Восточное партнерство в постковидную эпоху: дальнейшие перспективы развития программы

Изначально программа «Восточное партнерство» (ВП), созданная по инициативе Польши и Швеции, преследовала цели экономического сближения и ускорения политической ассоциации с ЕС стран бывшего СССР: Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Молдавии и Украины. Однако с момента учреждения объединения (марта 2009 г.) ситуация в регионе значительно изменилась. После 12 лет своего существования ВП переживает кризис идентичности.

В сложившейся ситуации, когда один из партнеров программы приостановил в ней свое участие (Белоруссия), государства, образующие «Ассоциированное трио» («Трио»), активно «тянут одеяло на себя» и хотят получать больше бонусов за счет своей вовлеченности в процесс евроинтеграции, а Армения и Азербайджан находятся в стадии обмена взаимными претензиями, проведение в декабре саммита ВП представляется очень непростой задачей. Вместе с тем коммуникация и поиск новых смыслов и точек соприкосновения жизненно необходимы для продолжения программы в постковидную эпоху.

На основании существующих программных документов, двусторонних соглашений между Брюсселем и странами — участницами ВП, а также различных заявлений представителей ЕС можно предположить, что и состав (за исключением Белоруссии на настоящий момент), и сам формат программы останутся неизменными.

В отношении «Трио» Брюссель будет стараться вести игру по своим правилам с использованием различных критериев эффективности исполнения реформ в соответствии с положениями Соглашений об ассоциации и не будет спешить с обещаниями относительно предоставления еврочленства в будущем. Однако потенциально может быть расширено сотрудничество по вопросам торговли и безопасности.

В Южно-Кавказском регионе будет продолжен курс по наращиванию контактов с Ереваном и Баку. В качестве основного посредника в процессе сближения Брюсселя с закавказскими республиками может стать лояльный еврочиновникам Тбилиси. ЕС и дальше будет стараться найти свою нишу в процессе послевоенного урегулирования: оказание финансовой и технической помощи в восстановлении приграничных регионов. Также звучат предложения из Брюсселя по передаче сторонам конфликта европейского опыта по вопросам делимитации и демаркации границы между странами.

Несмотря на заморозку контактов с официальным Минском, диалог с «белорусским народом» вполне может осуществляться через негосударственные структуры и представителей неофициально белорусской оппозиции и белорусской диаспоры. В контексте выстраивания таких контактов площадка ВП может стать дополнительным мощным инструментом по усилению давления на официальный Минск. Кроме того, со стороны Брюсселя предполагается продолжить оказывать помощь «белорусскому народу», выделять средства в различные фонды и организации.

Однако, принимая во внимание различный уровень вовлеченности стран-участников в работу программы и приверженность Брюсселя принципу дифференцированного подхода, проект будет трансформироваться и дальше. Помимо работы по приоритетным направлениям, пересмотра и принятия различных двусторонних документов, изменения институциональной структуры ВП еще одним важным инструментом по спасению может стать развитие цифровой инфраструктуры и взаимосвязанности в рамках ВП.

Изначально программа «Восточное партнерство» (ВП), созданная по инициативе Польши и Швеции, преследовала цели экономического сближения и ускорения политической ассоциации с ЕС стран бывшего СССР: Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Молдавии и Украины. Основной механизм достижения этих целей — инкорпорирование нормативных актов и технических стандартов Евросоюза в законодательство стран-участниц.

Однако с момента учреждения объединения (марта 2009 г.) ситуация в регионе значительно изменилась в связи с корректировкой многими странами своего политического курса, развитием региональных конфликтов и переменой настроений в самом Брюсселе относительно тональности выстраивания диалога с Москвой.

Екатерина Чимирис:
Страны Восточного партнерства — буферная зона или переговорная площадка?

После 12 лет своего существования ВП переживает кризис идентичности. Он особенно усилился после начала пандемии COVID-19. Глобально динамика развития формата снизилась: саммиты и иные тематические мероприятия в рамках программы поставлены на паузу или переведены в онлайн-формат [1], Брюссель направлял и направляет много ресурсов на борьбу с новым вирусом в свои страны-члены и сфокусировался на решении других кризисов, в частности, Brexit.

Кроме того, масло в огонь добавил целый ряд выпавших на это время событий в странах-участницах: эскалация нагорно-карабахского конфликта, непризнание ЕС итогов президентских выборов в Белоруссии и последующее охлаждение отношений Брюсселя с Минском, внутриполитические кризисы в Армении и Грузии, приход к власти партии М. Санду и формирование прозападного правительства в Молдавии.

