В чем сила, брат?

Я всегда знакомлюсь с публикациями А.В. Фененко не только с большим интересом, но и с немалым удовольствием. Блестящее знание истории международных отношений, смелые исторические параллели, яркие и неожиданные литературные иллюстрации, парадоксальные заключения и выводы — все это не может оставить равнодушным даже самого пресыщенного читателя. Мне, безусловно, польстило внимание А.В. Фененко к моей небольшой статье «Миражи Вестфаля», отмеченное опубликованным на сайте РСМД полемическим материалом «Миражи Версаля, а не Вестфаля?». Материал А.В. Фененко очень основательный и многогранный, далеко выходящий за рамки стандартного комментария или обычной рецензии. Многие идеи, излагаемые автором, буквально напрашиваются на обстоятельное и детальное экспертное обсуждение. С чем-то можно безоговорочно согласиться, а что-то вызывает сомнение или даже отторжение. Позволю себе высказаться лишь по одному вопросу, затронутому А.В. Фененко — а именно, по вопросу о том, насколько сильны или слабы современные государства. Согласитесь, что ответ на этот вопрос весьма важен для понимания специфики современного этапа развития мировой политики.

По всей видимости, сила государства определяется не столько наличием инструментов контроля, сколько эффективностью государственных институтов в целом. Включая инструменты контроля, но не ограничиваясь ими. Эффективность институтов проверяется в том числе и способностью государства выполнять свои обязательства перед населением, касающиеся безопасности, правопорядка, политического представительства, экономического развития, социальной защищенности и других сфер общественной жизни. «Внутренний суверенитет» предполагает не только контроль над населением, но и предоставление населению соответствующего набора обещанных благ. И вот здесь-то большинство современных государств демонстрируют слабость, а не силу (например, в течение последних четырех десятилетий реальные доходы беднейшей половины американских домохозяйств вообще не росли).

Оправдывая неспособность выполнить свои обязательства перед обществом, государственные деятели в самых разных странах все чаще ссылаются на «обстоятельства непреодолимой силы», лежащие вне юрисдикции национальных правительств. Тем самым признается слабость государства, его неспособность эффективно противостоять региональным или глобальным вызовам.

Государственный суверенитет не предотвратил ни пандемии коронавируса, ни обвального падения цен на нефть, ни растущей нестабильности валютных курсов. Усиление налогового контроля не привело к исчезновению глобальных офшоров, а жесткий пограничный контроль и визовый режим не помешали миллионам незаконных мигрантов проникнуть в Европу. Приходится констатировать очевидное — несмотря на отчаянные попытки государств усилить свой контроль над трансграничными потоками финансов, товаров и услуг, людей и информации, решительная победа на этих фронтах не достигнута сегодня и едва ли будет достигнута завтра.

Кроме того, формальный государственный суверенитет больше не дает никакой надежной защиты против иностранного вмешательства. Вспомним Сирию, — страну — члена ООН, обладающую продолжительным опытом национальной государственности. Сегодня ни США, ни Турция не рассматривают Сирию в качестве полноправного субъекта международного публичного права, сохраняя свое военное присутствие на сирийской территории, несмотря на многолетние протесты Дамаска. Не менее парадоксальная ситуация сложилась в Ливии. Тем более, что в международном сообществе нет никакого единства и даже серьезной дискуссии по вопросу о том, на какой стадии распада государственных институтов ту или иную территорию можно обозначить как «неудавшееся государство» со всеми вытекающими отсюда политическими и международно-правовыми последствиями.

Таким образом, государственность подергается угрозе с двух сторон. Многие малые и «не вполне состоявшиеся государства» демонстрируют формальные символы государственного суверенитета, на практике таким суверенитетом не обладая, но претендуя на «вестфальский» статус. Великие державы относятся к государственному суверенитету, исходя из своих текущих интересов.

С каждым десятилетием все больше стираются грани между государственными и негосударственными игроками, между легитимными и нелегитимными властями, между законными и незаконными действиями внешних сил. Все это, насколько можно судить, лишь удаляет нас от Вестфальской системы, а не приближает к ней.

Я всегда знакомлюсь с публикациями А.В. Фененко не только с большим интересом, но и с немалым удовольствием. Блестящее знание истории международных отношений, смелые исторические параллели, яркие и неожиданные литературные иллюстрации, парадоксальные заключения и выводы — все это не может оставить равнодушным даже самого пресыщенного читателя. Мне, безусловно, польстило внимание А.В. Фененко к моей небольшой статье «Миражи Вестфаля», отмеченное опубликованным на сайте РСМД полемическим материалом «Миражи Версаля, а не Вестфаля?». Материал А.В. Фененко очень основательный и многогранный, далеко выходящий за рамки стандартного комментария или обычной рецензии. Многие идеи, излагаемые автором, буквально напрашиваются на обстоятельное и детальное экспертное обсуждение. С чем-то можно безоговорочно согласиться, а что-то вызывает сомнение или даже отторжение. Позволю себе высказаться лишь по одному вопросу, затронутому А.В. Фененко — а именно, по вопросу о том, насколько сильны или слабы современные государства. Согласитесь, что ответ на этот вопрос весьма важен для понимания специфики современного этапа развития мировой политики.

