением того, что ЕС в последние годы «забыл» про латиноамериканское направление, является его относительно невысокая гуманитарная активность в этом регионе по сравнению с другими. Так, в 2019–2020 гг. страны Латинской Америки не вошли в топ-10 реципиентов помощи от Евросоюза. После начала пандемии COVID-19 ЕС нарастил объемы помощи только в Бразилию, Мексику и Колумбию (Рис. 3). Однако остальные страны Латинской Америки не стали приоритетными для Европы даже после пандемии. Объемы двусторонней помощи ЕС странам Латинской Америки остаются достаточно скромными по сравнению с помощью в такие страны, как Украина, Турция, Марокко и Египет.

Рисунок 3 — Двусторонняя официальная помощь развитию от ЕС, млн долл., 2019–2020 гг.

Источник: составлено авторами на основе данных ОЭСР. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/sites/c0ad1f0d-en/index.html?itemId=/content/component/5e331623-en&_csp_=b14d4f60505d057b456dd1730d8fcea3&itemIGO=oecd&itemContentType=chapter#figure-d1e19161

Что же действительно может предложить ЕС странам Латинской Америки, чтобы повысить свою акторность в регионе? Инициативы и проекты Евросоюза в Латинской Америке могут продвигаться на трех уровнях: на региональном уровне — инициативы для всего региона, на субрегиональном уровне — например, с Центральной Америкой, Андским сообществом и МЕРКОСУР, и на уровне отдельных стран посредством двусторонних отношений (например, Бразилия, Мексика, Колумбия с отдельными наиболее заинтересованными государствами — членами ЕС, такими как Испания или Португалия) [2].

Новые инициативы для региона

Европейская поддержка Латинской Америки во время пандемии COVID-19 и после нее — это как «танцевать в полноги». ЕС предложил некоторые новые инициативы, такие как проект Team Europe, предоставление медицинской помощи. Тем не менее в целом помощь ЕС региону оставалась ограниченной и во время пандемии, уступая по совокупным показателям помощи в другие страны (прежде всего Украине и Турции). Испания, которую традиционно считают «мостом» между Латинском Америкой и ЕС, в большей степени приняла на себя ответственность за развитие отношений с регионом в контексте пандемии.

Проект Team Europe (сотрудничество ЕС в целях развития), предложенный в апреле 2020 г., стал ответом ЕС на вызовы COVID-19. Так, в Аргентине институты ЕС и государства-члены, работающие совместно в рамках Team Europe, помогают бороться с долгосрочными социально-экономическими последствиями пандемии посредством флагманских проектов и новых инициатив в области здравоохранения. Проекты инициативы Team Europe также продвигались в Чили и Парагвае. В Чили в рамках Team Europe направляются продукты питания, предметы санитарии и гигиены, а в Парагвае был поддержан проект по соединению отдаленных общин коренных народов в регионе Чако с остальной частью страны. Из всех государств — членов ЕС наиболее активно инициативу Team Europe в Латинской Америке поддерживала Испания. Так, в рамках программы Мадрид передал более 21 млн вакцин в страны Латинской Америки и Карибского бассейна и выделил 182 млн евро на борьбу с последствиями пандемии.

Сотрудничество на уровне ЕС — МЕРКОСУР

На двух уровнях. Проблемы и перспективы отношений России со странами Латинской Америки. Подкаст с Дмитрием Разумовским

Другим направлением сотрудничества между ЕС и латиноамериканскими странами является взаимодействие на уровне интеграционных объединений, в частности между ЕС и МЕРКОСУР. Однако и здесь спустя долгие годы переговоров договориться о необходимом «ритме» в полной мере не удалось.

Одной из наиболее обсуждаемых в последние годы перспектив является создание зоны свободной торговли между ЕС и МЕРКОСУР, вокруг которой не утихают экспертные, политические и академические дискуссии. Переговоры о создании ЗСТ между ЕС и МЕРКОСУР продолжаются уже более 20 лет, однако в настоящее время по-прежнему между двумя объединениями наблюдаются противоречия, не позволяющие выйти с уровня обещаний на конкретные флагманские проекты. Сегодня продолжается согласование правил относительно таможенных пошлин и квот, а также тех сфер, в которые ЕС «благосклонно» готов впустить латиноамериканские страны.

Наиболее крупное торговое соглашение ЕС — МЕРКОСУР, договоренности по которому были достигнуты в 2019 г., по-прежнему остается «буквой» на бумаге спустя три года после завершения переговоров. Соглашение с одной из крупнейших торговых зон в мире, включающей Бразилию, Аргентину, Уругвай и Парагвай, не получило должного развития ввиду большего количества разногласий между сторонами, среди которых попытки некоторых европейских партнеров, в частности Франции, снизить интенсивность сотрудничества ввиду «протекционистских рефлексов». Ключевым вопросом в рамках соглашения остаются последствия открытия европейских рынков для латиноамериканских стран с учетом высокого уровня потребительских и экологических стандартов ЕС.

Другим «камнем преткновения» стала обеспокоенность государств — членов ЕС потенциальным проникновением латиноамериканских производителей на европейские рынки. В случае заключения соглашения МЕРКОСУР увеличит экспорт сельскохозяйственных товаров в европейские страны, что составит конкуренцию местному фермерскому хозяйству.