Что изменилось внутри «Восточного партнерства»?

Объединение уже не то, что раньше, хотя бы потому, что Минск официально заявил о приостановке своего участия, а уровень вовлеченности партнеров в работу в рамках программы совершенно разный.

С одной стороны, есть группа стран, которые предпринимают попытки стать еще ближе с ЕС для получения в будущем еврочленства. Для объединения своих усилий в этом направлении они создают своеобразные «кружки по интересам». Наглядный пример такого юридически оформленного «кружка» — недавно созданное объединение «Ассоциированное трио» («Трио»), куда вошли Грузия, Молдова и Украина. Евроустремления стран-участниц нового формата сначала были закреплены в совместном меморандуме между министрами иностранных дел Грузии, Молдовы и Украины (май 2021 г.), а позже подтверждены в тексте Батумской декларации о стремлении трех стран в ЕС (Батумская декларация), подписанной лидерами стран «Трио» 19 июля 2021 г.

В целом и без такого официально сформированного «кружка по евроатлантическим интересам» уровень вовлеченности в диалог с Брюсселем у «Трио», куда выше, чем у других участников ВП. Между ЕС и тремя странами «передовиками» действуют соглашения об ассоциации (СА) и «глубоких и всеобъемлющих» зонах свободной торговли (ГВЗСТ), которые подразумевают сближение как в политических сферах (в том числе реализацию Общей политики ЕС в области безопасности и обороны (ОПБО)), так и в торгово-экономической области. Кроме того, есть целый ряд вступивших в силу или готовящихся к подписанию двусторонних секторальных соглашений. Каждый из участников «Трио» находится в процессе активного перехода на «есовские рельсы» в рамках имплементации положений СА, проводятся регулярные двусторонние саммиты с ЕС и тематические мероприятия.

С другой стороны, на контрасте внутри объединения есть страны (Армения, Азербайджан), которые не спешат отдаляться от России.

На текущий момент, несмотря на вступление в силу в марте 2021 г. Соглашения о всеобъемлющем и расширенном партнерстве (СВРП) между ЕС и Арменией, последняя продолжает оставаться членом ЕАЭС и ОДКБ. СВРП стал своеобразным компромиссом для Еревана в реализации своей многовекторной внешней политики: уровень ангажированности в выстраивание диалога с Брюсселем повысился.

Вместе с тем Армения не была обязана выходить из региональных объединений, созданных при активном участии Москвы.

При всем кажущемся установившемся паритете, существует множество подводных камней. Во-первых, противоречивые положения Соглашения для самого Еревана: от необходимости переименования армянского коньяка в бренди до статей, касающихся усиления контроля за политикой в области прав человека. Во-вторых, потенциальная проекция от Соглашения на обязательства Армении перед ОДКБ и ЕАЭС пока не ясна, в том числе для отношений Еревана с Москвой.

Сабина Фишер, Иван Тимофеев:
ЕС — Россия в 2030 году: альтернативные сценарии

Азербайджан пока предпочитает занимать выжидательную позицию. В отличие от стран «Трио» и Армении Баку еще не заключил новое рамочное всеобъемлющее соглашение с ЕС, которое бы заменило старое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1999 года. Переговоры по нему длятся уже на протяжении нескольких лет, не раз звучали заявления о том, что сам текст уже готов на 90% и находится в стадии финализации. Затягивающийся переговорный процесс по документу объясняется чувствительностью для Баку обсуждаемых в его рамках вопросов: открытие доступа европейского рынка для азербайджанской продукции, в первую очередь сельскохозяйственной, статус Нагорного Карабаха и в целом характер самого процесса урегулирования конфликта в регионе. События 2020 года внесли определенные коррективы в отношения ЕС и Азербайджана. На фоне усиливающихся контактов Баку с Анкарой, а также с Москвой Брюссель вынужден искать свое место в этой новой системе региональных координат. Частые визиты в регион еврочиновников различного уровня и представителей политической элиты государств — членов ЕС подтверждают обеспокоенность Брюсселя «пассивностью» и «отстраненностью» своего партнера по ВП.

В целом роль ЕС в Южно-Кавказском регионе несколько снизился за последние полтора года. Причиной этому послужило поведение Брюсселя во время «горячей» стадии военного конфликта в сентябре – ноябре 2020 г., в том числе его неспособность усадить двух партнеров по ВП за стол переговоров. Кроме того, с учетом текущей ситуации в регионе, явно претерпевает изменения модель взаимодействия Еревана и Баку внутри этого формата. В преддверии декабрьского саммита ВП этот вопрос переходит в практическую плоскость.