Больше — не значит сильнее

Алексей Фененко:
Миражи Версаля, а не Вестфаля?

В статье А.В. Фененко сила государства рассматривается прежде всего в контексте возросшей способности государственных институтов контролировать своих, а при подходящем случае — и чужих граждан. Это контроль выражается в сложных бюрократических процедурах, связанных с пересечением границ, в скрупулезном отслеживании государством состояния доходов, частной жизни и даже здоровья своих резидентов, в навязывании последним «правильных» стандартов политической корректности. Юрист-международник, вероятно, в данном случае использовал бы термин «внутреннего суверенитета» государства. По всей видимости, индикатором «силы» в таком случае должна выступать мощь государственного аппарата контроля и принуждения — от пограничной и таможенной служб до полиции и национальной налоговой инспекции.

Но если сила государства сводится к его способности контролировать население, то выходит, что государство тем слабее, чем оно демократичнее, и тем сильнее, чем оно авторитарнее (тоталитарнее). Самым слабым государством в мире при таком подходе оказывается условная Швейцария, а самым сильным — Северная Корея или вообще какое-нибудь затерянное в африканских джунглях никем не непризнанное племенное образование тоталитарного типа.

Могут сказать — африканское племя примитивно, оно не располагает разветвлённой бюрократической системой и сводом обязательных к исполнению законов и правил. Но правильно ли связывать силу государства с степенью его бюрократизации или с множественностью его нормативных актов? Ведь государство может быть очень большим (не по размерам или по населению, но по числу чиновников, полицейских, таможенников, налоговиков и пр.) и при этом оставаться очень слабым (коррумпированным, плохо организованным, некомпетентным, непоследовательным и т. д.). Обрюзглый и рыхлый толстяк обычно слабее поджарого мускулистого спортсмена. Что же касается нормативно-правовой базы, то сошлемся на Вольтера: «Многочисленность законов в государстве есть то же, что большое число лекарей: признак болезни и бессилия».

По всей видимости, сила государства определяется не столько наличием инструментов контроля, сколько эффективностью государственных институтов в целом. Включая инструменты контроля, но не ограничиваясь ими. Эффективность институтов проверяется в том числе и способностью государства выполнять свои обязательства перед населением, касающиеся безопасности, правопорядка, политического представительства, экономического развития, социальной защищенности и других сфер общественной жизни. «Внутренний суверенитет» предполагает не только контроль над населением, но и предоставление населению соответствующего набора обещанных благ. И вот здесь-то большинство современных государств демонстрируют слабость, а не силу (например, в течение последних четырех десятилетий реальные доходы беднейшей половины американских домохозяйств вообще не росли).

Оправдывая неспособность выполнить свои обязательства перед обществом, государственные деятели в самых разных странах все чаще ссылаются на «обстоятельства непреодолимой силы», лежащие вне юрисдикции национальных правительств. Тем самым признается слабость государства, его неспособность эффективно противостоять региональным или глобальным вызовам.

Государственный суверенитет не предотвратил ни пандемии коронавируса, ни обвального падения цен на нефть, ни растущей нестабильности валютных курсов. Усиление налогового контроля не привело к исчезновению глобальных офшоров, а жесткий пограничный контроль и визовый режим не помешали миллионам незаконных мигрантов проникнуть в Европу. Приходится констатировать очевидное — несмотря на отчаянные попытки государств усилить свой контроль над трансграничными потоками финансов, товаров и услуг, людей и информации, решительная победа на этих фронтах не достигнута сегодня и едва ли будет достигнута завтра.

Кстати, А. В. Фененко много и справедливо пишет о визах. На мой взгляд, сохранение нынешней явно архаичной, демонстративно непрозрачной и вопиюще неэффективной системы выдачи виз, сохранившейся в подавляющем большинстве государств мира, также скорее говорит о слабости, а не о силе. В эпоху big data, искусственного интеллекта и революции в информационно-коммуникационных технологиях только очень слабые государства неспособны автоматизировать процесс выдачи виз и ликвидировать многочасовые очереди в аэропортах прибытия. В этом смысле Китай намного сильнее США — для того, чтобы прийти к этому выводу, достаточно сравнить процедуры паспортного контроля в любых двух международных аэропортах этих стран. Если бы Филеас Фогг был осведомлен о наличии такой глубокой пропасти между имеющимися техническими возможностями и сохраняющейся практикой пересечения границ, он, наверное, счел бы ее результатом мелкого и гнусного заговора против человечества со стороны международной группы сомнительных джентльменов типа мистера Фикса.