В ином случае сам Евросоюз мог бы предложить странам Латинской Америки увеличение поставок, прежде всего, по следующим направлениям: животные продукты, продукты питания, текстильная и легкая промышленность, автомобильная промышленность, технологическая продукция. При этом в случае ратификации соглашения структура торговли значительно не изменится [3]. Исключение составляет только увеличение экспорта товаров тяжелой промышленности из ЕС в страны МЕРКОСУР, и экспорт сельскохозяйственных товаров из МЕРКОСУР в ЕС.

Латиноамериканское измерение научной политики ЕС

В условиях роста значимости гуманитарного аспекта внешней политики в последние годы ЕС также продолжает наращивать свое «гуманитарное» присутствие в латиноамериканском регионе. Одним из инструментов гуманитарной политики ЕС в Латинской Америке выступает «научная дипломатия». Так, почти 5,5 тыс. студентов и сотрудников научно-педагогического состава из более чем десяти латиноамериканских стран в 2015–2019 гг. стали участниками программы академической мобильности в ЕС. В частности, наибольшее количество участников мобильности до начала пандемии COVID-19 наблюдалось из Бразилии, Чили, Аргентины, Мексики, Колумбии, Кубы, Боливии, Перу, Эквадора и Гватемалы.

Факторами, повышающими привлекательность ЕС в целом, являются перспективы поиска высокооплачиваемого рабочего места и более высокого уровня жизни. Среди факторов привлекательности Испании как наиболее близкого партнера латиноамериканских стран (помимо сугубо социально-экономических) — культурная, историческая и, главное, лингвистическая общность. В совокупности по направлению академической мобильности ЕС еще может предложить конкурентоспособные условия для латиноамериканских стран.

Однако потенциал и здесь остается ограниченным. Ввиду высокого уровня безработицы в Испании многие обучающиеся вынуждены возвращаться обратно в Латинскую Америку и не могут остаться в ЕС для продолжения жизни там. В целом по научному направлению последовательной и конкретной стратегии развития на средне- и долгосрочную перспективы ЕС пока что предложить не смог.

Испания как «мост» между ЕС и странами Латинской Америки

Ксавиер Винисио Гонзалес Медина:
Какие страны Латинской Америки готовы сотрудничать с Россией в условиях экономических санкций?

Будучи бывшей колониальной державой, Испания совсем недавно подчеркнула свое призвание в качестве моста, собеседника и переводчика между Латинской Америкой и остальным западным миром [4]. Тем не менее основной вызов заключается в том, насколько на практике получится преодолеть противоречия национальных и наднациональных интересов, а именно дополнить двусторонний формат взаимодействия Испания — Латинская Америка форматом ЕС — Латинская Америка. До сегодняшнего дня это сделать не удалось.

Во второй половине 2023 г. в рамках председательства Испании в Совете ЕС страна вновь, вероятно, попытается отстоять акторность ЕС в Латинской Америке. Это направление станет одним из ключевых приоритетов в рамках испанского председательства в Совете ЕС. В частности, Ф. Триго, действующий государственный секретарь по делам Ибероамерики и Карибского бассейна и испанского языка в мире, выразил намерение Испании во время председательства в ЕС придать импульс Соглашению об ассоциации ЕС — МЕРКОСУР, а также соглашениям между ЕС и Чили, ЕС и Мексики.

Для Испании Латинская Америка остается приоритетом — за последние десятилетия она стала одним из основных инвесторов на континенте после США. Испанские банки, такие как Santander и BBVA, продолжают процесс экспансии по всей Латинской Америке. Крупнейшая нефтегазовая компания Испании и одна из крупнейших компаний Латинской Америки Repsol успешно расширяет свою деятельность в ряде латиноамериканских стран. Сегодня испанские как финансовые, так и нефинансовые транснациональные корпорации на латиноамериканском рынке составляют успешную конкуренцию американским и продолжают коммерческую экспансию.

В заключении, всем известно, что танго — это то, что исходит от обоих. Данное выражение как нельзя актуально в случае отношений ЕС и Латинской Америки. В Латинской Америке ЕС не хватает точности, контроля и последовательности для того, чтобы суметь «удержать ритм танца». Несмотря на то, что ЕС предпринимает шаги по направлению к углублению отношений с Латинской Америкой, эти меры ограничены, в частности, ввиду непропорциональной заинтересованности государств – членов ЕС к развитию латиноамериканского вектора внешней политика и отсутствия сплоченности в их внешнеполитической стратегии. В частности, Испания берет на себя ответственность по интенсификации диалога с латиноамериканскими странами и это является как преимуществом, так и упущением. Ведь на практике латиноамериканское направление до сих пор не стало приоритетным для ЕС. На данный момент ЕС декларирует намерения в Латинской Америке, однако возможности для их реализации у него скромные.

1. Sultana T. The European Union’s Relations with Latin America // Journal of European Studies (JES). 2016. Т. 32. № 2. P. 39.

2. Sultana T. The European Union’s Relations with Latin America… P. 21.

3. Левыкина А. А. Торговое соглашение ЕС — Меркосур и его влияние на экономику стран-участниц // Торговая политика. 2020. № 1 (21). С. 67.

4. MujaL-León E. Spain and Latin America: The Quest for Partnership // The Iberian-Latin American Connection. London: Routledge. 2019. P. 375.