Говоря же о Белоруссии и ее вкладе в реализацию программы после президентских выборов 2020 года и последовавших после них событий, в частности, масштабной поддержки ЕС белорусской оппозиции, заинтересованность Минска в участии в программе сравнялась с нулевой отметкой.

В сложившейся ситуации, когда один из партнеров программы приостановил в ней свое участие (Белоруссия), государства, образующие «Трио», активно «тянут одеяло на себя» и хотят получать больше бонусов за счет своей активной вовлеченности в процесс евроинтеграции, а Армения и Азербайджан находятся в стадии обмена взаимными претензиями, проведение в декабре саммита ВП представляется очень непростой задачей. Вместе с тем коммуникация и поиск новых смыслов и точек соприкосновения жизненно необходимы для продолжения программы в постковидную эпоху.

Пожалуй, самым серьезным индикатором кризиса ВП стали заявления о полном провале инициативы, прозвучавшие из уст его участников. На полях Международного Батумского форума (19 июля 2021 г.) президент Украины В. Зеленский заявил об «отсутствии со стороны ЕС стратегического видения целей этого партнерства и о нежелании Украины проводить «саммит ради саммита». Создание «Трио», в свою очередь, также стало своеобразным сигналом о том, что партнерству необходим «новый политический толчок и новые перспективы для сотрудничества».

Каковы же реальные перспективы дальнейшего существования Программы?

Определенно точно можно сказать, что Брюссель будет стараться развивать отношения в регионе и продолжать работу программы. Подтверждение этому — рабочий документ «Восстановление, устойчивость и реформирование: приоритеты «Восточного партнерства» после 2020 года» («Долгосрочные цели ВП»), в котором прописаны приоритеты программы в целом, дополняющие их показатели эффективности и флагманские инициативы для каждой страны-участницы объединения. Кроме того, этот документ дополняется пятилетним экономическим и инвестиционным планом с общим пакетом финансирования в размере 2,3 млрд евро, сумма кредитов и грантов равна 5,8 млрд евро, сумма инвестиций как по линии финансовых институтов ЕС, так и от частных лиц, по предварительным оценкам, должна составить 17 млрд евро. Таким образом, основными инструментами по выходу из кризиса стали долгосрочные цели и среднесрочные показатели эффективности их реализации.

Дмитрий Офицеров-Бельский:
Молдова у горизонта событий

Однако остаются вопросы относительно будущего формата программы и подходов, которые будут применяться ЕС в работе с государствами-партнерами.

Формат объединения

Скорее всего, состав участников будет оставаться неизменным (за вычетом Белоруссии на текущем этапе), а также будет продолжен курс на сохранение целостности инициативы и на применение индивидуального подхода в отношении каждой из стран. Это подтверждает заявление Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности Жозепа Борреля о том, что программа «должна и дальше развиваться на принципах инклюзивности и дифференциации, как в двустороннем, так и в многостороннем направлениях». Аналогичные заявления были также сделаны официальным представителем Европейской Комиссии в интервью есовскому изданию EURACTIV.

Кроме того, в рабочем документе «Долгосрочные цели ВП» прописаны механизмы модернизации институциональной структуры ВП. Для придания большей гибкости формату планируется создавать рабочие группы, проводить ежегодно тематические конференции по актуальным вопросам. Кроме того, будет проводиться работа по улучшению обмена информацией внутри ВП, по контролю эффективности встреч различного уровня.

Просматриваются отдельные тенденции по работе с каждой из групп стран-участниц объединения.

«Ассоциированное Трио»

Становится понятным, что ЕС попытается предпринять различного рода шаги по сдерживанию рвения стран «Трио» в направлении евроинтеграции и по сохранению (по крайней мере на данном этапе) ВП в его изначальном виде. В частности, в этом русле идет предложение, выдвинутое главой Совета ЕС Ш. Мишелем на полях Батумского саммита, о создании специальных показателей «успеха» реализации реформ в странах «Трио». Кроме того, он призвал сосредоточиться на выгодах, получаемых от сотрудничества в рамках ВП. В настоящее время есовцы, по-видимому, не готовы принимать в Союз никого из партнеров по «Восточному партнерству». И в целом никаких обязательств по предоставлению еврочленства странам партнерства ЕС на себя не брал ни в одном из СА.