Пятьдесят оттенков государственности

Как можно понять из текста статьи А.В. Фененко, одним из индикаторов эффективности национальных государств он считает стремительный рост их количества в современную эпоху и быстрое распространение некогда исключительно европейской Вестфальской системы на весь мир. Разве стали бы другие страны и континенты использовать принципы и нормы Вестфаля, если бы эта система не продемонстрировала своей практичности и универсальности?

Звучит вполне логично. Но давайте уточним — происходит ли сегодня (и происходило ли в ХХ веке) географическое расширение «настоящего» Вестфаля или имело место распространение многочисленных симулякров, имитаций, подделок под «истинный Вестфаль»? Не было ли лихорадочное создание национальных государств во многих случаях своеобразным карго-культом, заменяющим реальный процесс государственного строительства? И, если это действительно так, то насколько устойчивым можно считать положение, при котором государственные образования, не располагая реальным «внутренним» суверенитетом, сохраняют все вестфальские атрибуты «внешнего суверенитета», включая полноценные возможности участвовать в международных делах на равной основе с другими игроками?

Андрей Кортунов:
Миражи Вестфаля

Владимир Путин в одном из своих выступлений высказал мысль, что в мире существует всего лишь горстка стран, в полной мере обладающих государственным суверенитетом, то есть в полной мере вписывающихся в вестфальские рамки. Даже если считать такую точку зрения некоторым полемическим преувеличением, вопрос о том, какие из современных государств являются полноценными участниками мировой политики, не имеет однозначного ответа.

А.В. Фененко подходит к этому вопросу с максимально широких позиций. «Процесс становления новых национальных государств продолжается на наших глазах, — отмечает он. — От бывших республик СССР и Югославии откололись так называемые “непризнанные государства”, многие из которых вполне успешно построили свою государственность». Интересно, какие именно «непризнанные государства», по мнению автора, могут похвастаться таким достижением? Абхазия? Косово? Южная Осетия? Нагорный Карабах? Если хотя бы одно из этих территориальных образований, по мнению А.В. Фененко, обладает полноценной государственностью, то необходимо уточнить, что именно мы понимаем под «государственностью», и насколько растяжимо это понятие. На мой взгляд, ни одно из перечисленных образований базовыми признаками государственности не обладаю и живут, образно говоря, на аппаратах искусственной вентиляции легких (ИВЛ), обслуживаемых внешними покровителями.

Вообще говоря, если доминирующей тенденцией мировой политики и дальше будет дробление политического пространства на национально обособленные государства, то мир ждут нелегкие времена. Если и не весь мир, то, по крайней мере, Индию, Нигерию, Индонезию, Пакистан, и даже Бельгию, Испанию, Канаду, да и Россию тоже. На планете сегодня живут, по разным оценкам, от 1 000 до 2 000 различных народов. Можем ли мы представить устойчивый мир, состоящий из тысячи или двух тысяч государств? А тем более — упорядоченный переход к такому миру? Даже одна задача национально-территориального самоопределения XXI века — создание независимого курдского государства на Ближнем Востоке — оказалась в современных региональных и глобальных реалиях принципиально неразрешимой.

Впрочем, оставим в стороне тенденции. Даже уже существующие долгое время страны, формально располагающими всеми необходимыми формальными атрибутами государственности, далеко не всегда и далеко не всеми воспринимаются как полноценные участники международных отношений. Вспомним Сирию, — страну — члена ООН, обладающую продолжительным опытом национальной государственности. Сегодня ни США, ни Турция не рассматривают Сирию в качестве полноправного субъекта международного публичного права, сохраняя свое военное присутствие на сирийской территории, несмотря на многолетние протесты Дамаска. Не менее парадоксальная ситуация сложилась в Ливии. Наличие в Триполи официально признанного Советом Безопасности ООН правительства совершенно не препятствует большому количеству внешних игроков оказывать масштабную военную поддержку силам оппозиции.

Иными словами, формальный государственный суверенитет больше не дает никакой надежной защиты против иностранного вмешательства. Тем более, что в международном сообществе нет никакого единства и даже серьезной дискуссии по вопросу о том, на какой стадии распада государственных институтов ту или иную территорию можно обозначить как «неудавшееся государство» со всеми вытекающими отсюда политическими и международно-правовыми последствиями.