Ведутся переговоры c Украиной по расширению действия СА/ГВЗСТ в части, связанной с торгово-экономическими аспектами. В случае успешного пересмотра положений Соглашения, что предусмотрено самим документом по истечении пятилетнего периода с момента начала его действия [2], последующего подписания Соглашения об оценке соответствия и приемлемости промышленной продукции (АСАА), будет введен «промышленный безвиз» [3]. В дальнейшем Брюсселем может быть рассмотрен вариант по подобному пересмотру СА/ГВЗСТ и с Грузией, и с Молдавией. Эта мера имеет цель увеличить товарооборот между ЕС и «Трио», облегчить доступ целого ряда групп товаров на европейский рынок. В перспективе для «усмирения аппетитов» «Трио» может быть создан специальный экономический режим, так как включение в Европейское экономическое пространство (ЕЭП) невозможно в силу отсутствия членства в ЕС у трех стран или членства в Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ).

Любовь Шишелина, Анджей Габарта:
На границе тучи ходят хмуро: как Минск из восточного партнера ЕС превратился в нарушителя спокойствия

Кроме того, три страны выступают за активное участие в реализации ОПБО, в том числе по вопросам противодействия гибридным угрозам, укрепления киберустойчивости, борьбы с дезинформацией. В тексте Батумской декларации также упомянуты такие направления по объединению совместных усилий участников «Трио» с Брюсселем, как нерешенные региональные конфликты и восстановление территориальной целостности. Потенциально все упомянутые вопросы могут быть включены в повестку дня декабрьского саммита ВП. Тематика активизации и углубления реализации ОПБО ЕС совместно со странами-партнерами, работа над мирным урегулированием региональных конфликтов также фигурируют среди приоритетов деятельности программы в период после 2020 г.

В свете продолжающегося внутриполитического кризиса в Грузии и выхода правящей партии «Грузинская мечта» 28 июля 2021 г. из «Соглашения Шарля Мишеля» [4], ЕС настроен продолжать и дальше прикладывать усилия по урегулированию кризиса с тем, чтобы не потерять лояльного партнера в южно-кавсказском регионе. Брюссель работает над усовершенствованием формулы действий в подобных ситуациях (может использоваться в других странах бывшего СССР).

Армения — Азербайджан

На этом треке, по всей видимости, будет продолжено выстраивание прагматического многоаспектного диалога, в том числе в области энергетики и по вопросам развития инфраструктуры каждой из сторон. Оба партнера являются ключевыми для ЕС по вопросам диверсификации источников энергии и их доставки, а также уменьшения присутствия России на европейском энергетическом рынке. Кроме того, у Брюсселя вызывает особую озабоченность повышение политического и экономического профиля в регионе таких стран, как Россия, Турция, Иран, и даже Китай.

Диалог с Азербайджаном

Будут активно продолжаться переговоры о подписании и последующей реализации нового рамочного всеобъемлющего соглашения. Брюссель намерен применять «особый подход» для выстраивания диалога, в том числе в части реализации проектов в области энергетики (Южный газовый коридор).

Взаимодействие с Арменией

Будет продолжена работа по имплементации положений СВУП, которая преподносится как не противоречащая обязательствам Армении по ЕАЭС. Будет оказываться помощь в послевоенном восстановлении пострадавших в ходе второй карабахской войны территорий.

Одновременно с этим ЕС, видимо, будет стараться найти свою нишу в регионе, в частности, путем реализации социально-экономических проектов при совместном участии сторон конфликта для того, чтобы потеснить Россию в качестве главного «медиатора» между сторонами в разрешении нагорно-карабахского конфликта, стать таким же ключевым партнером для этих стран. Помимо этого, от способности двух стран сосуществовать внутри ВП во многом будет зависеть и будущее самой программы.

Предварительно ЕС, конечно, должен заручиться доверием обеих стран, развернуть их в свою сторону. В этом русле идет заявление ЕС о выплате беспрецедентного по своим размерам инвестиционного пакета Армении в размере 2,6 млрд евро, что на 1 млрд евро больше от изначально заявленной суммы в рабочем документе «Долгосрочные цели ВП». Эти средства предоставляются в том числе на послекризисное восстановление экономики.

Роза Аскерова:
Геополитические изменения на Кавказе и их влияние на безопасность в регионе

Вместе с тем размер помощи, которая оказывается Баку, составляет всего 140 млн евро. Флагманские проекты для Азербайджана не включают в себя деятельность по восстановлению разрушенных территорий. Семь районов, перешедших к азербайджанской стороне по итогам 44-дневной войны, пострадали сильнее, нежели армянские территории. Для их восстановления потребуется больше средств. Такой скромный размер помощи объясняется Брюсселем более высоким уровнем жизни в Азербайджане по сравнению со всеми остальными странами — участницами ВП. Усматривается определенный уровень неравенства, что привносит дополнительную напряженность и в так непростые армяно-азербайджанские отношения.

Для ее снижения Брюссель уже сейчас всячески предпринимает усилия по оказанию техпомощи, в том числе по проведению процедур демаркации и делимитации границы, а также по подключению к урегулированию конфликта, установлению мира в регионе.

Все эти шаги направлены на поиск консенсуса между сторонами конфликта, который бы позволил сохранить состав программы в первоначальном виде и выстроить контакты между странами по реализации многосторонних проектов ВП. Одним из таких шагов потенциально может стать недавно подтвержденная встреча президента Азербайджана Ильхама Алиева и премьер-министра Армении Никола Пашиняна на полях декабрьского саммита.

Брюссель, возможно, будет активно использовать Тбилиси для «наведения мостов» с его южно-кавказскими соседями. Так, успешный опыт премьер-министра Грузии Ираки Гарибашвили по посредничеству в вопросе передачи армянской стороне 15 военнопленных в конце июня 2021 г. подтверждает состоятельность подобного развития событий. ЕС и дальше будет пытаться найти нешаблонные каналы сближения с Баку и Ереваном.

Диалог с Белоруссией

В свете приостановления Минском своего членства в программе и усиления конфронтации в отношениях с ЕС, очевидно, что в ближайшее время об участии представителей официальных белорусских властей в мероприятиях ВП не может идти и речи. В отношении флагманских проектов для Белоруссии (общий объем финансирования до 870 млн евро) оговорено, что «предложения носят индикативный характер и обусловлены демократическим переходом». Однако не предусмотрен никакой механизм предоставления этих средств гражданскому обществу в обход официальному Минску. Таким образом, все контакты между сторонами в рамках ВП будут поставлены на паузу до начала «потепления» в отношениях между Минском и Брюсселем. В случае реализации демократического перехода будет выделен дополнительный пакет финансирования в размере 3 млрд евро на стабилизацию экономики и реализацию демократических преобразований в стране.

Несмотря на заморозку контактов с официальными властями, диалог с «белорусским народом» вполне может осуществляться через негосударственные структуры (оппозиционные СМИ, НКО и молодежь). Как показала ежегодная конференция ВП (Таллин, 14 октября 2021 г.) при участии Владимира Астапенка [5] , Брюссель вместо официальных властей на совместные мероприятия инициативы вполне может приглашать представителей белорусской оппозиции. В контексте задействования оппозиционных сил площадка ВП может стать дополнительным и весьма чувствительным инструментом по усилению давления на официальный Минск.

По мнению издания EURACTIV, для дальнейшего сохранения формата и выхода из кризиса ЕС, помимо работы по приоритетным направлениям, пересмотра и принятия различных двусторонних документов, изменения институциональной структуры ВП, еще одним важным инструментом по спасению может стать цифровая взаимосвязанность. Развитие цифровой инфраструктуры и взаимосвязанности позволит обеспечить не только эффективную реализацию процессов экономической и культурной интеграций региона с ЕС, но и даст возможность для работы с правительствами по укреплению гражданского общества, внедрению сотрудничества в цифровой экономике и сближению нормативно-правовой базы стран-партнеров с законодательством ЕС в соответствующих областях.

1. 24 ноября 2017 г. в Брюсселе состоялся последний на текущий момент саммит в полноценном формате. 18 июня 2020 г. был проведен саммит ВП в формате видеоконференции.

2. Статья 29 Соглашения об Ассоциации ЕС – Украина: «По просьбе любой из Сторон, подписанты будут проводить консультации друг с другом с целью рассмотрения возможности ускорения и расширения масштабов отмены таможенных пошлин».

3. «Промышленный безвиз» — это признание эквивалентности системы технического регулирования и оценки соответствия страны-подписанта АСАА действующим на территории ЕС.

4. Документ разработан при активном участии председателя Совета ЕС Ш. Мишеля для урегулирования кризиса (от 19 апреля 2021 г.).

5. Бывший посол Белоруссии в Аргентине, нынешний член Народного антикризисного управления Белоруссии.