Таким образом, государственность подергается угрозе с двух сторон. Многие малые и «не вполне состоявшиеся государства» демонстрируют формальные символы государственного суверенитета, на практике таким суверенитетом не обладая, но претендуя на «вестфальский» статус. Великие державы относятся к государственному суверенитету, исходя из своих текущих интересов. Как много лет назад отмечал один из классиков современной теории международных отношений Эдуард Халлетт Карр, «неуместность государственного суверенитета — идеология доминирующих держав, которые рассматривают суверенитет других государств как препятствие для использования собственного преобладающего положения» [1] .

Позволю себе несколько рискованную аналогию. В сфере стратегических вооружений одна из самых опасных тенденций последних десятилетий — постепенное стирание грани между ядерным и конвенциональным оружием. Первое становится более миниатюрным, компактным и более точным. Второе эволюционирует в сторону большей мощности и большей разрушительной силы. В результате уходят в прошлое принципиальные различия между обычной ядерной войной, и тем самым неуклонно понижается ядерный порог. Аналогичный процесс происходит и в мировой политике: с каждым десятилетием все больше стираются грани между государственными и негосударственными игроками, между легитимными и нелегитимными властями, между законными и незаконными действиями внешних сил. Все это, насколько можно судить, лишь удаляет нас от Вестфальской системы, а не приближает к ней.

Меняющаяся роль негосударственных игроков

Елена Алексеенкова:
Последствия «короны»: «nuda vita» и «чрезвычайная власть» современного государства

А. Фененко, безусловно, прав, когда отмечает, что негосударственные игроки существовали и в мире Вестфаля. Но вопрос в том, какие именно международные функции они выполняли в тот или иной исторический период. Возьмем, к примеру, университеты. Исторически они возникли как важнейшие системообразующие центры средневековой «глобализации». И профессорско-преподавательский, и студенческий состав этих университетов были куда как более международными, чем в университетах XXI века. Единым языком преподавания на протяжении столетий оставалась латынь, единый набор учебной и научной литературы использовался на факультетах теологии, медицины и права во всей Европе от Шотландии до Италии. Собственно, изначально университеты создавались как своего рода международные профессорские и студенческие ассоциации, призванные защитить своих членов от притеснений со стороны горожан и городских властей. Потому студенты из парижской Сорбонны могли иметь больше общего со сверстниками из португальской Коимбры, чем со своими соседями с соседней улицы за пределами Латинского квартала.

Все это в полной мере относится и к немецким университетам Марбурга, Гейдельберга, Кельна, Вюрцбурга, Эрфурта, о которых пишет А.В. Фененко. Они были непременными участниками средневекового «болонского процесса» и в этом смысле противостояли немецким курфюрстам и князьям не только административно, но и идеологически.

Однако к началу XIX века университеты все больше превращаются в рабочий инструмент в руках европейских национальных государств. Именно в университетах реконструируются национальные исторические мифы, именно здесь начинается кодификация национальных культур, шлифовка эталонных национальных языков, отсюда берут свои истоки идеи патриотизма и национализма. Разумеется, европейское государство XIX века пытается национализировать и поставить себе на службу не только университеты, но и образование в целом. У кого-то это получалось хуже, у кого-то лучше. Современники и потомки знаменитого прусско-австрийского сражения при Кёниггретце 1866 г. имели все основания говорить о том, что «это была победа прусского школьного учителя над австрийским школьным учителем».

Сейчас положение университетов снова меняется. Университеты, во всяком случае, университеты-лидеры, начинают возвращаться к своим средневековым истокам, о чем свидетельствует многонациональный состав преподавателей и студентов, растущая учебная и академическая мобильность, транснациональные профессиональные объединения, все более широкий переход английский как универсальный язык преподавания и науки. Университеты перестают быть инструментом в руках государств, нередко оказываются «пятой колонной» глобалистов, активно формирующей новое поколение политических и экономических элит своих стран. Подобная смена ролей характерна и для многих других негосударственных участников мировой политики, объединенных стремлением избавиться от навязчивой опеки со стороны национального государства. В условиях эпидемиологического и финансового кризиса текущего года эта борьба особенно трудна, но она отнюдь не безнадёжна.

И последнее замечание. Никак не могу согласиться с тезисом А. Фененко (разделяемым многими ведущими российскими международниками) относительно того, что «Вестфальская система умрет в тот момент, когда на смену национальным государствам вновь придет мир строительства империй». Будущее мировой политики никак не исчерпывается выбором между имперской и национальной моделями, то есть выбором между двумя вариантами геополитической архаики. Есть и другие варианты, более ориентированные в будущее, чем в прошлое. Например, в мире уже накоплен опыт успешного функционирования сложных многосторонних конструкций распределенного управления типа Евросоюза или АСЕАН, к которому нашим исследователям неплохо было бы присмотреться чуть внимательнее, чем это делалось до сих пор.